[갈등학회 공론화 토론회 토론문 소개]

신고리 5,6호기 공론화와 중단 결정은 적법한 절차

제대로 된 공론화 절차를 통해 참여와 민주주의 진전 기대

안전한세상을 위한 신고리 5,6호기 백지화 시민행동은 어제(1일) 갈등학회가 주최한 ‘사회적 수용성을 갖는 신고리 5·6호기 공론화 어떻게 추진할 것인가’에 토론자로 참석한 녹색법률센터 신지형 변호사와 가톨릭대 이영희 교수의 토론문을 공유한다.

신지형 변호사는 정부의 신고리 원전 공론화 결정 과정, 한수원에 대한 신고리 원전 공사 일시 중단 협조 요청, 공론화위원회의 구성 및 운영, 공론화 이후 그 결과에 따른 정책결정의 적법성을 평가해 발표했다.

대통령제에서 신고리 5,6호기 공사중단 결정은 적법

대통령제에서 국회 의결을 요하지 않는 정책 결정에 대한 대통령의 권한은 헌법에 명시되어 있는데 헌법89조에는 ‘국정의 기본계획과 정부의 일반정책’, ‘기타 대통령·국무총리 또는 국무위원이 제출한 사항’을 국무회의 심의사항으로 기재되어 있다고 밝혔다. 국무회의에서 신고리 5·6호기 건설 지속 여부를 공론화 방식으로 정하기로 하고 진행 중인 공사를 일시중단하기로 국무회의에서 심의한 것은 적법한 절차를 거쳐 대통령의 권한을 행사한 것에 해당한다는 것이다. 일부 언론이 독일이 탈원전을 의회에서 결정했다고 주장하는데 독일은 의원내각제여서 의회와 내각이 사실상 융합되어 있다. 대통령제인 우리나라와 다른 상황이다.

정부의 일시 공사 중단 협조 요청은 일종의 행정지도로 일정한 행정목적을 위해 협력을 요청하는 것으로 법률의 근거가 필요하지 않다. 정부의 한수원에 대한 ‘신고리 원전 5·6호기 공사 일시 중단 협조 요청’이라는 행정지도에는 절차적 하자가 없다.

공론화위 구성은 훈령에 법적 근거 있어, 행정절차법으로 국민 참여확대 적법

공론화위원회 설치의 법적 근거는 국무총리 훈령 제690호로 규정하고 있다. 훈령은 행정규칙으로 공론화위원회 구성은 법적 근거가 있다. 또한, 공론화위원회가 국민참여와 토론을 통해서 신고리 5,6호기 백지화 여부를 결정하는 방식도 행정절차법 제52조, ‘행정청은 행정과정에 국민의 참여를 확대하기 위하여 다양한 참여방법과 협력의 기회를 제공하도록 노력하여야 한다’를 따르고 있으므로 적법하다고 밝혔다.

에너지법에 따라 대통령의 신고리 5,6호기 중단 결정도 적법

공론화 결과에 따라 만약 정부가‘신고리 5·6호기 중단 결정’을 한다면 그 법적 성격은 ‘권력적 사실행위’의 행정작용에 해당한다. 에너지법 제1조에서는 ‘안정적이고 효율적이며 환경 친화적인 에너지 수급 구조를 실현하기 위한 에너지정책 및 에너지 관련 계획의 수립·시행에 관한 기본적인 사항을 정함으로써 국민경제의 지속가능한 발전과 국민의 복리 향상에 이바지하는 것을 목적으로 한다’고 규정하고 있고 동법 제4조에서는 ‘국가 등의 책무에서 국가는 이 법의 목적을 실현하기 위한 종합적인 시책을수립·시행하여야 한다’고 규정하고 있다. 따라서 행정부의 수반인 대통령이 환경 친화적인 에너지 수급 구조를 실현하기 위해서 신고리 5·6호기 중단 결정이라는 정부정책 결정을 한다는 것은 주어진 권한 범위의 적법한 결정이라고 볼 수 있다.

