부산 고리원전에서 후쿠시마 원전사고와 비슷한 규모의 사고가 일어난다면?
- 90분만에 부산 전역이 방사능으로 뒤덮여
- 반경 30km 이내 주민 380만 명 강제 피난 (후쿠시마 16만명)
- 85만명 사망, 628조원의 경제적 피해
이제 이런 시나리오가 허무맹랑하다고만 생각하는 사람은 많지 않을 것 같다. 지난 2011년 3월, 후쿠시마 원전 4기가 차례대로 폭발하는 장면은 특히 경상도에 사는 사람들에게는 큰 충격을 줬다. 이 지역이 우리나라 최대의 원자력발전소 밀집지역이고, 가장 오래된 고리원전이 수많은 사고를 일으키며 가동 중이기 때문이다.
가장 낡은 원전 고리1호기
1978년 상업운전을 시작한 고리1호기는 우리나라 최초의 원자력발전소다. 부산 기장에 위치해있고, 그 뒤를 이어 3기의 고리 원전이 더 만들어졌다. 30년 수명으로 설계되어 2007년 가동이 중단되어야 했지만 10년 수명을 연장했다. 영화 <판도라>의 모델이 된 원전이 바로 이 고리1호기다.
<우리나라 최초의 원자력발전소인 고리1호기. 40년 동안 운행되면서 크고 작은 사고가 끊이지 않았다. ⓒ환경운동연합 바다위원회>
오래된 원전이고, 처음으로 만들어진 원전이다 보니 고리1호기는 사건 사고가 끊이지 않았다. 지금까지 일어난 원전사고 및 고장 중 20% (총 690여회의 원전사고 중 130건)가 고리1호기에서 발생했을 정도다.
가장 끔찍한 사고는 2012년에 일어났다. 전원 공급이 끊기는 블랙아웃으로 12분 동안 사실상 원전에 대한 통제력이 상실된 것이다. 이 상황이 조금 더 길게 이어졌다면 후쿠시마 원전과 똑같은 사고가 발생했을 뻔한 아찔한 순간이었다. 문제는 이 사고가 원전 운영을 담당하는 한국수력원자력(한수원)에 의해 조직적으로 은폐되었다는 점이다.
블랙아웃 사고는 한 달이 지나서야 세상에 알려졌다. 그것도 술자리에서 돌던 이야기가 확인되면서다. 불과 후쿠시마 원전사고가 발생한지 1년 후에 벌어진 일이다. 고리원전 인근 부산, 울산 주민들의 불안감은 말할 것도 없었다. 그리고 얼마 지나지 않아 한수원의 불량 부품 납품 비리까지 터지면서 시민들의 불신과 불안감은 극에 달했다.
원전, '내 문제'가 되다
<고리1호기는 올해 6월 가동이 중단 될 예정이다. 우리나라 최초로 원전 폐로라는 성과를 이끌어내기까지에는 부산 시민과 시민단체, 정치권의 많은 노력이 있었다. ⓒ고리1호기폐쇄 부산범시민운동본부>
"공포감이 컸죠. 후쿠시마 사고 이후에 시민들에게는 그런 정서가 밑에 있어요. 게다가 이제 노후한 원전이니까. 제일 오래된 거고."
부산환경연합 최수영 사무처장은 당시 고리1호기를 끌어안고 사는 부산의 분위기를 이렇게 기억한다. 후쿠시마 원전사고 직후, 부산환경연합을 비롯해 기존의 부산 탈핵 운동 단체들을 주축으로 만들어진 반핵부산시민대책위(현 탈핵부산시민연대)에는 불과 2주 만에 40여개의 단체가 모였다.
서토덕 사)부산경남생태도시연구소 생명마당 기획실장은 두 번의 시민 집회를 통해 달라진 여론을 실감했다. 후쿠시마 원전 사고 두 달 후 고리원전 앞에서 집회를 열었는데 전국에서 500명이 넘는 시민이 자발적으로 모인 것이다. 그리고 그 다음 해에 열린 후쿠시마 원전 사고 1주기 때에는 그 보다 더 많은 800명 정도가 부산에 모였다. 그날 서울에서는 1만 명이 참여했다.
그는 이를 두고 "탈핵 운동의 중심이 지역에서 시내로 옮겨온 것"이라고 이야기한다. 이전까지 원전은 원전 인근 지역주민만의 문제였다. 그러나 사람들의 인식이 변했다. 원전사고가 나면 해당 지역만이 아니라 부산 전체가 영향을 받을 수밖에 없다는 걸 후쿠시마가 보여 줬기 때문이다.
이러한 부산의 여론을 모아내고자, 두 사람이 움직였다. 사실 고리1호기 폐쇄 운동에는 수많은 사람들이 나섰다. 부산YWCA 등 여성단체의 참여도 눈부셨다. 그럼에도 굳이 최수영 처장과 서토덕 실장을 찾아간 것은 이들이 중요하지만 빛이 나지 않은 일을, 궂은일을 마다하지 않았기 때문이다.
탈핵운동의 ‘접착제’ 서토덕 실장
<고리원전을 찾은 일본 피스보트의 요시오카 대표와 함께. (서토덕 실장 왼쪽) ⓒ서토덕>
경남 사천이 고향인 서토덕 실장은 8남매 중에 막내로 태어났다. 대학 전공은 무역학이었지만, 원래는 사학과를 가고 싶었다. 어릴 적부터 유난히 역사 문화에 관심이 많아서 반구대 암각화, 낙동강 하구 삼각주 등 여러 문화 유적과 환경 현장들을 찾아 다녔다. 그러던 1985년, 대학 1학년 때 대자보를 통해 접한 5.18 광주민주화운동 관련 진실은 그에게 큰 충격을 줬다.
