1가구 1주택 사회 vs 다주택자가 돈을 버는 사회

우리가 지향해야 할 사회는 ‘모든 가구에게 양질의 주택이 제공되는 사회’일까, 아니면 ‘많은 주택을 가진 사람이 맘껏 수익을 올릴 수 있는 사회’일까? 최근 주택관련 법률 개정을 보면 현재의 정부와 국회는 이 당연한 질문에 올바른 답을 내기가 어려운 듯하다.

2015년 8월 이전까지 주택과 관련된 법체계는 주택법, 임대주택법, 공공주택 건설 등에 관한 특별법, 택지개발촉진법 등으로 구성되어 있었다. 이를 주거기본법(2015년 6월 22일 제정), 주택법(2015년 6월 22일부터 8월 28일 일부⋅타법개정), 민간임대주택에 관한 특별법(2015년 8월 28일 전문개정), 공공주택 특별법(2015년 8월 28일 일부개정), 택지개발촉진법(2015년 6월 22일 타법개정), 공동주택관리법(2015년 8월 11일 제정) 등의 체계로 전환하는 법 개정이 진행되었다.

얼핏 보기에는 이러한 개정 작업이 부문별로 근거법을 명쾌하게 나누기 위한 것으로 볼 수도 있으나 일반인의 입장에서는 찾아봐야 하는 법이 적은 것이 항상 옳다. 특별법이 난무하는 것은 전혀 선진스럽지 않다. 역사적으로 볼 때, 동일한 법률에 있던 일부 내용을 별도의 법령으로 분리하는 과정은 해당 내용이 기존 법률의 어떤 내용으로 인해 관련 이해관계자들의 기대만큼 활성화되지 못하거나, 반대로 해당 내용이 다른 어떤 내용의 활성화에 걸림돌이 되는 경우에 이루어진다. 전자의 경우 기존 법률 상 철학 및 규제의 사문화를, 후자의 경우 신규법률의 유명무실화를 노리는 경우가 많다.

만약 이해관계자들의 기대에 미치지 못하는 내용이 비합리적이고 사회의 통념이나 국민정서에 반하는 것이라면 해당 내용을 폐지하면 그만이다. 그런데 해당 내용을 폐지하지 않고 법률의 내용을 분리한다는 것은 이해관계자들의 기대를 노골적으로 맞춰주는 것이 국민정서에 반하여 정치적인 부담이 있거나 눈치를 봐야 하는 상황을 뜻할 수 있다. 여러 특별법이 제정되면서 법체계가 날로 복잡해지는 것에는 이런 정치적 맥락이 존재한다. 사회정의에 민감한 선진사회일수록 법체계는 되도록 단순한 것이 일반적이다.

위 그림은 2015년 8월 28일 국회 본회의를 끝으로 마무리된 주택관련 법체계의 개정 내용을 요약한 것이다. 중요 사항을 살펴보면, 첫째, 주택법에 규정되어 있던 주거복지 및 주거권 보장에 관한 공공의 의무 등을 떼어내 주거기본법으로 넣었다. 둘째, 주택법과 임대주택법의 규제를 받던 임간임대사업 등의 내용을 임간임대 주택에 관한 특별법으로 분리하면서 지원내용으로 전환하였다. 셋째, 주택법, 임대주택법, 공공주택건설 등에 관한 특별법에서 공공임대주택 및 공공분양주택에 관련된 내용을 묶어 공공주택 특별법으로 개정하였다.

주거기본법 제정 : 주거복지와 주거권의 강화?

이러한 주택관련 법체계의 개정에 대한 우려는 크게 세 가지이다. 첫째, 주거기본법 제정의 취지가 “｢주택법｣은 아직도 주택건설 및 공급 관련 사항이 주요내용을 구성하고 있고 주거복지를 실현하기 위한 내용은 아직 미흡한 수준”이라는 것이지만, 주택법의 경우 벌칙을 두고 있는 강행규정인 것에 비해 주거기본법은 선언적 의미의 ‘기본법’이다. 기본법의 특성상 추상적이고 선언적인 수사로 이뤄지기 때문에 관련 정책에 그 취지가 제대로 반영된다는 보장이 없다. 실제로 수많은 기본법의 내용들이 정부의 해석에 따라, 재정부족 등의 이유로 사문화되고 있다. 물론, 이 같은 맥락에서, 주택법에 주거복지에 대한 규정이 들어있다고 해서 실제로 구현된다는 보장이 있는 것은 아니지만, 강행규정을 담고 있는 실행법에 직접 언급되어 있는 것이 이해관계자들에게 좀 더 부담이 된다고 보아야 할 것이다. 정부가 강력한 의지를 가지고 주거복지를 달성하기 위한 정책을 펼치지 않을 경우 주거기본법은 유명무실해질 것이다.