이영희 교수는 신고리 5,6호기 공론화를 어떻게 할 것인지를 토론문에 제안했다. 먼저 공론화의 의미를 진단했다.

제대로 하는 공론화는 시민참여, 민주주의 역사에 중요한 의미

문재인 대통령이 대선시기 신고리 5,6호기 백지화를 공약했지만 이를 사회적 합의를 통해 운영여부를 결정하겠다고 한 것은 공약 파기이지만 공론화의 장을 통해 탈원전에 대한 사회적 논의와 학습이 이루어지는 것에 대한 기대가 있다고 밝혔다. 공론화가 제대로 진행된다면 기존의 수많은 시민참여들이 사실상 절차적 정당성 확보를 위한 요식행위, 혹은 ‘들러리’에 불과했던 점을 감안해 보면 시민참여, 민주주의 역사에 있어 국내외적으로 매우 중요한 의미를 지니는 것이라고 평가한 것이다.

공론화 결론은 단순 명료하게, 시민 선발은 무작위 선발로

공론화 방식에 대한 의견은, 공론화 결론 도출이 단순 명료해야함을 강조했다. 그렇지 않고 부가적인 정책제언이 담긴다면 그 자체가 상당한 갈등을 야기할 소지가 크다는 것이다. 시민 선발의 기본원칙은 무작위 선발이 되어야 하며 숫자는 최소한 500명은 되어야 하고 원전 입지 지역주민은 시민배심원단이 아니라 이해관계자로 공론조사과정의 ‘증인’으로서 주장을 펼치게 해야 한다고 제시했다.

시민토론은 한 장소에서, 토론의제는 에너지정책까지 확대

모든 참가 시민들이 동일 장소에서 숙의를 하는 게 바람직하며 투표 의제는 신고리 5ㆍ6호기 건설 중단 여부에 국한될지라도 토론 의제는 우리나라 에너지정책의 역사와 현황, 원전비중의 적정성, 대안에너지 전망 등을 포괄해야 한다고 제시했다.

공론조사 설문구성 관련하여 개방형 질문과 같이 다양한 해석의 여지를 남기도록 하는 것은 문제가 될 수 있다. 투표 의제를 신고리 5ㆍ6호기 건설 중단 여부라고 할 때 설문문항의 응답 선택지를 O, X 둘 만으로 국한할지, 아니면 제3의 절충안(혹은 조건부안)까지를 포함할지 여부가 현실적인 고민사항이라고 지적했다.

공론조사 결과 도출은 과반이상, 사회적 논의로 확산되도록 해야    

공론조사 결과 도출을 위해서는 단순 다수결보다는 최소한 한 쪽이 50% 이상 나올 때까지 재투표를 하는 게 바람직하다고 제안했다.

최종 결론은 소수의 시민배심원단이 내리더라도 공론화 기간 동안 사회 전반적으로 이에 대한 논의가 확산되어 공론이 형성될 수 있도록 하는 것이 매우 중요하므로 이를 위해서는 공론화 관련 행사들을 시민배심원단과 공론조사에만 국한하지 말고 일반 시민을 대상으로 확대하여 일반 시민들도 이 주제에 대한 사회적 학습과 숙고의 시간을 갖도록 할 필요가 있다고 제안했다.

마지막으로 공론화 추진체계에서 상시적인 이해당사자 회의를 통해 양측 당사자들의 의견이 제대로 반영될 수 있도록 공론화위원회가 노력해야 한다는 점을 당부했다.

안전한 세상을 위한 신고리 5,6호기 백지화 시민행동은 공론화위원회가 신고리 5,6호기와 에너지전환에 대한 한국사회의 공론화의 큰 임무를 맡고 있는 만큼 공정하고 신중하게 역할을 하기를 기대한다.

2017. 8. 2.