엄혹한 시절이었지만, 부당한 권력에 대한 분노는 스무살 그를 학생운동에 뛰어들게 했다. 4학년 때는 총학생회장을 지내기도 했다. 학생운동 시절 서토덕 실장은 특정 정파에 함몰되기보다 여러 진영과 친하게 지냈다. 아무리 반대되는 이야기를 해도 경청해 주는 태도야 말로 서 실장이 가지고 있는 탁월한 능력이자 소통 방식이었다.
이때 터득한 운동 방식은 그가 탈핵을 위해 지역주민을 만날 때 좋은 밑거름이 됐다. 서토덕 실장은 졸업 후 학생복지위원회에서 일하다(이 때 최수영 처장을 알게 됐다) 전대협동우회 부회장 등을 하면서 부산 지역 청년운동에 참여했고, 이후 지역 언론사 기자 생활을 했다. 기자로서 시민단체를 출입하면서 학교 선배이기도 한 부산환경연합 구자상 대표를 자주 만났다.
‘초록은 동색’이라고 원래 환경 현장을 다니는 걸 좋아했던 서토덕 실장에게 구자상 대표의 “함께 일하자”는 제안은 매력적인 유혹이었다. 결국 1999년부터 부산환경연합에 상근활동을 시작했고, 2000년대 초반부터 부산 고리원전 문제에 집중했다. 그는 강자에게는 강하고 약자에게는 한 없이 약했다. 이런 원칙으로 그는 탈핵운동 단체들의 접착제 노릇을 톡톡히 했다.
탈핵운동의 ‘윤활유’ 최수영 처장
최수영 처장의 고향은 부산 감천. 고교시절 춤바람이 나서 디스코장을 자주 찾는 날라리 풍기는 학생이었다. 대학에서는 생물공학을 전공했다. 어느 날 우연히 바로 위 누나가 읽던 월간지 ‘노동해방문학’이라는 잡지를 접하게 되면서 세상이 달리 보이기 시작했다. 그렇다고 세상을 바꾸겠다는 생각까지는 아니었다. 3남매 중 아들이 하나라서 일단 취업을 생각해야 했다.
토목공학과 출신도 40% 밖에 합격을 못한다는 토목기사 1차 시험에 비전공자로서 단번에 합격했다. 2차 시험을 준비하는 과정에 선배의 소개로 지하철 설계 업무 하는 회사에 들어 갔다. 이곳에서 4년을 근무하면서 열악한 노동현실을 자각하고 어떻게든 노조 한 번 만들어 보려 했지만 여의치 않았다. 이후 대학 선배인 서토덕 실장의 소개로 2001년부터 부산환경운동연합에서 활동하게 됐다.
<원전이 암 발생에 책임이 있다는 최초의 법원 판결을 이끌어낸 균도가족 소송. 최수영 처장은 관련 소송도 지원하고 있다. ⓒ환경보건시민센터>
최수영 처장은 원래 환경연합에서 3년만 경험을 쌓으려 했다. 그러나 이름에 물 수(水)가 들어가서였을까? 낙동강은 그를 부산환경연합에 지금껏 머물게 했다. 부산경남 지역의 식수원인 낙동강은 항상 개발을 둘러싼 갈등이 있었다. 최 처장은 낙동강과의 인연으로 4대강사업이 한창이었던 2010년 7월, 40m 높이의 함안보 타워크레인에서 점거 농성을 벌이기도 했다.
목숨을 내놓고 벌인 일이라 이와 관련해서도 이야기가 한 보따리지만, 지면 관계로 다른 기회에 다뤄 보고자 한다. 최수영 처장이 본격적으로 탈핵운동에 집중하게 된 건 2011년 3.11 후쿠시마 사건 이후였다. 그는 단체들 간의 의견 조율이라는 가장 기본적이지만 또한 가장 어려운 일에 집중했다. ‘탈핵운동의 윤활유’라는 별명은 그래서 나왔다.
탈핵은 좌우 날개로 난다
부산에서 지속적으로 '탈핵'을 주제로 활동하고 있는 몇 안 되는 단체들은 모두 진보 성향으로 분류된다. 연대도 그 안에서 이루어졌다. 영향력에 한계가 있을 수밖에 없었다. 하지만 보수 단체들에게 탈핵은 '금기어'에 가까웠다. 그들에게 원전은 오히려 진흥해야할 대상이었다. 이 간극은 좁힐 수 없어보였다.
그러나 부산에 만들어지던 새로운 여론은 좌우의 경계를 허물어버렸다. '안전'은 정치적 성향과 상관없이 누구에게나 중요한 주제였기 때문이다. 당시 반핵부산시민대책위 공동집행위원장을 맡았던 최수영 처장은 '고리1호기폐쇄 부산범시민운동본부'를 만들며, 이 연대에 보수단체들을 적극적으로 영입했다. 내부의 반발도 있었다. 그러나 그는 목표가 같다면 이념은 넘어서야한다고 생각했다.
좌우가 합쳐지니 할 수 있는 일도, 영향력도 훨씬 커졌다. 부산은 기본적으로 보수 정당의 텃밭. 당시 여당인 새누리당이 정치와 민심을 주도하고 있었다. 그들과의 협력이 가능해졌다.
최수영 처장은 국회 정론관에서 열었던 고리1호기 폐쇄 기자회견을 성공적인 좌우 합작의 대표적 결과물로 꼽는다. 새누리당 국회의원 2인과 민주당 국회의원 2인이 함께 기자회견을 열었는데, 역사상 보수 정치인이 국회를 통해 원전 반대를 발언한 최초의 일이었기 때문이다.
<보수 정치인이 국회에서 원전 반대를 이야기한 최초의 기자회견. 좌우 합작된 부산 탈핵운동의 성과였다. ⓒ고리1호기폐쇄 부산범시민운동본부>
그에 앞서 반핵부산시민대책위 사무처장을 맡았던 서토덕 실장은 탈핵운동을 '일반화' 해야겠다고 생각했다. 각계의 탈핵 선언을 조직했다. 시민단체와 종교계, 교수, 학생의 탈핵 선언이 이어졌다. 그리고 이 선언이 부산시의 구, 군 의회로 확대되어 정치권 차원의 결의안들이 나오기 시작했다.