주택에 대한 국가철학 : 사회복지의 기초 vs 영리의 수단

둘째, 국가의 주택에 대한 철학이 변질되고 있는 것은 아닌지 우려스럽다. 개정되기 전 주택법에 규정된 국가 등의 의무에는 “국민주택규모의 주택이 저소득자·무주택자 등 주거복지 차원에서 지원이 필요한 계층에게 우선적으로 공급될 수 있도록 할 것”(주택법 3조4호[전문개정 2009.2.3.])이라는 내용이 있었다. 즉, 주택이라는 것은, 공공의 지원을 받는 주택의 경우로 최소화하더라도, 실수요자에게 공급되어야 한다는 것이 기본철학이었다. 따라서 실수요자도 아닌 사람이 실제 거주하지도 않을 집을 매집하여 잇속을 챙기는 것은 무거운 세금을 물려야 하는 행위였다고 볼 수 있다. 물론 실제로 이러한 사회정의가 제대로 구현되지는 못하였다.

그런데 주거기본법 3조에 ‘주거정책의 기본원칙’을 살펴보면, ‘실수요자에게 주택이 돌아가게 해야 된다’는 내용은 없으며, 대신에 “양질의 주택 건설을 촉진하고, 임대주택 공급을 확대할 것(주거기본법 3조3호)”이라는 내용이 들어있다. 만약 이 조항에서 고려하고 있는 것이 저렴한 공공임대주택이라면 시대 흐름에 맞는 원칙일 수 있으나 이 정부 들어서 공공임대주택의 공급은 줄이고 민간임대를 활성화하는 방향으로 정책이 쏠리고 있기 때문에 우려할 수밖에 없다.

지방정부, 새로운 패러다임의 청년정책 제기

최근 몇몇 지방정부에서 독자적인 청년정책을 수립하려는 움직임을 보이고 있다. 1997년 외환위기 이후 오랫동안 중앙정부 차원에서의 청년정책은 많은 논의와 검토, 그리고 일부 시행이 이루어진 바 있으나 그 실효성은 매우 의심스러운 것이 사실이다. 이러한 가운데 지난 10월 1일의 성남시 ‘청년배당’ 정책과 11월 5일의 서울시 ‘청년활동지원사업’ 정책은 기존과는 다른 패러다임을 담고 있는 청년정책이라는 점에서 귀추가 주목된다.

청년실업으로 대표되는 현재의 청년문제를 다루는 중앙정부 정책을 열거하자면 무수히 많겠으나 고용의 측면에서는 ‘창업•보육 정책’과 ‘단기 일자리 정책’의 두 가지 범주를 거의 벗어나지 않는다. 기존 중앙정부 청년정책의 실효성이 의심받는 것은 이 두 가지 범주의 정책들은 신자유주의 시대에 별다른 효과를 기대하기 어려울 것이라는 통념과 밀접한 관련이 있다.

청년실업이 심각한 사회적 문제로 인식되기 이전에는 딱히 청년정책이라고 호명될 만한 정책이 존재하지 않았다. 이 시기에는 청년이 주 대상자가 되는 직업교육 정책이 존재하였을 뿐이다. IMF 시대가 닥치기 전에는 국가가 청년들에게 직업교육 기회를 제공하는 것 말고는 별다른 고민이 없었던 셈이다. 현재 우리나라 고용정책의 재원과 제도의 근간은 ‘고용보험’ 제도인데, 그 흔적을 쉽게 찾을 수 있다. 각종의 고용보험 프로그램에서 청년실업자가 혜택을 받을 수 있는 것은 거의 직업교육과 관련되어 있다. 일자리가 부족하지 않았던 오래 전 시대의 정책이나 일자리를 시장에만 맡기는 신자유주의 시대의 정책과 비교했을 때, 서울시의 ‘청년수당’과 성남시의 ‘청년배당’은 차별화된 정책이라 할 수 있다.