안전한세상을 위한 신고리 5,6호기 백지화 시민행동

*문의: 정책팀 양이원영 팀장 010-4288-8402

*첨부: 신지형 변호사, 이영희 교수 토론문

‘신고리 원전 공론화’를 둘러싼 법적 논란들 검토

신지형(녹색법률센터 부소장)

0. 들어가며

- 정치권, 언론 등에서는 공론화 결정 과정과 공론화위원회의 법적 근거에 대하여 끊임없이 문제제기를 하고 있음

- 절차와 관련한 위법, 불법 논란은 향후 공론화 추진 과정에서 좋지 않은 영향을 미칠 것으로 예상

1. 정부의 신고리 5·6호기 공론화 결정 과정

1) 국무회의에서 신고리 5·6호기 공론화 결정 및 공사 일시 중단 심의

2) 한수원에 대한 신고리 5·6호기 공사 일시 중단 협조 요청

3) 공론화위원회의 구성 및 운영

4) 공론화 과정 이후 정책결정

2. 정부의 신고리 원전 공론화 결정 과정의 적법성

1) 신고리 원전 공론화 결정 권한(정책결정 과정에서 대통령의 지위와 권한)

대통령제에서정책결정에대한대통령의권한은두가지로나눌수있음

① 법률의 형태를 취하는 정책에서 국회의 의결을 거친 법률을 거부하거나 정책안을 국회에 제안하는 권한

② 국회의 의결을 요하지 않는 정책을 결정하는 권한

2) 국회의 의결을 요하지 않는 정책 결정의 근거

- 헌법 제89조는 국무회의의 심의사항을 열거하고 있음

· 제1호 국정의 기본계획과 정부의 일반정책

· 제17호 기타 대통령·국무총리 또는 국무위원이 제출한 사항

- 그렇다면 국무회의에서 신고리 5·6호기 건설 지속 여부를 공론화 방식으로 정하기로 하고 진행 중인 공사를 일시중단하기로 국무회의에서 심의한 것은 적법한 절차를 거쳐 대통령의 권한을 행사한 것에 해당

3) 독일과의비교

- 신고리원전공론화결정과관련하여독일은의회에서결정을했는데우리나라도국회에서결정해야할문제라는지적이있음

- 하지만 독일은 의원내각제여서 대통령제인 우리나라와는 상황이 다름

- 의원내각제의경우의회와내각은사실상융합되어다수당의대표가수상을맡고내각도다수당의원이장관으로입각하여행정부의정책과정에깊숙이개입함

- 우리나라는 대통령제로써 정부에서 정책 결정을 하고 이후 국회에 보고하면 법적인 문제는 없음

3. 한수원에 대한 신고리 원전 공사 일시 중단 협조 요청의 적법성

- 한수원이사회의일시공사중단결정은정부의일시공사중단권고를한수원이받아들여임시이사회를통해서결정한것임

- 정부의일시공사중단협조요청은일종의행정지도

- 행정지도는일정한행정목적을실현하기위하여상대방에게임의적인협력을요청하는비권력적사실행위

- 판례의입장에따른다면행정지도는법률의근거가필요하지않음

- 정부의 한수원에 대한 ‘신고리 원전 5·6호기 공사 일시 중단 협조 요청’이라는 행정지도에는 절차적 하자가 없음

4. 공론화위원회의 구성 및 운영

1) 공론화위원회설치의법적근거

- 국무총리 훈령 제690호에서는 신고리 5·6호기 원자력발전소 건설 중단 여부에 관하여 공론화를 통한 결과를 도출하기 위한 신고리 5·6호기공론화위원회의구성및운영에필요한사항을규정하고있음

