[동향1] 중증장애인 노동권 실태와 개선 방향
중증장애인 노동권 실태와 개선 방향
정다운 | 전국장애인차별철폐연대 상임활동가
중증장애인의 경제 활동 실태
한국 사회에서 장애인과 빈곤은 별개로 생각할 수 없는 문제이다. 굳이 수치를 들여다보지 않아도 일단 중증 장애인이 지역사회에서 독립적으로 살아가는 경우를 보기가 드물고, 직장 생활을 하는 경우는 더 드물다. 장애로 인한 경제적인 부담은 그 가족 구성원에게 떠넘겨지고, 부담을 감당하지 못 하는 경우 장애인은 거주시설에 보내진다.
고용과 관련된 여러 가지 통계 자료 중에서도, 전체 인구 통계에 비해 눈에 띄게 차이나는 중증장애인 통계는 바로 현격하게 높은 ‘비경제활동인구’이다. 전체 인구의 경우, 10명 중 3.6명이 비경제활동인구인 반면 중증장애인 비경제활동인구는 10명 중 7.8명이다. 이처럼 중증장애인의 현격하게 높은 비경제활동비율은 보다 질적으로 분석할 필요가 있다. 다시 말하면 취업을 하지 않은 중증장애인을 경제활동인구인 실업자로 볼 것인가, 비경제활동인구로 치부하고 기생적 소비계층으로 볼 것인가의 문제이다. 실업자는 노동을 제공할 ‘의사’와 ‘능력’을 가지고 있으며 구직활동을 해야 한다. 그렇다면 중증장애인은 전체 인구에 비해 노동할 ‘의사’가 부족한가? 혹은 노동할 ‘능력’을 의심 받을 수밖에 없는 존재인가? 왜 구직활동을 포기할 수밖에 없는가?
<사진=전국장애인차별철폐연대>
장애인고용법이 제정되었지만
80년대 후반 심신장애자복지법 전면 개정과 장애인고용촉진법 제정을 요구하는 양대 법안 쟁취 투쟁의 결실로 ‘장애인 고용 촉진 등에 관한 법률(약칭 장애인고용법)’이 90년에 제정되고 91년부터 시행되었다. 법안의 주요 내용을 살펴보면 ▲사업주의 장애인고용의무 ▲장애인고용촉진기본계획 수립 ▲장애인에 대한 직업 훈련 ▲장애인고용촉진공단(현 한국장애인고용공단) 설립 등의 내용이 담겨있다.
장애인고용법 제정의 가장 큰 의미는 노점이나 구걸로 생활을 이어가던 장애인들이 직업 생활을 통해 인간다운 생활을 하는 데에 국가와 기업의 사회적 책임이 최초로 제도화 되었다는 것이다. 즉, 장애인도 근로 능력과 의욕을 지닌 ‘사람’으로서 노동할 기회의 보장을 요구할 수 있는 ‘노동권’의 주체로 등장하게 된 것이다.
직업재활시설은 중증장애인 노동의 문제를 해결할 수 있는가
그러나 중증장애인은 경증장애인에 비해 경쟁 고용1)에 참여하기 어렵기 때문에 중증장애인의 노동은 복지의 관점으로 풀어야 한다는 주장이 일각에서 제기되고 있다. 장애계 내부의 상당한 갈등 끝에 장애인고용법은 2000년 1월 12일, ‘장애인 고용 촉진 및 직업재활법’으로 전면 개정되었다. 법 전면 개정의 결과로 보호고용을 통해 중증장애인에게 일할 기회를 제공하고 후에 경쟁 고용으로의 전환을 유도한다는 취지의 직업재활시설이 설립되었고, 보건복지부가 일부 소관 부처가 되었다.
하지만 중증장애인 생산품 우선 구매제도, 기능보강사업, 고용장려금 등의 여러 가지 직업재활시설 지원제도에도 불구하고 직업재활시설의 많은 중증장애인들은 보호고용에서 경쟁 고용으로 전환되지 못 하고 있다. 장애인 복지라는 이름으로 장애인을 지역사회로부터 격리하고 배제했던 ‘장애인 거주시설’과 마찬가지로 직업재활시설도 장애인의 노동에 있어서 사회 통합을 가로막는 걸림돌이 된 것이다. 요컨대 모든 일터가 중증장애인이 일할 수 있는 환경을 갖추는 방향으로 나아가야 장애인의 사회 통합이 가능하다. 중증장애인을 한데 모아 그들만이 노동하는 사회 배제적인 정책은 중증장애인 노동의 유일한 대책일 수 없다. 실제로, 유엔장애인권리위원회는 ‘한국의 장애인권리협약 이행 상황에 대한 유엔의 최종 견해’2)에서 ‘심리사회적 장애를 가진 장애인이 결과적으로 최저임금 이하의 보상을 받는 것과 개방된 노동시장으로 진입하는 것을 목표로 하지 않는 보호 작업장이 지속되는 것에 우려’를 표하기도 했다.