그는 "그 순간 운동이 확 넓어졌다"고 회상했다. 2014년 지방선거에서 부산시장 후보들은 여야 할 것 없이 앞 다퉈 고리1호기 폐쇄를 공약으로 걸었다.
<부산 시군구 의원들의 탈핵 선언 기자회견. 부산 정치권으로 탈핵 선언이 이어지면서 고리1호기 폐쇄 여론이 크게 확대되었다. ⓒ반핵부산시민대책위>
<부산, 울산, 경남 지역 교수들의 탈핵 선언 기자회견. 서토덕(제일 오른쪽, 사회자) 실장은 고리1호기 폐쇄의 여론을 확장시키기 위해 각계의 탈핵 선언을 조직했다. ⓒ반핵부산시민대책위>
결국 이러한 여론에 힘입어 2015년, 고리1호기는 더 이상의 수명연장 없이 2017년 폐로가 결정되었다. 한국 원전 역사상 최초의 폐로 결정이다. 최수영 처장에겐 '고리1호기 폐쇄 범시민운동본부'의 해단식이 좋은 기억으로 남아있다. 그가 20년 가까이 환경운동을 하면서 목적이 달성되어 활동의 이유가 없어진 유일한 연대였기 때문이다.
노후 원전 폐쇄, 그 다음은?
우리나라 최초로 원전 폐로라는 성과를 만들어낸 부산 탈핵 운동의 다음 목표는 신고리 5,6호기의 중단이다. 현재 현장 공사가 10% 정도 진행된 것으로 추정된다.
<부산 시민들의 다음 목표는 신규 원전인 신고리5,6호기 백지화다. 최수영 처장은 이 새로운 연대의 공동집행위원장을 맡아 여전히 현장에서 활동하고 있다. ⓒ신고리원전 백지화 부산시민운동본부>
탈핵을 위해선 우선 원전을 줄여나가야 한다. 그리고 원전을 줄이기 위해선 수명 다한 원전을 폐쇄하는 것과 함께 새로운 원전을 짓지 말아야한다. 그 시작이 신고리 5,6호기다. 그 뒤로 신월성 3,4호기와 신한울 3,4호기가 건설 대기 중이다. 신고리 3,4호기의 중단은 우리나라 신규원전 정책자체를 중단시킬 수 있다. 그래서 의미가 크다.
부산 시민단체들은 '고리1호기 폐쇄 범시민운동본부' 해체 후 '신고리 원전 백지화 부산시민운동본부'로 다시 모였다. 최수영 처장은 공동집행위원장을 맡았다. 이 연대는 대선 주자들에게 신고리5,6호기 백지화 공약을 요구한데 이어, 부산 지역 국회의원들에게 원자력 안전법 개정을 제안하고, 토론회와 캠페인 등 여러 대시민 홍보활동을 이어갈 계획이다.
서토덕 실장은 연구에 집중할 계획이다. 얼마 전 고리원전이 위치한 기장의 해수 담수화와 관련해 ‘문제없다’고 지자체가 발표한 수질검증 보고서가 사실은 엉터리였음을 밝혀내기도 했다. 지금은 부산의 전력산업현황과 방사능 방재예산을 분석하고 있으며, 원전과 방사능의 문제점에 대해 지속적으로 연구하고 발표할 계획이다.
<고리원전 주변 방사능 환경 조사를 벌이고 있는 서토덕 처장. 서 처장은 원전과 방사능의 문제점에 대한 연구에 활동을 집중할 계획이다. ⓒ부산경남생태도시연구소>
지금까지 가시화된 문재인 정부의 에너지 정책은 전력 생산에서 핵에너지와 석탄에너지의 비중을 점진적으로 줄여나간다는 방향이 두드러진다.
하지만 지난 수십년 간 경제성장을 뒷받침하기 위한 저렴하고 안정적인 전력 공급을 기조로 에너지 정책을 운용해 온 한국에서는 문재인 정부가 내놓은 안(案) 정도도 급진적이거나 아직 준비가 안 된 것으로 받아들이는 여론이 비등하고 있는 게 현실이다.
그리고 최근 논쟁의 초점은 ‘신고리 5,6호기 공론화위원회’에 맞춰지고 있다. 이 공론화위원회는 새 정부의 에너지 정책 수단의 일부일 뿐이지만 다른 많은 논의를 이끌어내고 향후 에너지 정책의 향방을 좌우할 단초가 될 수 있다는 점에서 지금의 관심은 자연스럽다 하겠다.
지난달 24일, 정부서울청사에서 신고리 공론화위원회 첫 회의가 열리고 있다. 왼쪽 세번째가 김지형 위원장.
하지만 신고리 5,6호기 공론화위원회의 의미와 전망을 이야기하기 위해서는 한국 에너지 정책과 거버넌스의 역사와 성격을 더 넓게 살펴볼 필요가 있다.
에너지정책 논의에서 철저히 소외됐던 국회
최근 신고리 5,6호기의 법적 위상과 권한에 대한 논박이 오가면서 특히 야당 일각에서 나오는 주장은 이러한 중요한 국가 정책에 대한 결정은 국회에 맡겨야 한다는 것이다. 대의제가 민주주의의 전부는 아니지만 수긍할만한 주장이고 요구다.
신고리 5,6호기의 공정이 진척될수록 매몰비용이 늘어나고 이 때문에 공사 진행과 중단 또는 백지화를 결정하기 위한 논의에 지장을 받는다는 것에 야당과 한수원 측이 동의한다면, 공사를 잠정 중단한 가운데 현재의 공론화위원회 활동 시한인 3개월이 대신에 1년 또는 몇 년 동안이라도 국회에서 심도 있는 논의를 하게 된다면 더없이 바람직한 일이다.