이 글은 서울시와 성남시로부터 새로운 청년 정책의 실험이 시작되었다고 보고, 신 청년정책의 의미와 가능성을 탐색하고자 작성되었다. 이 같은 실험들이 성공적으로 진화하기 위해서는 많은 고민과 논의, 그리고 사회적 합의가 필요하다. 우리나라 최초로 본격적인 청년 정책이 시작되는 전환점이 되기를 기대하는 바이다.

선별적•조건부 ‘활동수당’ vs 보편적•무조건 ‘소득 보장’

아래의 표는 서울의 청년(활동)수당과 성남의 청년배당을 간단히 비교한 것이다. 두 정책은 수당 또는 배당이라는 현금을 청년에게 지급한다는 점을 제외하면 대부분의 측면에서 차이를 나타낸다. 이는 정책들이 기반하고 있는 근거가 본질적으로 다르기 때문이다. 서울의 청년수당은 지방정부의 재량 사업으로써 시행된다. 서울시 청년기본조례는 ‘청년정책에 관한 기본계획’을 수립토록 하고 있는데, 청년수당은 이 계획을 시행하는 사업으로써의 지위를 갖게 된다.

그러나 성남의 청년배당은 시민권으로의 기본소득이라는 철학을 정책의 근거로 삼는다. 비록 조례-성남시 청년배당 지급조례-가 이러한 철학을 명시적으로 적시하고 있지는 않으나, 청년배당 정책은 정부의 규범적 의무 사업으로써의 지위로 이해할 수 있다.

정책 대상과 집행 방식 등에서 나타나는 차이는 바로 여기서 비롯된다. 서울은 수급대상자를 선별하여 지급하지만(수급률 0.6%, 연 3,000명) 성남은 수급대상자를 선별하지 않는다(수급률 78~83%). 수급자격을 획득한 청년들은 서울의 경우에는 자신의 활동사항을 보고하여야 하지만, 성남의 경우에는 보고 등의 의무가 전혀 없다.

청년들의 자기결정권을 강화하는 방향으로 나아가야

불평등 연구에 50여년을 바친 경제학자 앳킨슨(Atkinson, A. B.)은 현재의 자본주의는 ‘보상(결과)의 불평등’이 ‘기회의 불평등’으로 이어지고 있다고 진단한다. 그가 제시한 불평등 완화 정책 가운데에는 모든 성인들에게 최소한의 기초자본(endowment)를 제공하자는 주장이 있다. 아직 소득획득의 경험을 갖지 못해 최소한의 기초자본을 가질 수 없는 청년들에게는 상속세를 재원으로 정부가 현금(또는 현금성 자산)을 지급하도록 한다는 것이다. 놀라지 마시라. 세계적인 학자의 주장대로라면 사회에 진출하는 청년들에게 최소 수천만원이 일시불로 지급되어야 한다.

21세기의 많은 자본주의 국가들에서는 상당수 청년들과 국민들이 기회 자체를 박탈당하는 수준에 이르러 있다. 이러한 자본주의의 구조적 상황에 대해서 동의한다면 향후 우리나라의 청년정책은 ‘과감한 방식’을 모색할 필요가 있다고 본다.

서울의 청년수당은 보다 시급한 정책대상에 초점을 두고 있고 성남의 청년배당은 보다 근본적인 가치에 초점을 두고 있다. 어떤 것이 더 낫다거나 효과적이라거나 하는 등 판단의 기준과 그 기준에 따른 평가는 각자의 주관에 따라 달라질 수 있다고 본다. 그러나 필자는 아직 ‘과감성’에 있어서는 갈 길이 한참 멀었다고 본다. 물론 그것이 우리가 처해져 있는 정치의 현실임에 분명하지만 말이다.

따라서 청년들이 청년정책에 대해서 스스로 정책 결정의 주체로 나서는 것이 필요하다고 본다. 이해관계자들의 적절한 힘의 균형이 무너진 우리나라의 공공정책의 현실에 비추어 볼 때, 청년들이 직접 참여하기 전에는 ‘과감한 정책’이 시행될 것을 기대하기 어렵기 때문이다.

