지방입법권 확대를 위한 헌법개정 방안

이기우 인하대 법학전문대학원 교수

I. 현행 헌법상 지방입법권의 문제점

현행 헌법은 지방자치발전의 디딤돌이 아니라 걸림돌이 된다. 헌법 제117조를 비롯하여 제37조 제2항, 제59조, 제13조 등이 지방의 손발을 묶고 있기 때문이다. 지방이 아래로부터 창조적인 혁신을 하려고 해도 할 수 없도록 헌법이 가로막고 있다. 지방정부는 지역발전을 위해 나서고 싶어도 손발이 묶여서 활동을 할 수가 없다. 그렇다고 중앙정부가 대신할 수 있는 것도 아니다. 중앙정부는 과부하로 인하여 기능이 마비되어 제대로 작동할 수 없기 때문이다. 중앙정부는 지방의 살림살이까지 세세하게 챙기고 간섭하다보니 막상 전국적인 큰 과제에는 집중하지 못하고 있는 실정이다. 중앙이 법령을 통해 전국적으로 지방에 하달한 획일화된 정책은 지방 실정에 맞지 않아 무용지물이 되거나 지역발전에 걸림돌이 되는 경우가 적지 않다. 중앙정부는 과부하로 기능장애에 시달리고, 지방정부는 수족이 묶여 능력을 발휘하지 못한다.

1. 지방은 중앙정부가 시키는 것만 하라고 지방의 손발을 묶고 있는 헌법

헌법은 법률의 위임이 없으면 주민을 권리제한하거나 의무를 부과하는 자치입법을 할 수 없도록 하여 지방의 자치활동을 제한하고 있다. 헌법 제37조 제2항이나 헌법 제59조 등 여러 조항에서 국민의 자유와 권리를 제한하는 경우에 법률로 하도록 규정하고 있기 때문이다(이른바 법률유보의 원칙). 예컨대, 헌법 제37조 제2항은 “국민의 모든 자유와 권리는 ··· 법률로써 제한할 수 있으며 ··· ”라고 규정하고 있으며, 헌법학자들은 절대다수가 여기서 “법률로써”라고 함은 국회가 법률의 형식으로 제정한 형식적인 의미의 법률에 근거해서라는 의미로 해석한다. 법률에 근거가 없는 한, 즉, 법률에 의해서 위임을 받지 않는 한 조례로는 주민의 권리제한이나 의무부과에 관한 것을 규정할 수 없다고 해석된다.

이는 민법에서 정신적 제약이 있어 사무를 처리할 능력이 부족한 사람에 대해서 행위능력을 제한하여 후견인의 동의 없이는 활동할 수 없도록 한 제한능력자제도와 유사하다. 헌법은 국회가 제정한 법률의 위임이 없으면 지방자치단체가 활동할 수 없도록 하여 지방의 행위능력을 제한하고 있다. 즉, 헌법은 지방자치단체를 행위능력이 제한되는 제한능력자로 취급하고 있다. 그러다 보니 지방에서는 주민에게 지원 등 수혜적인 조례만 제정할 수 있어 지방재정난을 가중시킨다. 뿐만 아니라 주민이 공공의 이익을 위하여 당연히 해야 하거나 하지 말아야 할 것도 조례로 의무를 부과하거나 금지를 할 수가 없게 된다. 주민은 이득이 없으면 당연한 의무도 이행하지 않게 되어 결국 주민의 도덕성을 타락시킨다.

2. 지방은 중앙정부가 시키대로만 하라고 지방의 손발을 묶고 있는 헌법

지방자치단체는 자치입법권을 가지고 있지만 법령의 범위 내에서 인정된다. 지방자치단체가 처리하는 위임사무에 대해서는 물론이고 자치사무에 대해서도 법령으로 상세한 지침을 정하고 있기 때문에 지방자치단체에게 독자적인 지방정책을 추진할 수 있는 여지가 거의 없다. 자치사무도 그 지침이 중앙정부에 의해서 법령의 형식으로 이미 다 정해진 경우가 대부분이므로 지방정부는 독자적인 정책구상에 의해서 이를 수행할 수 있는 자치주체가 아니라 사실상 중앙정부의 하급집행기관이 된다. 지방정부는 국가의 법령을 지방에서 베껴내는 복사기에 불과한 것이 된다. 중앙정부가 지역발전을 위한 정답을 가지고 있지 않음에도 불구하고 법령으로 규정하기만 하면 지방은 법령이 요구하는 대로만 해야 한다. 법령이 지역실정에 맞지 않고, 지방에서 더 좋은 문제해결방안을 가지고 있어도 지방에서는 법령에서 시키는 대로만 하여야 한다.