그러나 그것 역시 국회 내로 국한되어야 할 이유는 없으며, 더 많은 이해관계자와 이른바 일반 시민들도 함께 하는 논의와 결정 과정으로 만들 방법이 여럿 있을 것이다.
그런데 여기서 환기할 한 가지 사실은 이제까지 주요한 에너지 정책에 대해서, 더 좁혀 말해서 핵발전 정책에 대해서 한국의 국회는 거의 아무런 역할을 하지 못했고 국회 스스로도 이에 대해서 별다른 이의를 제기하지 않았다는 점이다.
국가에너지 정책결정과정에서 국회는 철저히 소외됐다는 점에서 에너지정책만큼 행정부 주도로 이뤄진 정책도 드물 것이다. 사진은 지난해 10월 신재생에너지 사업의 정책연구와 입법 등을 추진하기 위해 출범한 국회 신재생에너지 포럼 창립대회 모습. (사진출처: 이원욱 의원실)
예를 들어 20년 이상의 에너지 수급의 큰 정책 방향과 기본적인 에너지믹스까지 결정하는 최상위 법정 계획이 국가에너지기본계획인데, 이것의 수립 절차는 국가에너지위원회, 녹색성장위원회 그리고 국무회의의 3단계 심의로 이루어지기 때문에 국회에는 산업통상자원위원회 공청회 정도 말고는 의무적으로 부여된 역할이 없다.
전기사업법에 근거하여 핵발전과 석탄화력을 포함하는 발전소의 종류와 설비용량까지 포함하여 2년 단위로 작성하는 전력수급기본계획도 국회에는 수립 과정에서 산업위원회에 보고하는 절차가 있을 뿐, 공식적 의결 같은 것은 하지 않는다.
즉 신고리 5,6호기의 건설 여부를 국회에 맡겨달라고 하지만, 신고리 5,6호기 건설을 계획할 때에도 국회의 공식적 역할은 없었다. 노후 핵발전소의 연장 가동도 원자력안전위원회의 의결 사항일 뿐 국회는 아무런 권한이 없다.
한편, 2013년 여름 밀양 고압송전탑 갈등이 극에 달했을 때, 국회 산업위가 중재하는 40일간 시한의 전문가협의체가 모처럼 구성되었지만 한국전력 측의 보이코트에 가까운 태도에 대해 국회는 무력했고 문제 해결에도 실패했다.
2014년에는 삼척에서 그리고 2015년 영덕에서 주민들이 자체 주민투표를 진행하여 압도적인 반대의사를 확인했지만 정부는 이 사업들이 국가사무이기 때문에 주민투표 사안이 될 수 없다고 고집했고, 역시 국회는 끼어들 곳도 없고 끼어들지도 않았다.
물론 기존 법률에 적시된 권한이 없더라도 특별한 에너지 사안에 대해 국회는 언제든 공청회를 하든 특별결의를 하든 할 수 있는 일이지만 이제껏 국회의원들은 그런 활동을 거의 하지 않았다. 그러면서 이제 와서 국회의 역할을 요구하는 것은 그 역시도 법적인 근거가 없는 것이다.
이러한 사례들에서도 보이듯, 국회가 에너지 정책에서 어떤 역할을 주장하려면 오히려 지난 시기 무력과 안일함에 대한 반성이 선행되어야 한다.
세계에서 가장 높은 핵발전 밀집도를 갖게 되고 인근 대도시 시민들이 불안에 떨게 하고, 송전탑으로 인해 힘없는 농민들이 피해를 입고, 재생에너지 보급률이 바닥을 기게 만드는 데에 국회가 했던 일과 하지 않았던 일을 먼저 자기비판해야 하는 것이다.
그리고 앞으로의 에너지 정책에서 국회가 더욱 적극적으로 해야 할 역할과 에너지전환에 필요한 보완입법을 논의하는 것이 오히려 필요한 일이다.
이해관계자 철저히 소외…밀실 행정이 주도한 취약한 에너지 거버넌스
신고리 5,6호기 공론화위원회를 계기로 비로소 에너지 정책에 대한 시민참여와 에너지 거버넌스의 방식에 대한 이야기가 중구난방으로 터져 나오고 있다.
그런데 에너지야말로 거버넌스의 원리가 진작에 적용되어야 할 영역이었다. 에너지 문제는 다른 환경 문제와 마찬가지로 통제되지 않는 외재적 요인들을 포함하는 불확실성과 복잡성을 가지며, 비교적 긴 시간 과정과 직간접적인 수많은 이해당사자들이 결부되어 있으며, 인프라 구축과 운영에 막대한 자금이 투입된다는 특징을 갖는다.
때문에 에너지 문제는 경제와 밀접히 관련되는 동시에, 환경문제이기도 하고 사회 문제이기도 하다. 그런 만큼 여러 주체와 영역 간의 통합적이고 종합적인 접근이 요구되며, 관련 주체들의 상호 학습과정을 통해 이를 반영하는 정책 결정과 시행의 효과성을 높일 수 있다.
바로 거버넌스의 필요 이유이며 작동 원리다.
하지만 한국의 에너지 정책은 에너지의 이러한 특징을 고려하지 않고 소수 관료와 전문가들의 밀실 결정에 의존해왔으며, 이는 에너지 정책을 보수적으로 만들고 작성 과정에서 기후변화와 사회적 형평성 같은 중요한 문제들을 충분히 고려하지 못하거나 사후적으로 덧붙이는 방식으로 해결하게 만드는 데에 일조해왔다.
