공공성, 주민자치, 그리고 시민사회

김형용 | 동국대학교 사회학과 교수

사회혁신과 공공성

한국사회의 현 과제는 무엇보다도 사회공공성 확보이다. 지난 정부에서 드러난 한국 사회의 비합리성과 전근대성 그리고 이에 따른 적폐청산이 의미하는 바는 국가 운영의 합리화 또는 현대화이며 이는 여전히 민주주의 공고화의 과제와 일치한다. 정치적 영역에서의 민주주의는 주권자 국민의 기본적 권리를 보장하는 국가 책무에 대한 강제와 감시 그리고 참여를 통한 공공복리의 구현이다. 따라서 공공성 회복은 사익을 위해 통치되었던 국가를 다시 공익 조직으로 되돌리는 것이다. 그리고 공공성은 시장 vs. 국가의 이분법 구도에서 사회권 보장 국가, 즉 복지국가를 확대하는 정책으로 지지되었다. 예컨대 공공인프라를 구축하고, 공적소득보장을 확대하며, 공공 전달체계를 개선하는 등의 논의로 이어진다. 이는 특히 노동양극화와 가족해체 등 사회위기를 가족이 전적으로 책임지던 한국사회의 국가 최소개입주의에 대한 반성임과 동시에 사회투자를 통한 장기적 성장전략이기도 하다. 한국사회는 그 동안 시장이 과도하게 국가와 시민사회 영역을 침범해 왔고, 이윤추구 시장을 규제하는 국가의 역할 또한 매우 미미하였기 때문에 이러한 정책적 접근은 지극히 상식적이다. 즉 복지국가는 사회공공성을 확보하는 최우선 전략이다.

복지 전달체계가 사라진 분권과 자치

지난 10월 26일 행정안전부는 자치분권 로드맵을 발표하였다. 그리고 내년 1월초까지 지역별 토론회를 거쳐 다양한 의견을 정리하여 로드맵을 「지방자치발전 종합계획」으로 완성할 계획이다(행정안전부, 2017). 로드맵은 5대 분야 30대 과제를 제시하였는데, 그 중 지방이양, 재정분권, 자치단체 역량제고, 네트워크형 지방행정체계와 함께 풀뿌리 주민자치가 5대 분야에 포함되었고(표 1-1), 풀뿌리 주민자치 세부과제로 혁신읍면동이 포함되었다. 이는 청와대 사회혁신수석이 지난 8월 발표한 ‘내 삶을 바꾸는 공공서비스 플랫폼’(읍·면·동 주민센터를 주민이 원하는 공공서비스 공간으로 만들어가겠다는 계획)을 구체화한 것이다. 그리고 공공서비스 플랫폼 계획은 당초 서울시의 복지혁신인 ‘찾아가는 동주민센터(이하 찾동)’가 그 원형이었다. 

서울시의 찾동은 단지 주민센터를 주민자치 공간으로 설계한 것이 아니라, 지역사회보장의 증진을 위해 공공의 책임성을 강화하는 목표가 구체화된 체계다. 대규모 공공인력을 투입하여 사각지대를 발굴하고 민관협력을 통한 복지전달체계를 혁신하는 것이었다(이태수 외, 2017). 그러나 문재인 정부의 공공서비스 플랫폼에서 강조하는 주민센터는 주민이 원하고, 주민이 결정한 정책과 서비스가 만들어지는 공간이다. 새 정부 100대 국정과제에 포함된 찾동의 전국화는 찾아가는 보건복지서비스라는 점이 명확히 제시되었지만, 공공복지 전달체계 개편의 주무 부처가 행정안전부로 정해지면서 혁신읍면동으로 그 방향이 확정되었다. 물론 혁신읍면동의 세부방안으로 보건복지 및 방문건강서비스 인력 확대를 포함하고 있다. 그러나 <표 1-2>에서 보는 바와 같이, 사업의 핵심 목표와 대부분의 키워드는 주민자치 그리고 마을자치이다. 이로써 공공복지 전달체계는 문재인 정부의 국정추진과제에서 완전히 사라졌다(강혜규, 2017). 이러한 우려는 이미 서울시의 찾동 사업 진행 과정에서도 예견되었던 바이다. 복지생태계 구축이 주민에 의한 복지로, 주민공동체의 관치화로 뒤덮이면서 갈등의 소지를 포함하고 있었던 것이다(김보영, 2017).