- 훈령은 행정규칙임. 즉 행정조직내부에서의 행정의 사무처리기준으로서 제정된 일반적·추상적 규범을 말함

- 행정규칙의 제정에는 법령의 수권을 요하지 아니함

- 따라서 공론화위원회 설치에 대한 근거 법률이 없다는 주장은 타당하지 않음

2) 참여적의사결정의법적근거

- 행정절차법은 모든 행정작용에 공통적으로 적용되는 사항 및 절차를 정하고 있는 일반법임

- 행정절차법 제52조에서 행정청은 행정과정에 국민의 참여를 확대하기 위하여 다양한 참여방법과 협력의 기회를 제공하도록 노력하여야 한다고 규정

5. 공론화 이후 그 결과에 따른 정책결정의 적법성

1) 공론화 결과에 따라 만약 정부가‘신고리 5·6호기 중단 결정’을 한다면 그 법적 성격은 ‘권력적 사실행위’의 행정작용에 해당

2) 권력적 사실행위의 법적 한계

- 권력적 사실행위라고 하더라도 행정청이 마음대로 할 수 있는 문제는 아님

- 그 법적 한계는 분명히 존재하며, 법적 한계의 범위 내라고 한다면 권력적 사실행위는 적

법한 것에 해당

3) 권력적 사실행위 적법여부에 대한 판단 기준

- 행정주체가 조직법상의 주어진 권한 범위 내에서 행한 것인지 여부

- 실체법상의 한계 즉 행정법 일반원칙 등을 지켰는지 여부

4) 조직법상의 주어진 권한 범위 내인지 여부

- 에너지법 제1조에서는 안정적이고 효율적이며 환경 친화적인 에너지 수급 구조를 실현하기 위한 에너지정책 및 에너지 관련 계획의 수립·시행에 관한 기본적인 사항을 정함으로써국민경제의 지속가능한 발전과 국민의 복리 향상에 이바지하는 것을 목적으로 한다고 규정

- 동법 제4조 국가 등의 책무에서 국가는 이 법의 목적을 실현하기 위한 종합적인 시책을수립·시행하여야 한다고 규정

- 그렇다면 행정부의 수반인 대통령이 환경 친화적인 에너지 수급 구조를 실현하기 위해서신고리 5·6호기 중단 결정이라는 정부정책 결정을 한다는 것은 주어진 권한 범위를 벗어나서 행사한 것이라고 볼 수 없음

5) 실체법상 한계 준수 여부

- 신고리 5·6호기 공사 중단에 대한 공론화 과정은 공·사익의 이익형량의 과정

- 신고리 5·6호기 중단을 둘러싼 사회적 갈등과 이를 강행할 경우 발생할 막대한 혼란을 감안한다면, 공·사익의이익형량을객관적으로판단할수있게하는공론화절차의공적이익이적다고할수없음

“신고리 원전 공론화, 어떻게 할 것인가?” 토론문

이영희(가톨릭대 교수, 사회학)

주지하듯이 문재인 대통령은 선거 기간에 탈핵을 선언하고 그 구체적 조치로서 계획 중인 원전 전면 중단과 신고리 5ㆍ6호기 백지화를 공약으로 내걸었음. (아울러 신고리 4호기와 신울진 1ㆍ2호기도 건설을 잠정 중단하고 사회적 합의를 통해 운영여부를 결정하겠다고 해당 지역사회단체들과 협약 체결) 이 탈원전 공약은 온라인 공약사이트에서 국민들로부터 가장 많은 지지를 받았음. 따라서 시민환경단체의 입장에서 보면 이번 신고리 5ㆍ6호기 건설 중단 여부를 공론화에 부치겠다는 정부 방침은 사실 원래의 공적 약속을 파기한 것이므로 공약 준수를 촉구하는 투쟁성 캠페인에 나서야 한다는 주장도 상당히 제기되고 있는 상황임.