또 하나의 문제점은 최저임금 적용 제외 인가 인원의 94.4%가 직업재활시설에서 노동하는 중증장애인이라는 것이다. 최저임금법 제7조에 따라 장애인을 고용한 사업주는 지방고용노동관서에 장애인 노동자에 대한 최저임금 적용제외 인가를 신청한 후, 소정의 절차를 거쳐 인가를 받으면 장애인 노동자에게 최저임금을 지급하지 않아도 된다. 직업재활시설은 이 제도를 적극적으로 활용하여 매년 20~30개씩 꾸준히 증가하고 있으며, 최저임금 적용 제외 인가 인원도 3,436명(`12년)에서 8,108명(`16년)으로 늘어나고 있다.
민간 기업에 책임을 떠넘기는 ‘의무고용제도’는 이미 한계
장애인고용법이 시행된 지 25년이 되어가고 의무고용 이행률도 많이 높아졌지만 여전히 의무고용률은 지켜지지 않고 있다. 의무고용을 준수하지 않았을 때 납부하는 고용부담금 현황을 살펴보면 2016년 기준으로 민간 기업은 4,424억원, 공공기관은 150억원, 국가 및 지자체는 28억원을 납부했다. 특히 대기업일수록 의무고용 이행률이 낮다는 것은 공공연히 알려진 사실이다. 부담금을 내지 않기 위해 장애인을 고용하려고 하기 보다는 부담금을 납부하는 방식을 간편하게 여기는 것이다.
그러나 기업의 이와 같은 행태에도 고용노동부와 한국장애인고용공단이 기업의 의무고용 이행을 위해 과연 적극적으로 나설 수 있을지 의문이 든다. 왜냐하면, 한국장애인고용공단은 기업들이 낸 고용부담금으로 조성된 ‘장애인 고용 촉진 및 직업 재활 기금’으로부터 운영비와 사업비를 출연받기 때문이다. 의무고용제도는 한국의 주된 장애인 고용 정책이지만 그것을 이행하면 운영비가 고갈된다. 정부가 장애인 고용 정책에 대하여 일반 회계를 투여하지 않는 한, 모순적인 상황일 수밖에 없다.
「기업체 장애인고용실태조사(2016)」를 통하여 장애인 근로자 채용이 용이하지 않은 이유를 조사하였는데, ‘장애인에게 적합한 직무가 부족해서(32.0%)’, ‘업무 능력을 갖춘 장애인이 부족해서(20.6%)’, ‘장애인 지원자 자체가 없어서(12.1%)’라는 응답 결과가 나왔다. 기업의 이윤과 효율을 중심으로 문제를 진단한다면, 장애인의 노동력은 평가의 대상일 뿐이며 비장애인보다 능률이 떨어지는 존재일 뿐이다. 결국, 현재와 같은 상황에서 장애인 고용률을 높이기 위한 처방으로 장애인을 기업이 원하는 수준만큼 훈련을 반복하는 것 외에는 적당한 대안을 찾기가 쉽지 않다.
중증장애인 노동권 정책 요구 3가지
앞서 살펴본 바와 같이 장애인 고용 정책은 그 심각성에 비해 민간의 영역으로만 떠넘겨져 있기 때문에 국가 주도의 적극적인 정책이 필요한 시점이다. 2017년 11월 21일부터 전국장애인차별철폐연대(이하 전장연) 소속 장애인 당사자와 장애인 자녀를 키우는 부모들은 한국장애인고용공단 서울지사에서 점거 농성에 돌입했다. 진보 정당과 시민사회단체, 노동계는 지지 성명을 잇따라 발표하였고, 농성은 어느덧 해를 넘기게 되었다. 점거 농성 현장에는 중증장애인 당사자와 부모들이 노동권 보장에 대한 염원을 담아 적은 종이가 빼곡히 붙어 있고, 현장에서 모의 접수를 받고 있는 ‘중증장애인 공공일자리 1만개 구직 신청서’ 접수가 1000건을 넘어서고 있다.