새로운사회를여는연구원은 2014년 12월부터 2015년 4월까지 경기연구원의 발주를 받고 경기도에 공동체 기반의 주택공급 활성화를 위한 기초연구인 <경기도형 공동체 주거 모델 발굴 연구>를 수행하였습니다다. 이 연구의 결과를 요약하자면 ‘공동체 주거 모델 = 공동체와 지자체의 역할을 강조한 사회주택 모델’입니다. 관련 내용을 발췌⋅요약하여 3회에 걸쳐 소개하고자 합니다. (필자 주)

공동체 주거 모델을 통한 주거비용의 저감

최근 주거권을 위협하는 주요 요인은 급속한 주거비용의 상승이다. 주택의 가격은 계속해서 오르고 있고 이에 따라 전세금은 폭발적으로 상승하고 있다. 주택을 구매하거나 전세를 얻을 여력이 없는 저소득층은 어쩔 수 없이 비싼 월세를 부담해야만 한다.

이러한 문제의 해결에는 여러 대안이 있을 수 있다. 일반적인 방법은 공공주택의 공급을 늘리는 것이다. 저소득계층을 위한 저렴한 공공주택을 공급함으로써 일차적으로 저소득층의 주거비용을 낮추고 이차적으로는 시장의 경쟁을 촉진하여 주택공급업자들이 좀 더 좋은 질의 주택을 좀 더 낮은 가격으로 공급하도록 유도할 수 있다. 일각의 오해와는 달리 시장기능을 가장 잘 활용하는 방안이라 할 수 있다.

다른 방안으로는 과도한 임대료 상승 등을 억제하기 위한 공적기준을 두는 것을 고려할 수 있다. 아직 큰 성과는 없으나 계속 논의가 진행 중인 임대료 상한제 등이 이에 해당한다. 하지만 수요와 공급의 균형을 통해 형성되어야 하는 가격을 강제로 조정하는 것이기 때문에 시장주의자들의 강력한 비판을 받고 있다.

현재 공공주택의 공급은 공공재원의 부족으로 인해, 주거비용의 공적조정은 시장원칙에 어긋난다는 강력한 반발로 인해 정책으로 추진되기 어려운 상황이다. 이러한 상황에서 해결책의 하나로 고민할 수 있는 것이 호례와 협동에 기반을 둔 공동체 주거 모델의 도입이다.

공동체 주거 모델을 통한 주거의 질 향상

주거비용의 상승이 가져오는 부작용 중에 하나는 주거의 질이 크게 악화될 우려가 있다는 것이다. 주거비용이 오르는 만큼 소득이 향상되지 않으면 어쩔 수 없이 조금이라도 저렴한 주택을 찾아야 한다. 그 결과 나타나는 것이 겨우 몸을 뉠 공간만을 제공하는 쪽방이나 고시원 등의 증가다. 이런 형태의 거처를 주택이라고 하기는 어렵다. 정상적인 삶을 위한 필요사항(Meslow, 1943) 중에서 수면이라는 생리학적(physiological) 요구를 제외한 삶의 안정(safty), 애착(love and belonging), 자존감(esteem), 자아실현(self-actualization)을 좁은 쪽방에서 이루기는 어려울 것이다.

공동체를 통해 주거문제를 해결한다는 것은 기본적으로 삶을 위한 사회적인 요구의 해결에 주안점을 둔다는 측면에서 중요한 의의를 지닌다. 또한 공동체 공간의 확보를 통해서 주거공간의 협소함으로 인한 불편함을 최소화할 수도 있다. 주거비용이 매우 높은 대도시지역을 중심으로 공유주택(share house)이 늘어나고 있는 이유 중에 하나다.

공동체 주거 모델을 통한 주거서비스 융합

최근 마을공동체사업에서 많은 관심을 받고 있는 것 중에 하나가 ‘너와 내가 어울려 함께 세상을 살아가기’라는 철학을 지향하는 공동육아이다. 수익사업 형태로 변질되어 교사의 가혹행위, 부실한 식단 등의 문제를 야기하는 민간보육의 대안으로써, 무한경쟁보다는 공동체를 통한 호혜와 협동을 배우는 터전으로써 서서히 이목을 끌고 있다.

하지만 공공의 지원이 넉넉하지 않은 상황에서 주민들 스스로 보육시설을 만들고 운영하기 위해서는 구성원들의 적지 않은 경제적 부담이 요구되어 선뜻 공동육아를 결정하지 못하는 경우가 많다. 대도시 지역의 경우 부동산 가격이 높기 때문에 더욱 어려운 처지라고 할 수 있다.