그럼에도 불구하고 다수의 환경단체들이 이번 공론화의 장에 참여하기로 결정한 것은, 원전에 크게 의존하는 우리의 에너지정책이 과연 바람직한가에 대해 지난 40년 동안 단 한 번도 제대로 공론화해본 적이 없던 상황을 감안해 보면 이번에 열린, 비교적 균형 잡힐 것으로 기대되는 공론화의 장을 통해 탈원전에 대한 사회적 논의와 학습이 이루어짐으로써 탈원전정책에 대한 시민들의 수용성 역시 증대될 수 있으리라 판단했기 때문임.

정부가 발표한 신고리 공론화 기본원칙을 보면 신고리 5ㆍ6호기 건설 중단 여부에 대한 실질적 결정권을 일반시민에게 주고, 이해관계자와 전문가들은 시민들의 숙의를 돕는 ‘증인’으로서 공론화과정에 참여하도록 역할을 부여받게 되는 것으로 이해됨. 이는 공공정책 결정과정에서 활용된 기존의 수많은 시민참여들이 사실상 절차적 정당성 확보를 위한 요식행위, 혹은 ‘들러리’에 불과했던 점을 감안해 보면 시민참여, 민주주의 역사에 있어 국내외적으로 매우 중요한 의미를 지니는 것.

하지만, 최근 구성된 공론화위원회의 행보를 보면 우려스러운 부분이 있음. 대표적인 것이 지난 목요일 대변인 브리핑을 둘러싼 혼란과 이에 따른 추가 브리핑을 통한 해명. 일부 언론은 이를 두고 “오락가락 공론화위원회”라고 비판. (토론자는 개인적으로 공론조사에 참가하는 시민들을 지칭하는 명칭은 다양할 수 있지만(예컨대 시민참여단, 시민패널, 정책배심원단 등) 참가 시민에게 실질적인 결정권을 준다는 의미를 살리자는 취지에서 보면 그 중 시민배심원단이라는 명칭이 더 적절할 것으로 판단함.) 이는 기계적 중립성 기준에 의해 사실 공론화에 대한 이해와 전문성이 거의 없는 인사들로 구성된 공론화위원회가 충분한 내부 학습과 관계자들과의 소통 없이 너무 속도를 내려고 해서 불거진 문제로 봄. 사안의 엄중성을 인식하고 10월 21일까지 결론을 내야 한다는 강박에서 벗어나 다소 시간이 더 걸리더라도 보다 신중한 자세로 접근해 주기를 바람 .

은재호 박사님의 발제문은 신고리 공론화에 대해 그 필요성과 방법 절차 등을 잘 보여주고 있음. 하지만 내용과 관련하여 토론자로서 몇 가지 이견 혹은 의견을 제시하고자 함.   

1) 공론조사와 공공토론을 절충한 제3안을 제시하면서 최종 결과는 공론조사 결과와 부가적인 정책제언(향후 합의형성 방안)이 담긴 정책보고서로 제출할 것이라고 했는데, 여기서 후자, 즉 부가적인 정책제언이 담긴 정책보고서를 어떤 근거와 내용으로 작성할 것인가가 불분명함. 결과 도출 절차가 단순 명료하지 않으면 그 자체가 상당한 갈등을 야기할 소지 큼.

2) 시민 선발 관련하여 “할당추출”(quota sampling)을 할지라도 기본원칙은 “무작위 선발”(random selection)이 되어야 대표성 높일 수 있음. 공론화위원회는 공론조사에 참가하는 시민의 숫자를 350명으로 발표하였는데, 최소한 500명은 되어야 하다고 봄. 사안이 국민적 관심사이니만큼 숙의성의 가치를 훼손하지 않는 한에서 참가자를 많이 하는 게 바람직하기 때문. 아울러 원전 입지 지역주민은 (미래세대 문제도) 또 다른 공론화 절차가 아니라 시민배심원단으로 구성된 공론조사 과정에서 이해관계자 “증인”으로서 자신의 주장을 펼칠 기회를 부여받는 한편, 적절한 피해 보상규모와 관련한 협상 절차를 통해 의견수렴을 하는 게 바람직하다고 봄.