※전국장애인차별철폐연대는 중증장애인 노동권 보장을 위해 지난 11월부터 농성을 이어가고 있다. <사진=전국장애인차별철폐연대>
중증장애인 노동권 보장을 위한 정책 요구 첫 번째는 중증장애인 특성과 속도를 고려한 신규 ‘사회적 공공일자리’ 1만개를 창출하는 것이다. 중증장애인의 고용 정책이라 하는 ‘직업재활시설’은 생산직 중심의 단순 반복 작업이 대부분이다. 이와 같은 산업 분야는 가까운 시일 내에 기계로 대체되어 미래가 불투명한 산업이기도 하다. 낮은 생산성을 보조하기 위한 지원금의 규모도 상당하여 부담이 될 뿐 아니라, 수익 창출 부분에 있어서도 생산품의 경쟁력을 높이기보다는 장애인에 대한 시혜와 동정에 근거한 판로 개척에 의존하고 있어 그 한계가 분명하다.
전장연은 중증장애인의 특성을 고려한 사회적 활동을 종합적인 직무로 구성하여, 그 업무를 신규 ‘사회적 공공일자리’로 만들 것을 요구하고 있다. 사회적 공공일자리로 할 수 있는 활동은 ▲장애인 동료상담 활동 ▲장애인 인권옹호 활동 ▲장애인 인식개선 활동 ▲장애인 민원 안내 활동 ▲장애인 문화 예술 활동 등이다. 이미 장애인자립생활센터나 장애인평생교육기관, 장애인NGO(비영리민간단체) 등에서 이런 활동이 이루어지고 있다. 그래서 고용노동부가 이와 같은 기관을 ‘사회적 공공일자리 제공 기관’으로 선정하고 인건비와 노무관리비용을 지원할 수 있을 것이다.
‘사회적 공공일자리’는 국가가 고용주가 되어 사회 전체의 인권적인 문화를 만들어나가는 역할을 할 것이다. 즉, 비장애인 보다 생산성이 낮은 것이 아니라 다른 역량을 가지고 공공의 가치를 창출하는 것이다.
두 번째로 장애인 최저임금 적용 제외 규정 (최저임금법 제7조) 폐지 및 지원 대책 마련하는 것이다. ‘장애인에 대한 최저임금 적용 제외’는 유엔장애인권리협약의 원칙에 어긋나며 유엔장애인권리위원회가 2014년에 폐지를 권고한 사항이다. 또한, 최저임금제도의 취지가 취약한 노동자 계층을 지나친 저임금으로부터 보호한다는 사회적인 관점에서 출발한 것이기 때문에 가장 취약한 노동자 계층인 중증장애인에 대해서도 예외일 수 없다. 따라서 최저임금법 제7조와 시행령 제6조를 개정하여 모든 장애인이 최저임금 적용을 받을 수 있도록 제도의 재설계가 필요하다.
최저임금 적용 제외 폐지 방안으로 장애인 고용장려금을 사업주에게 지급하는 것이 아니라, 용처를 제한하여 장애인 노동자의 임금으로만 지급하도록 하는 것을 제안한다. 예를 들어, 현재 중증장애여성이 사업장에 고용되어 있다면 고용장려금 60만원(중증장애여성 지급 단가)을 급여로 지급하고, 최저임금 수준인 158만원(주 40시간 근무, 2018년 최저임금 기준)에 맞추어 나머지 금액 98만원을 사업장이 지급하게 된다. 이렇게 되면 현재의 고용장려금 지급 단가표로는 최저임금을 보전하는 것이 사실상 불가능하므로, 중장기적으로 장애인 고용 장려금을 최저임금액의 100% 이상 수준으로 대폭 인상하는 방안을 함께 마련해야 한다.
세 번째로 한국장애인고용공단 사업을 중증장애인 중심으로 전면 개혁하고 선배치·후훈련 지원고용을 확대하는 것이다. 장애인 고용 패러다임이 보호고용에서 경쟁고용으로, 분리에서 통합으로 전환되고 있는 시점에서 지원고용은 이를 촉진할 수 있는 유용한 취업 지원 제도이다.