에너지원 중에서도 핵발전은 사고가 날 경우 오염 범위가 광범위하고 피해가 불가역적이며 출력이 크고 조절이 어렵다는 기술적 특성으로 인해 다른 발전원과의 관계에서 복잡한 조정이 필요하다는 점에서 더욱 거버넌스의 원칙이 적용되어야 함에도, 핵발전 독재나 ‘핵마피아’ 같은 표현들이 반증하듯 가장 거버넌스와 거리가 먼 에너지원이 되어왔다.
이렇게 된 배경에는 1960-70년대에 권위주의 정부가 ‘정치적 기업가’로서 산업화를 직접 주도하면서 그 수단으로 전력 등 에너지산업을 전략 부문으로 배치하고 한국전력을 중심으로 조직과 전문가 집단을 활용해 온 역사가 있다.
산업 부흥과 단기적 경제 효율성을 중심으로 정책 기조가 짜여지면서 실제 에너지 정책을 주도하는 것은 산업담당 부서였고, 정부와 에너지산업, 그리고 에너지다소비산업이 바라는 대로 에너지수요 전망이 수립되고 에너지가격도 정해졌다.
따라서 한국의 에너지의 생산과 공급에서 중앙정부 이외의 주체는 하위파트너로서의 역할 외에는 할 수 있는 것이 거의 없었다고 해도 과언이 아니다. 이러한 사정은 전력산업의 분할 이후에도 거의 변화하지 않았다.
한국은 지난 40년 동안 꾸준히 원자력 발전소를 지어왔지만, 이 과정에서 행정부 외에는 어떤 이해관계자도 이 논의에 참여하지 못했다. 에너지정책과 관련한 유의미한 거버넌스가 사실상 부재했다고 말할 수 있다. (이미지 출처: 동아일보)
최근에 대기업들이 민자 발전과 해외 에너지 개발 사업에 뛰어들면서 민간 기업의 목소리가 커지는 변화가 일어나고 있기는 하다.
결국 한국 에너지 정책의 일방성과 폐쇄성은 문제의 원인이라기 보다는 이러한 구조의 결과이기도 했다.
형식적인 공청회, 지역 주민 사이의 이해다툼을 방치하고 조장하는 에너지시설 입지 방식, 거수기가 될 기회조차 갖지 못했던 국회, 전력산업의 분할 민영화 방침에 파업으로 저항했던 발전노조, 밀양과 청도의 송전탑 갈등 등은 한국의 취약한 에너지 거버넌스가 봉착한 한계를 드러내는 모습들이었다.
최근 2차 국가에너지기본계획 수립에서 민간 워킹그룹이라는 이름으로 부분적으로 에너지 정책 결정 과정이 개방되기도 했고, 원자력안전위원회에 시민사회 인사들이 일부 참여하는 것처럼 에너지 거버넌스가 진전되는 모습들이 보이지만, 에너지 정책이 갖는 중요성에 비해 아직 너무도 작고 느린 변화다.
신고리 5,6호기 공론화위원회 논쟁도 이러한 한국 에너지 거버넌스에 대한 평가 속에서 바라볼 필요가 있다.
시민참여 공론화 사례: 2004년 전력정책 시민합의회의
그런데 신고리 5,6호기 공론화위원회가 에너지 정책에 시민 참여를 시도하는 최초의 사례처럼 이야기되고 있지만, 국내에서 유사한 선례가 없었던 것은 아니다.
그 중에서도 2004년의 전력정책 시민합의회의는 방식과 결과 모두 지금의 공론화위원회에 시사하는 바가 많아 간단히 소개한다.
2003년 7월 부안군의 작은 섬 위도에 부안군수가 방사능폐기물처리장 유치를 신청하면서 잘 알려진 ‘부안항쟁’이 시작되었고, 주민과 지역사회과 두 편으로 갈라지고 흡사 계엄 상태에 가까운 장면이 연출되는 등 부안은 큰 홍역을 겪었다.
부안 주민들은 자체 찬반투표를 진행하며 반대 의사를 분명히 했고, 결국 방폐장은 정부가 제시한 거액의 지원금을 걸고 벌인 유치 찬성 주민투표 레이스에서 이긴 경주에 지어지게 되었다.
그런데 부안의 항쟁이 끝을 향해 가고 있을 무렵, 시민사회 일각에서 이러한 상황을 돌파하기 위한 진지한 시도가 있었으니 이것이 ‘전력정책의 미래에 대한 시민 합의회의’다.
2003년 부안 사태 이후 시민단체를 중심으로 국가 에너저정책을 논의할 시민참여 공론장이 만들어졌다. 2004년 만들어진 전력정책 시민합의회의는 지금의 신고리 공론화위의 전신이 될 만한 시도로서, 공론화위가 크게 참고할 만하다. 사진은 2004년 10월 3박 4일의 강행군 끝에 시민패널들이 지속가능한 전력정책에 대한 합의문을 발표하는 모습 (사진 출처: 참여연대)
참여연대 시민과학센터가 외국의 정책 시민배심원 제도를 모델로 하여 에너지 정책의 공론화 모델을 시험해 본 것인데, 핵발전 정책과 핵산업의 이해와 무관한 다양한 연령대의 ‘보통시민’ 18명이 10대 1의 경쟁률 속에 시민패널로 모집되었고, 이들은 3개월 동안 예비모임과 본 모임을 통해 핵 발전에 대해 찬반 의견을 가진 전문가들과 환경단체들로부터 정보와 의견을 청취하고 집중 토론을 벌였다.
토론을 거듭하며 시민패널들은 ‘원자력 박사’가 되어갔다. 학계와 업계의 전문가들은 이 비전문가들이 자신들의 주장을 순순히 받아들이지 않아 불편해 했고, 향후 40-50년간 원자력에 대한 대안은 없다며 시민패널들에게 하소연했다.
시민들과의 대화와 설득에 다소 부진한 환경단체들의 태도도 비판적으로 지적되었다.