3) 숙의토론 절차 관련하여 발제문에서는 시민배심원단을 지역별로 나누어 따로 따로 토론회를 개최하는 것(중부/수도권(200명), 영호남제주권(150명))으로 되어 있는데, 모든 참가 시민들이 동일 장소에서 숙의를 하는 게 바람직할 것임. 왜냐하면 공론조사 결과에 정치적으로 큰 의미가 부여되어 있기 때문에 결과에 영향을 줄 수 있는 요인들은 동일하도록 통제되어야 하기 때문임.

4) 투표 의제는 신고리 5ㆍ6호기 건설 중단 여부에 국한될지라도 토론 의제는 우리나라 에너지정책의 역사와 현황, 원전비중의 적정성, 대안에너지 전망 등을 포괄해야 함. 시민들이 신고리 5ㆍ6호기 건설 중단 여부를 잘 판단하기 위해서도 에너지, 원전정책과 현실에 대한 선행적 이해가 필수적이기 때문임.

5) 공론조사 설문구성 관련하여 개방형 질문 통해 응답 이유 듣고 숙의토론의 기초로 활용하자고 제안하는데, 통상적으로 설문조사가 끝나면 더 이상 숙의토론이 진행되지 않는다는 점 감안해야 함. 아울러 개방형 응답 결과를 가지고 “사회적 합의 제고”에 활용한다는 것도 구체적이지 않음. 특히 정부와 청와대에서 반복하여 공론조사 결과를 “무조건” 수용하겠다고 천명하고 있는 현 상황에서 다양한 해석의 여지를 남기도록 보고서 작성하는 게 과연 바람직한지 의문. 설문 문항 관련하여 현실적으로 고민해야 할 사항은 투표 의제를 신고리 5ㆍ6호기 건설 중단 여부라고 할 때 응답 선택지를 O, X 둘 만으로 국한할지, 아니면 제3의 절충안(혹은 조건부안)까지를 포함할지 여부라고 판단됨.    

6) 공론조사 결과 51:49, 혹은 무응답으로 인해 어느 선택지도 채 50%를 넘기지 못하는 상황이 발생할 수도 있는데, 어떻게 할지? 단순 다수결보다는 최소한 한 쪽이 50% 이상 나올 때까지 재투표를 하는 게 바람직하다고 판단됨.

7) 공론화 추진체계 관련하여 상시적인 이해당사자 회의 제안하고 있는데, 더 강조될 필요 있음. 지금의 공론화는 한편으로는 기계적인 중립성 유지도 매우 중요하지만 다른 한편으로는 사회적 수용성이 핵심. 현 이슈에 대한 찬반 양 당사자들의 의견이 공론화 절차 추진과정에 적절하게 반영되어야 공론화 절차와 결과에 대한 사회적 수용성이 높아질 수 있음. 이 부분에서 현재까지의 진행과정은 그다지 잘 이루어져 왔다고 긍정적으로 평가하기 어려움.

8) 공론화에 직접 참가하는 시민배심원단은 "mini-public"으로서 일반 시민대중의 여론 흐름에 민감하게 귀 기울일 수밖에 없음. 따라서 최종 결론은 소수의 시민배심원단이 내리더라도 공론화 기간 동안 사회 전반적으로 이에 대한 논의가 확산되어 공론이 형성될 수 있도록 하는 것이 매우 중요함. 이를 위해서는 공론화 관련 행사들을 시민배심원단과 공론조사에만 국한하지 말고 일반 시민을 대상으로 확대하여 일반 시민들도 이 주제에 대한 사회적 학습과 숙고의 시간을 갖도록 할 필요가 있음. 신문지상 및 TV 토론회 개최, 에너지(원전)의 미래와 관련된 토론 촉진을 위한 영상다큐멘터리 및 책자의 제작 및 보급 지원 등이 요망됨.