공공성: 인민, 의사소통, 공공복리 

물론 공공성 회복은 나라를 나라답게 만드는 것, 즉 국가를 정상화하는 것만을 의미하지는 않는다. 공공성의 정의는 ‘자유롭고 평등한 인민이 공개적인 의사소통 절차를 통하여 공공복리를 추구하는 속성’이다(조한상, 2010). 세 가지 구성요인은 순차적으로 각 요소를 필수 조건으로 한다. 즉, 무엇이 공공복리인가를 알기 위해서는 사회 각 구성원들의 주장과 합의에 따라 공공복리를 확인하는 공론장을 필요로 한다. 국가가 일방적으로 규정한 공공복리가 사회권 보장과는 거리가 멀었던 사례는 국내외에서 쉽게 찾을 수 있다. 한편 공론장은 언제나 왜곡되기 쉬운 정치의 장이다. 오픈 공간에서 참여자의 발언이 사익의 경연장인 경우도 많고, 권력의 배치에 따라 공론과는 거리가 먼 의사결정이 이루어지기 쉽다. 따라서 공론장에 다양한 사회구성원들이 참여해야 하고 이들의 독립된 자유와 평등이 보장되어야 공론장의 의사소통이 비로소 공론에 가까워진다. 그런데 현재 한국사회는 공공성을 확보하기 위한 세 번째 요건(공공복리)이 두 번째 요소(공론장)를 과도하게 침범하고 있다. 즉 시민사회조차 ‘나라를 나라답게’라는 과제 하에 국가의 공공부문을 과도하게 주목하고 있어, 시민사회의 공론장이 위축될 수 있다는 우려이다. 시민사회가 국가부문에 밀착하면서 제도화 현상을 보이면 (동일화 현상), 이는 비공식 생활세계에 기반한 자율적 공론장을 국가에 넘겨주는 것이다. 또한 한국의 시민사회 공론장이라는 두 번째 요소가 첫 번째 요소인 자유롭고 평등한 관계를 반영하는지 여부도 반문할 필요가 있다. 공론장에 자유롭고 평등한 인민이 과연 존재하는가, 인민은 프라이버시가 보장된 개인이었는가라는 말이다. 공유재의 자율적 관리의 대표적 사례로 꼽히는 어촌계나 농촌계의 경우, 우리사회에서는 불평등한 위계와 배타성의 문제가 매우 심각하게 지적되어 왔다. 반공주의와 성장주의로 점철된 지난 수십 년 역사가 개인을 억압해 온 결과, 분리와 차별의 공동체가 우리 공론장의 특성이 된 것이다. 결국 공공성은 적극적인 민주주의 과제이며, 분권화된 민주주의가 먼저 발현되어야 한다. 서구 복지국가의 구성 과정도 이와 다르지 않았다. 복지국가는 당초 공유재(common goods)를 관리하는 국가이며, 계급 간, 지역 간 이해가 대타협에 의해 집합적 소비와 연대를 이루어낸 사회체제이다. 

분권과 자치의 함정 : 마을은 마을답게, 나라 걱정은 하지 말기

주민자치의 당위성은 두 말할 필요가 없다. 그러나 먼저 한국사회의 왜곡된 시민사회라는 토양을 고려해야 한다. 자유로운 개인이 없고, 공론장이 왜곡되었다면, 어떻게 이들에게 공공복리를 맡길 수 있는가? 시민사회가 정책의 의사결정에 영향력을 행사하고 집행에 협력할 수 있고, 자치 역량은 경험으로부터 성장한다는 점을 부정하는 것은 아니다. 지난 동안 서울은 행정이 문턱을 낮추어서 시민참여가 활성화되었고, 이를 통해 개인의 성장과 모임의 변화, 그리고 관계망의 형성이라는 매우 가치 있는 성과로 이어졌다. 이는 관주도라는 비판과 달리 소규모 주민자치모임에서 점증적인 발전단계를 지원함으로서 주민들의 의제선정, 참여, 기금모금, 마을계획, 변화추구 등 주민역량 강화에 절대적으로 요구되는 ‘자치 경험’을 늘리는 방식으로 추진되었다. 

그럼에도 한국의 왜곡된 시민사회 맥락을 함께 살펴보아야 한다. 우리는 해방과 함께 억압된 시민사회, 국가에 의해 순치된 시민사회였다. 반공 히스테리와 ‘완장’에 대한 기억(공론장에 나오면 다친다)은 오랫동안 한국 시민사회의 질곡이었다. 억압된 시민사회의 동전의 양면으로 전투적 시민사회도 존재했다. 이들은 민중운동과 시민운동의 연합으로 87 민주화 혁명을 이끌어내었다. 그러나 억압-반동의 변증법은 시민사회 영역의 점진적 성숙을 이끌어 내기에는 너무나 가혹한 과정이었다. 시민사회조직의 폭발적 성장(1990년대) 시기에서도 한국 시민사회의 맥락은 분화의 딜레마들을 양산하였다. 노동과 삶이 분리된 시민사회는 대표적으로 전문가 중심의 정책집단, 중앙화된 의사결정 중심의 시민사회단체를 만들어냈다. 또한 민주정부 시기, 국가와 시민사회 조직의 파트너쉽은 시민사회가 관과 유착되거나 서비스공급조직 정도로 기능하도록 하는 변형을 가져왔다. 