그해 10월, 3박4일 간의 집중토론을 거치면서 보고서가 정리되었는데, 향후 핵발전 정책에 대해 제2차 전력수급기본계획에 의거한 핵발전소 추가 건설(1안), 국민의 동의를 얻어 제한적 추가건설 허용(2안), 신규건설 중지(3안)라는 세 개의 선택지가 투표에 붙여졌다.
그 결과, 3안이 12명, 2안이 4명의 찬성을 얻었다. 핵발전을 당장 다른 전력원으로 대신할 수 있느냐 하는 것은 회의적이지만 현재와 같은 핵발전 중심의 전력정책을 이어나가는 한 핵발전을 대체할 대안을 찾기는 더 힘들어진다는 것에 다수의 시민패널이 공감했던 것이었다.
보고서는 에너지 수요를 관리하면서 재생에너지원에 대한 적극적인 투자와 기술 개발을 위해 사회 전체가 노력해야 한다는 주문을 덧붙였다
그러나 시민합의회의의 결과는 이후 정부 정책을 변화시키는 데까지 이르지 못했다. 당시 합의회의의 진행과 핵발전소 추가 건설에 대한 반대라는 시민합의 결과에 대해 청와대(시민사회수석실)와 산업자원부, 지속가능발전위원회, 국무총리실에서 관심을 보였고, 향후 정부의 전력정책 결정에 적지 않은 영향을 미칠 것이라는 기대가 있었음을 감안하면 매우 아쉬운 일이다.
시민합의회의의 결과가 보도되면서, 관련 업계는 긴장하며 대응책 마련에 나선다는 소식도 들렸으나, 시민합의회의는 이내 사람들의 기억 속에서 사라지고 말았다.
하지만 2004년 시민합의회의는 예산과 인력에서 제약이 있었고 경험도 일천했음에도 시민의 참여와 공론화를 통한 에너지 정책 결정이 충분히 가능할 수 있음을 보여주었다.
지금 신고리 5,6호기 공론화위원회 역시 2004년 시민합의회의의 복기를 통해 많은 해답을 얻고 더 좋은 과정과 결과를 만들어 낼 수 있을 것이다.
공론화위에 대한 우려
정부가 제시한 신고리 5,6호기 공론화위원회의 공론화 진행 방식은 시민 2만여 명을 대상으로 신고리 5·6호기 공사 여부에 관해 1차 조사를 하고, 1차 조사 응답자 가운데 500명을 무작위로 추출해 토론 등 숙의 절차에 참여시킨다는 것이다.
공론화위원회는 중도이탈자 등을 고려하면 500명 가운데 실제 숙의 과정에 참여할 인원은 350명 내외로 추정하고 있다. 그리고 이들 약 350명에 대해 법적 위상에 대한 논란이 이어진 ‘시민배심원단’이라는 명칭 대신에 ‘시민대표참여단’이라 부르고, 이들이 신고리 5,6호기의 계속 여부를 결정하는 것이 아니라 이들의 결론을 참고하여 정부가 최종 결정하는 것이라고 정리했다.
공론화위원회는 시민참여단에게 찬반 양측이 준비할 자료집 등 정보를 제공하고, 시민참여단은 원전입지 주민 등 이해관계자 의견 청취, 토론회 등 숙의 과정을 거쳐 최종 조사에 참여하게 된다.
이로서 법률적 시비 거리는 줄어들었지만, 시민 대표의 권한과 공론화의 무게감도 함께 줄어들게 된 아쉬움이 있다.
신고리 공론화위의 활동은 원전 건설 중단 여부에 대한 사회적 합의를 도출하겠다는 본래의 의도와 달리 오히려 사회적 갈등을 심화시킬 가능성도 있다.
그럼에도 몇 가지 쟁점은 남는다. 시민참여단이 최종 표결로 결론을 낼 경우 이를 정부가 그대로 수용해야 할 필요가 없기 때문에 찬성과 반대가 박빙일 경우 어느 한쪽이 승복하려 하지 않을 가능성이 있다.
찬반의 대립이 더욱 극단화되는 것은 애초에 공론화라는 방식이 의도했던 것과 정반대의 결과가 될 것인데, 이럴 경우 정부는 탈핵 정책뿐 아니라 다른 주요 정책의 추진에서도 적지 않은 부담을 안게 될 것이다.
게다가, 공론화위원회가 진행하는 숙의 과정에서 시민참여단 안팎으로부터 신고리 5,6호기 중단 또는 재개가 아닌 제 3의 선택지들이 제안될 수 있는데 그렇게 되면 논의가 더욱 복잡해지는 것을 막을 방법이 없어 보인다.
논의가 이렇게 복잡해지면 3개월의 시한을 지키기 어려워질 수도 있고 참여하는 시민과 지켜보는 국민들은 길어지는 갈등과 논박 속에 피로감을 느끼게 될지도 모른다.
향후 핵발전 설비 용량에서 더욱 큰 비중을 차지하게 될 신고리 4호기와 신울진 1,2호기라는 의제가 사회적 논의에서 배제되는 것도 우려되는 것 중 하나다.
공론화위가 가져올 긍정적 효과…에너지 시민의 성장
그럼에도 불구하고 지금은 공론화위원회에 우려와 아쉬움 보다 더 많은 기대와 바램이 요구되는 시점이다.
첫째, 비록 신고리 5,6호기의 공사 문제로 의제를 제한한다고 하지만 더욱 많은 의제가 사회적으로 드러날 수밖에 없을 것이라는 것이 가장 큰 기대다.
그동안 이른바 전문가와 일부 언론에서만 다루어졌던 한국 핵발전소의 안전성, 경제성, 대체 가능성, 사용후핵연료 처분장과 재처리의 곤란, 국제적 동향과 추세 같은 갖가지 이슈와 관련 데이터들이 집중적으로 공개되고 공론화위원회의 바깥으로까지 논의와 검증이 확산되는 것 자체가 전례 없는 성과가 될 것이다.