지원고용서비스를 제공하는 인력을 일반적으로 ‘직무지도원’이라 부른다. 직무지도원은 장애인의 직장으로 찾아가 작업 분석, 직무 분석, 환경 분석, 고용주와 직장동료와의 대화 등을 통해 장애인이 직업기술을 현장에서 배우고 적응을 할 수 있도록 지원하는 역할4)을 한다. 특히 중증의 발달장애인들이 직장에 적응하는 데에는 직무지도원의 역량에 따라 크게 좌우되기 때문에 ‘발달장애’ 분야의 전문성이 필요한 직업이다.
현재 2016년 기준 중증장애인 실업자는 약 1만5,000명이다. 그러나 2017년 6월 기준 지원고용에 참여하고 있는 사업체는 1,985개, 직무지도원 수는 2,049명이고, 그에 비해 지원고용으로 일을 하고 있는 중증장애인은 2,954명에 불과하다. 따라서 지원고용 대상 중증장애인을 현재 수준에서 1만 명까지 확대해야 한다. 또한 직무지도원 관련 전달체계도 한국장애인고용공단, 한국장애인개발원, 각 지자체 및 민간 위탁기관 등으로 혼재되어 있다. 어떤 전달체계에 있느냐에 따라 직무 내용과 처우도 제각각인 상황이다. 따라서 직무지도원의 처우기준을 단일화하고 전문성을 강화해야 한다.
마치며
다시 앞에서 제기했던 질문에 대답을 해본다. 중증장애인은 전체 인구에 비해 노동할 ‘의사’가 부족한가? 혹은 노동할 ‘능력’을 의심 받을 수밖에 없는 존재인가?
노동권은 소득과 직결된 권리로, 장애인에게는 생존의 문제이다. 물론 생존의 문제는 복지의 영역에서 보장 수준과 대상을 늘려나감으로써 해결할 수도 있다. 일례로 문재인 대통령은 부양의무자 기준 단계적 폐지를 공약했다. 사회적으로도 복지를 더 이상 시혜적 관점이 아닌 권리로써 접근해야 한다는 목소리가 높아지고 있다.
하지만 중증장애인에게 노동권이란 단순히 생존의 문제뿐만 아니라 지역사회의 독립된 구성원으로서 자기 삶을 계획하고 결정할 수 있는 기반의 문제이기도 하다. 다시 본문의 앞에서 제기했던 질문으로 돌아가 보자. 중증장애인은 노동할 ‘의사’가 부족하지 않다. 비장애인 중심의 노동 환경에서 ‘능력’을 의심 받으며 ‘훈련’만 반복하고 있을 뿐이다. 왜 중증장애인은 구직을 포기하는가? 중증장애인이 일할 수 있는 일자리와 제도가 뒷받침 된다면 중증장애인도 노동을 선택할 수 있다. 이 사회는 그 선택지 자체를 고려하지도, 만들려는 노력도 하지 않았을 뿐이다.
장애인이 ‘노동할 수 없는 사람’으로 복지서비스에 머무르며 보호받는 것에 그치는 것이 아니라, 누구나 노동을 원하는 사람이라면 노동을 선택할 수 있도록 ‘중증장애인이 접근 가능한 노동’을 정책으로 만들어야 한다. 문재인 정부가 ‘일자리 대통령’이라면 중증장애인의 ‘노동할 수 있는 권리’를 보장하기 위해서 어떤 정책이 필요한지 중증장애인 당사자들과 충분히 대화하고 협의하기를 바란다.
1) ‘일반 고용’이라고도 함. 장애인이 아무런 지원 없이 비장애인과 작업하는 고용 형태임. 일반 작업 조건하에서 노동이 어려운 장애인들에게 분리된 작업 환경을 마련하는 보호고용(sheltered employment)과 대비 되는 개념임.
2) 한국 국회는 2008년 유엔장애인권리협약을 비준함. 이에 한국 정부가 제출한 국가 보고서를 유엔장애인권리위원회에서 심의하여 2014년 9월 30일에 채택함.
3) 네이버 지식 백과 참조 / 이철수, 사회복지학사전, 2009 / 국립특수교육원, 특수교육학용어사전, 2009
4) 네이버 지식 백과 참조 / 국립특수교육원, 특수교육학용어사전, 2009
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