II. 지방입법권 확대를 위한 헌법개정 방안

1. 지방정부의 법률제정권 보장

현행 헌법 제37조 제2항이나 59조 제13조 등은 국민의 권리제한이나 조세부과, 형벌부과 등을 법률로써 하도록 규정하고 있다. 법률유보조항이다. 법률에 근거가 없으면 지방입법을 할 수 없도록 제한을 한 것이다. 이는 다른 말로하면 지방정부는 법률로 ‘시키는 것만 해라’는 의미이다. 이로 인하여 지방정부는 어린이 놀이터에서 술을 마시거나 소란을 피우는 것도 법률에서 위임이 없으면 제한할 수 없도록 지방정부는 손발이 묶인다. 탄산음료가 청소년에게 유해하고 해도 이를 제한할 방법이 없게 된다.

지방정부가 자치의 주체라면 자치규범도 정할 수 있어야 한다는 것은 너무나 당연하다. 지방의회는 국회와 마찬가지로 민주적인 정당성을 갖는 기관이다. 그럼에도 불구하고 지방의회는 왜 법률을 제정할 수 없는가라는 근본적인 의문을 제기하지 않을 수 없다. 조세법률주의는 과세없는 대표없다는 뜻이지 반드시 중앙정부의 의회인 국회가 세금을 정해야 한다는 의미는 아니다. 주민의 대표기관으로 민주적인 정당성을 가지는 지방의회가 지방의 세금을 정할 수 있어야 한다. 국민의 대표기관인 국회가 지방세인 주민의 세금을 결정하는 것이 정당한가라는 의문을 제기하지 않을 수 없다. 왜냐하면 주민의 대표기관은 지방의회이지 국회가 아니기 때문이다.

국회가 법률을 정할 수 있는 것은 헌법이 그렇게 규정하고 있기 때문이다. 헌법에서 지방의회도 법률을 제정할 수 있다고 규정하지 못할 이유는 없다. 지방의회의 법률제정권을 배제해야할 논리적인 근거는 없으며 외국에서도 인정하는 경우가 많다. 스위스에서는 칸톤정부가 법률제정권을 갖는 것은 헌법으로 직접 규정하고 있으며, 기초지방정부인 게마인데가 정한 규정(Reglement)도 법률로 보고 있다. 이에 게마인데도 다른 법률의 위임이 없어도 권리제한이나 의무부과를 부과하는 규정을 할 수가 있게 된다. 게마인데의 규정자체가 법률이기 때문이다.
헌법에 지방의회가 법률을 제정할 수 있도록 해주어야 지방의 손발을 묶고 있는 법률유보의 원칙이나 조세법률주의나 죄형법정주의로 인한 족쇄로부터 지방을 자유롭게 할 수 있다. 지방정부가 법률제정권을 갖게 되는 경우에 지방정부는 비로소 지방정책을 스스로 정할 수 있는 자치의 주체가 될 수 있고, 지방조직과 인력을 스스로 정할 수 있게 되고, 스스로 조세를 부과할 수 있는 과세권을 갖게 된다.

한 가지 더 근본적인 의문은 지방정부가 정하는 법률을 왜 조례라고 불러야 하는지에 대해서도 검토가 필요하다. 원래 조례는 경국대전이후 행정법을 통칭하는 의미로 사용하였지만 현재는 지방정부의 행정입법정도로 위상이 격하되어 사용되고 있다. 조례의 위상변화의 유래에 대해서는 아직 연구된 것이 없다. 이는 일본도 마찬가지다. 더구나 헌법은 지방정부의 입법형식을 규정한 것이 없다. 지방자치법에 의해 비로소 조례라는 명칭이 등장하고, 그 제정범위도 엄격하게 제한된다. 조례는 이미 위상이 매우 낮은 법형식이라고 인식되고 있으므로 지방입법권을 확대하기 위해서는 지방정부의 입법형식도 헌법에서 법률로 규정하는 것이 바람직하다. 조례라는 명칭을 사용하는 한 조새법률주의와 죄형법정주의에 위반된다는 완고한 해석론에 지방의 손발은 다시 묶이게 된다. 법률유보에 의한 지방의 행위능력제한을 풀기 위해서는 지방의 입법형식을 법률로 개정하는 것이 필요하다.