이번 공론화위의 활동을 계기로 한국에도 에너지시민과 에너지 거버넌스가 생성될 가능성이 높다. 이는 지금처럼 행정부 주도의 일방적 정책 결정이 더 이상 불가능해질 것임을 의미한다. 에너지정책처럼 중요한 정책을 일부 관료와 전문가만 일방적으로 결정하는 것은 바람직하지 않다.
둘째, 복잡하고 어려운 큰 국가 사업의 정책 결정과 집행 방식에도 중요한 전기가 마련될 것이다.
새만금 간척사업부터 4대강 사업 같이 엄청난 국고를 사용하고 논쟁과 갈등을 유발한 이른바 국책사업들이 있었지만, 신고리 5,6호기의 공론화 이후에는 어떤 방식으로든 시민 참여와 검증이라는 요구에 직면하게 될 것이고 국가지도자의 뜻이라는 이유로 강행되기 어려워질 것이라는 기대다.
셋째, 에너지는 생산과 소비의 네트워크 안에 있는 모든 사람의 일이라는 의식을 갖고 에너지 정책에 직접 참여하거나 스스로 에너지의 생산과 관리에 나서려는 ‘에너지 시민’이 성장할 수 있는 좋은 기회가 될 것이다.
이러한 에너지 시민들은 에너지 정책을 전문가와 관료들에게만 맡겨두지 않을 것이며, 에너지 시민들의 목소리가 여러 경로로 정부와 국회를 압박할 때 정치인들과 기업들의 태도와 관행도 변화할 것이다.
이 모든 것이 ‘에너지 민주주의’를 뿌리내리고 잘 작동하게 하는 요소들이다.
신고리 5,6호기 공론화위원회의 3개월이 풍부한 내용을 생산하면서 이렇게 에너지 시민이 성장하고 에너지 민주주의가 활성화되는 계기가 된다면 신고리 5,6호기의 공사 자체의 재개나 백지화, 또는 탈핵의 궁극적 시점은 절대적으로 중요하지 않을 수도 있다.
그리고 좌충우돌하고 진짜뉴스와 가짜뉴스가 난무할 3개월의 과정이 혹여나 바라지 않는 결론이 나올까봐 조바심을 갖고 지켜보지 않아도 좋을 것이다.
시끄러운 만큼 탈핵은 가까워지고 시끄러운 만큼 더 단단한 탈핵과 에너지전환이 오기 때문이다.
무자비한 어획과 관리감독 부재로 바다는 점점 더 휑해지는데 남획과 유령어업은 그칠 줄 모릅니다. 다행히도 유엔(UN)을 중심으로 내년부터 공해에 해양 생태계 보호구역을 지정하는 관리 방안이 논의되고 있습니다. 더 늦기전에 바다가 보내는 적신호에 귀기울여야 합니다.
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바다가 넓지만, 특정 해역에서 특정 바닷물고기를 마구 잡아들이는 경우에 물고기 숫자가 급격히 감소하고, 결국 더는 물고기를 잡을 수 없는 상황에 이르기도 한다. 한국 어선들이 서아프리카 가난한 국가의 연안에서 불법 침입해 조업을 벌이고 남획을 하고 있지만 한국 정부가 이를 제대로 관리하지 못한다는 이유였다.
전에는 볼 수 없었던 툰드라 산불이 그린란드에서 발견됐습니다. 화재지역은 12.5평방 킬로미터에 달하며 일주일 넘게 화재가 지속되어 왔습니다. 북극권으로부터 불과 150킬로미터, 그린란드 빙상에서 50킬로미터 떨어진 곳입니다. 위성 모니터링 데이터 활용이 가능해진 2000년 이래 이런 산불이 발견된 적은 없습니다.
그린피스 러시아 사무소의 전문가, 안톤 베네스라프스키는 “기후변화에 따라 이전에 발생하지 않았던 곳에서 산불이 발생하거나 더 강렬한 산불이 발생하고 있습니다. 산불은 이산화탄소와 블랙카본을 배출하면서 기후변화를 다시 심화시키는 악순환을 만들고 있습니다. 이번산불은 산불에 대해 새로운 환경적 접근이 필요한 시기로 접어들고 있다는 신호입니다.”라고 말합니다. ▶️더 늦기 전에 지구가 보내는 적신호에 반응해야합니다. 함께 #기후변화 에 맞섭시다. http://act.gp/2wvKXn6
문재인 정부가 '탈핵과 탈석탄'을 중심으로 하는 에너지 정책을 들고 나오면서 많은 관심과 논쟁을 불러일으키고 있다. 이제까지 한국 전기에너지 공급의 큰 비중을 차지했던 핵발전과 석탄화력발전을 하나는 방사능과 사고 위험 같은 안전성을 이유로, 그리고 또 하나는 미세먼지와 온실가스 배출과 같이 건강과 환경을 고려한다는 이유로 그 역할을 줄여나간다는 것이다. 이는 1970년대 이래 산업화와 함께 이를 뒷받침할 '저렴한 에너지의 안정적인 공급'을 기조로 해 온 에너지 정책에 전례 없는 변화를 의미하는 것이다.
특히 탈핵과 관련한 새정부 에너지 정책의 얼개는 지난 6월 19일 고리 핵발전소 1호기의 영구정지 기념행사에서 문재인 대통령의 발언을 통해 처음으로 모습을 드러냈다. 대통령은 고리 1호기의 폐쇄를 “탈핵 국가로 가는 출발이자 안전한 대한민국으로 가는 대전환”이라고 의미를 부여하고, 조만간 이를 실현할 '탈핵 로드맵'을 마련할 것이라고 밝혔다. 이러한 방향은 현재 수립중인 8차 전력수급기본계획과 이후 예정된 2차 국가에너지기본계획 같은 법정 에너지 계획에서 구체화되고 확정될 것이다. 하지만 정부가 현재 울산시 서생면에 건설 중인 신고리 5,6호기의 건설을 잠정 중단시키고, 그 재개 여부를 시민에게 묻는 방식으로 결정하겠다는 방침을 밝히면서 이른바 '공론화위원회'를 둘러싸고 첨예한 공방이 오가고 있다.