이러한 상황을 타개하고자 하는 시도 중에 하나가 여러 주민이 공동으로 입주할 주택을 마련하면서 공동체 시설 중 하나로 보육시설이나 교육시설을 마련하는 사업들이다. 이 경우 홀로 주택을 마련할 때보다 주거면적은 다소 줄어들지 모르지만 십시일반으로 공동육아 등이 가능한 공동체 공간을 마련할 수 있다는 장점이 있다. 이러한 공동체 주거의 장점과 가능성을 충분히 활용할 수 있다면 마을공동체사업에서 관심을 두고 있는 돌봄, 보육, 교육, 먹거리 등의 사업을 위한 공간을 자신들의 집근처나 마을 안에서 해결할 수 있게 되고 이를 바탕으로 마을공동체 단위의 사회적 경제 활성화를 기대할 수도 있다.

사회주택 모델의 개념과 사례

서유럽 및 북미 지역의 경우 일찍이 급속한 산업화 및 도시화의 영향으로 주택의 부족, 주거환경악화, 서민층 주거비용의 상승 등의 심각한 주거문제를 경험하였다. 이에 대한 대응으로써 일반적으로 쓰인 정책이 공공 및 비영리단체 등에 의한 장기임대주택을 공급하는 것이었다.

국내에 이러한 사례들이 소개되는 과정에서 학자에 따라 ‘사회주택’ 또는 ‘사회적 주택’ 이라고 지칭한다. 이에 따라 국내에서 학술적으로 통용되는 사회주택 개념은 “저소득층의 주택문제를 해결하기 위한 사회복지적 주택공급 형태로써 기본적 의미는 영구임대 등 장기임대주택을 의미한다.”고 정의된다(하성규, 2004).

여기에서 ‘사회복지적’이라는 용어에 대해 논란이 있을 수 있는데, 해외사례를 보면 사회복지적이라는 것은 주거비용이 시장가격에 비해 낮고 장기적으로 주거권이 보장되는 것이라고 해석하는 것이 바람직할 것으로 보인다. 예를 들어 조합원들에게 배당을 하지 않는 대신 임대료를 낮추는 주택협동조합 등이 이에 해당한다(CECODHAS Housing Europe and ICA Housing, 2012; 강세진 외, 2014).

비슷한 개념으로 ‘비영리’라는 용어를 선호하는 경우도 있는데, 이는 이윤을 추구하지 않는 경제활동을 한다는 것이다. 상황에 따라서는 사회복지적 활동도 이윤을 남길 수 있으므로, 경제학적으로는 비영리가 ‘사회복지적’보다도 더 강한 의미로 볼 수도 있다. 하지만 이런 자구해석에 매몰되기 보다는 주거비용을 낮추고 주거권을 장기간 보장한다는 취지에 집중할 필요가 있을 것으로 판단된다.

국내의 경우, 제도적 관점에서 보자면, 1985년 임대주택건설촉진법이 제정됨에 따라 사회주택을 공급하기 위한 제도적 기반이 마련되었다고 볼 수도 있다. 하지만 제도가 도입된 이래 실제 공급실적을 살펴보면 주로 공공부문에 의한 공공임대주택이나 민간기업에 의한 분양전환 단기임대주택 등이 공급되는 것에 그쳐 서구에서처럼 사회주택협회와 같은 비영리단체에 의한 장기임대주택의 공급이 활성화되지는 못하였다. 여러 가지 요인이 있겠으나 가장 큰 이유는 그간 우리나라의 주택시장에서 아파트 중심의 분양주택에 대한 선호가 매우 높았기 때문이다.

하지만 2000년대 중반 이후 자가거주비율이 50%를 넘게 되면서 주택의 실수요계층이 중산층 이하로 이동하였고, 중산층 이하 계층의 경우 스스로의 경제력으로 아파트와 같은 고가의 주택을 구매하기 어려운 상황이 지속되고 있다. 이에 따라 전세가격 등 주거비용의 상승과 사회⋅경제적으로 약자인 노년가구, 1인가구, 청년가구 등의 증가가 겹치면서 과거와는 다른 양상의 주거문제가 나타나고 있다.