‘시민없는 시민사회’와 달리, 국가로부터 독립된 ‘마을공동체’의 주민들은 다양한 영역 (생태, 육아 등)의 자조조직으로 성장하였으나 여전히 공익을 위한 자조조직으로 성장하기는 어려운 조건이다. 마을과 주민공동체의 관계는 ‘이익의 사유화와 비용의 사회화’로 간략히 요약될 수 있다. 참여하는 조합원들은 노동과 생활을 지역에서 공유하는 이들이 아니라 생애주기 과정에서 요구되는 과업을 스스로 소비하고 흩어지는 외부인/내부인인 구조가 상당수이다. 결국 한국사회 맥락에서 몇 명 되지도 않는 주민활동가들이 관에 깊이 개입하거나 스스로 관료가 되고, 반면 지역사회에는 무자격자들이 완장을 차고 다니고, 관이 할 일에 협치라는 이름으로 민간자원을 동원한다는 비판도 어느 정도 타당한 측면이 있다. 

따라서 공공복리를 주민 스스로 해결하라는 메시지를 경계해야 한다. 복지의 문제는 국민의 권리를 보장하라고 권력을 위임받은 국가가 책임져야 한다. 그리고 주민자치의 영역을 공공의 영역으로 끌어들이는 경향은 매우 조심해야 한다. 주민자치는 그야말로 시민사회의 자치영역으로 남아야 하기 때문이다. 혁신읍면동은 행정기관이라서 지속적으로 국가사무를 자치적으로 해결한다는 메시지를 줄 수밖에 없다. 시민사회조직이 왜 제안된 공공복리에 관심을 가져야 하는가? 읍면동은 사회보장의 최일선 조직인데 왜 주민참여가 전제되어야 하는가? 전혀 타당한 근거가 없다. 영국의 빅소사이어티가 긴축을 위한 명분에 다름이 아니었다는 평가를 돌이켜 보면, 이는 우리 사회에 시사하는 바가 크다. 

국가권력으로부터 독립된 사적 영역을 확장하는 것이 시민사회의 우선적 역할이어야 한다. 지역사회 환경, 노동, 돌봄, 복지, 여성 등 다양한 이슈들의 공론이 없는 상태에서, 공공부문과의 파트너쉽이나 협치를 논의할 수 없다. 개인들의 독립된 목소리를 위한 장시간의 지역사회 숙의, 토론, 학습이 요구된다. 우리사회에서 풀뿌리가 여전히 어려운 이유는 사회적 약자 집단 참여의 한계, 노동정치와 시민정치가 지역사회의 목소리로 충분한 비중을 차지하지 못하는 점, 그리고 생활세계에서의 자율적 목소리가 조직화되지 않기 때문이다. 무엇보다 시민사회가 스스로 성장할 수 있게 공공과 거리두기가 필요하다. 시민사회의 성장은 보편적인 공공복리보다는 참여 구성원들의 이해에 충실해야 한다. 자치적 활동을 확장하고 나서 공익에 나서야 한다. 시민사회 조직이 다루는 집합적 소비 영역 내에서 신뢰와 협동이 먼저인 것이다. 따라서 혁신읍면동은 주민자치를 위해서라도 이들을 무조건적으로 끌어들이는 방식을 자제해야 한다. 주민참여란 의사결정에 당사자 주민이 참여하는 것이지, 이들의 활동이 공공사무가 된다는 것은 아니다. 진정 주민자치를 목적으로 한다면, 다시금 누가 어떻게 무엇을 결정하게 할 것인지, 그 본래 의미의 공공성이 중요하다.

<참고문헌>

강혜규 (2017). 새 정부의 복지 전달체계: 정책 기조 검토와 과제 제언. 보건복지포럼 (2017.11), 한국보건사회연구원

김보영 (2017). 무엇을 위한 찾아가는 동주민센터인가. 월간 복지동향 224. 52-59. 

이태수·강혜규·김진석·김형용·남기철·엄의식 (2017). 찾아가는 동주민센터. 서울연구원

행정안전부 (2017). 지방자치분권 5년 로드맵