이러한 취지에서 국회개헌특위 자문위원회 지방분권분과에서는 “지방정부는 그 관할구역에서 효력을 가지는 법률을 제정할 수 있다” 고 지방정부의 법률제정권을 헌법개정안으로 제안하고 있다.

2. 지방정부의 변형입법권 보장

지방의회가 법률을 제정하도록 한다면 국회가 제정한 법률과 관계를 어떻게 설정할 것인지가 문제된다. 규범충돌에 관한 문제이다. 현행 헌법은 무조건 국회의 법률과 중앙정부의 법령이 지방입법에 우선하도록 규정하고 있다. 현행헌법은 국가법령우월주의를 채택하고 있어서 정책의 전국적 획일화를 가져오고, 아래로부터 혁신이 불가능하게 만든다.

적지 않은 논자들이 자치입법권을 확대하기 위하여 현행 헌법 제117조 제1항의 “지방자치단체는 … 법령의 범위안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다”를 “ 법률에 위반되지 않는 범위내에서”로 개정하자는 제안을 하고 있다. 이러한 제안은 아무런 내용상의 개정이 없는 표현의 변경에 불과한 무의미한 내용이다. 푸른 색을 청색으로 바꾸는 것에 불과하다. 표현은 바뀌어도 국가법령 우선주의를 고착시키는 것에 불과하다.

지방자치를 통해서 실현하려는 지역특성에 다른 다양성의 보장과 아래로부터 혁신이 가능하도록 하기 위해서는 국가법령과 지방법령의 관계를 재설정할 필요가 있다. 전국적으로 획일화된 국가법령이 지역실정에 맞지 않거나 지방정부가 중앙정부보다 더 나은 입법을 할 수 있는 경우에 국가의 법령에도 불구하고 지방에서 달리 규정할 수 있도록 하는 것이다(변형입법권, “불구하고”조항). 2006년에 제정된 제주특별법은 ‘00 법률 제00조에 불구하고 제주도에서는 조례로 달리 정할 수 있다’는 규정을 다수 포함하고 있다. 또한 2006년 개정된 독일헌법 제72조는 자연보호, 사냥, 공간정서, 수리, 대학입학 등의 분야에서 주는 연방법과 다른 규정을 할 수 있도록 하였다.

국회개헌특위 지방분권분과에서는 이러한 점을 고려하여 중앙정부법률의 우선을 원칙으로 하되 다음과 같이 예외를 둘 것을 제안하고 있다. 법의 통일성과 다양성을 조화시키는 제안이다.

“ 중앙정부의 법률은 지방정부의 법률보다 우선하는 효력을 가진다. 다만, 지방정부는 지역특성을 반영하기 위하여 필요한 경우에는 행정관리, 지방세, 주민복리와 관련한 주택, 교육, 환경, 경찰, 소방 등에 대해서 중앙정부의 법률과 달리 정할 수 있다. ”

현행헌법은 법률제정권을 국회에 독점시키고 있다. 독점기업이 생산품의 품질개선을 위한 노력을 하지 않듯이 국회도 경쟁상대가 없어 입법의 품질개선을 위한 노력을 할 필요가 없게 된다. 이로 인하여 국회가 만든 법률이 현실과 잘 맞지 않고, 어느 지방에도 적합하지 않는 경우가 적지 않다. 지방마다 다양한 문제해결이 필요한 경우에는 지방법률로 국가법령과 달리 규정할 수 있도록 함으로써 법률이나 명령의 다양성을 보장할 필요가 있다. 중앙정부는 법률이나 명령 등을 규정함에 있어서 지방정부에 의해 다른 규율이 이루어 질 수 있다는 것을 의식하며 보다 좋은 법률이나 명령을 제정하려고 노력하게 된다. 또한 지방정부도 국가의 법령에 반하는 입법을 하기 위해서는 주민을 납득시킬 수 있어야 한다. 지방정부와 중앙정부는 보다 나은 입법을 하기 위해 서로 경쟁을 하게 된다. 또한 지방정부상호간에도 보다 나은 입법을 통해서 주민과 기업을 유치하려는 경쟁을 하게 된다. 이러한 치열한 입법경쟁을 통하여 입법의 품질을 향상할 수 있게 된다.