공론화위원회에 보내는 기대와 우려
신고리 5,6호기 중단이 탈핵의 전부도 아니고 공론화도 하나의 부분적 수단일 뿐이기는 하지만, 그럼에도 불구하고 지금의 공론화위원회는 탈핵의 도정에서 큰 기회와 함께 도전이 되고 있다. 정부는 공론화위원회가 신고리 5,6호기의 건설 중단 또는 재개라는 의제만을 다루고, 그것도 시민대표들이 직접 결정하는 것이 아니라 의견을 모아 권고안을 만들면 그것을 참고하여 정부가 최종적으로 결정하는 것으로 위상을 낮추었다. 법률적 시비 여지를 차단하고 예단할 수 없는 결과에 대한 정부의 부담도 줄이기 위함일 것이다. 설령 그렇다 하더라도, 공론화위원회가 주관하는 3개월의 과정 동안 신고리 5,6호기 건설 문제뿐 아니라 핵발전과 관련한 전반적인 쟁점들, 나아가서 온갖 에너지 이슈들이 언론 지면과 방송사 공개 토론을 통해 다루어지게 될 것인데 이 자체가 한국에서는 매우 큰 변화다. 과정에 공식적으로 참가하는 시민대표는 350명 정도로 예상되지만, 에너지 정책은 전 국민적 토론과 검증의 기회가 될 것이고 시민참여단의 의사도 그것과 별개이기 어려울 것이다.
하지만 몇 가지 우려도 존재한다. 우선 신고리 5,6호기로 좁혀지는 프레임은 착시효과를 줄 수 있다. 문재인 대통령은 대선 과정에서는 건설이 거의 완료 단계인 신고리 4호기와 신울진 1,2호기의 건설 중단도 공약했지만, 지금은 이 발전소들에 대한 논의는 배제하고 신고리 5,6호기의 건설 여부만을 공론화하고 있다. 따라서 신고리 5,6호기가 건설이 취소된다 하더라도 이 세 발전소가 가동을 시작하면 최신 핵발전소의 기술적인 설계수명 계산으로 볼 때 탈핵은 앞으로 60년이 더 걸리는 것이며, 고리 1호기의 5,6개 분량의 핵발전소가 늘어나는 결과가 된다. 탈핵이라는 정책 방향을 분명히 한다고 하면서도 임기 초반에 핵발전소 용량을 크게 늘리고 탈핵의 도정에 나서는 것은 적잖이 역설일 수밖에 없다.
또한 공론화 과정에서의 소모전과 예상할 수 있는 위험의 요소들도 존재한다. 공론화위원회 안팎에서 많은 이야기와 데이터가 오고 갈수록 탈핵의 정당성과 에너지 전환의 필요성이 설득력을 얻을 것이라는 기대가 가능하지만, 전력 수급의 우려나 국외의 변수 등으로 인해 여론의 방향이 오락가락 하게 되면 많은 이들이 피로감을 느끼거나 공론화라는 방식에 회의를 갖게 될 수도 있기 때문이다.
에너지 전환은 어떻게 오는가
'탈핵'은 에너지 전환의 일부다. 그리고 에너지 전환은 에너지 공급원의 변화와 에너지 이용 방식의 변화 그리고 이와 관련한 물리적 기반시설과 제도의 변화, 나아가서는 에너지와 관련된 경제와 주체의 변화까지를 의미한다. 지금 이야기되는 에너지 전환은 우선 에너지원에서 화석에너지와 핵에너지 비중을 단계적으로 줄이거나 퇴출시키고 재생가능에너지로 대체해나가는 것을 의미한다고 할 수 있다. 물론 그 퇴출 또는 대체의 속도 또는 비율은 다양할 수 있다.
에너지 전환의 성패를 좌우할 요소는 크게 네 가지다. 첫째는 정부의 의지와 구상, 그리고 이를 바탕으로 하는 에너지 전환 절차의 시작이다. 이것만으로는 수십 년 이상이 걸리는 에너지 전환을 보장할 수 없고, 중간에 탈핵 경로를 이탈하거나 지지부진한 모습을 보이는 나라들도 있다. 때문에 둘째, 전력 수요 자체의 감소 또는 정체, 그리고 셋째, 재생가능에너지 보급의 급격한 증가가 함께 달성되지 않으면 안 된다. 그렇지 않으면 에너지 전환의 의지와 정책은 물질적으로 지지될 수 없는 구호에 그치게 된다. 넷째, 에너지 전환에 대한 높은 국민적 공감대와 이러한 인식의 세대 전승도 필요하다.
여기에 비추어 한국은 어떠할까? 우선 문재인 정부의 의지는 분명해 보인다. 그러나 핵발전 총량의 절대적 감소와 탈핵의 페이스 또는 시점은 열린 문제로 남아 있다. 탈핵 정책을 보완할 로드맵과 전력요금 제도와 조세제도, 전력산업 구조 개편 같은 과제들이 산적해있다.
다음으로 에너지 수요 감소나 조절의 측면에서 보면, 한국은 산업 부문을 포함하여 전력 수요 증가세가 이미 둔화되고 있으며, 당분간 전력예비율에 여유가 있을 뿐 아니라 발전 설비의 총용량 계절별 시간대별 피크 관리가 더 중요하다는 점에서 에너지 전환에 좋은 기회다. 물론 LNG 열병합발전의 비중 확대와 전기요금 인상의 필요성에 대해서 부인만 할 게 아니라, 이 역시 적정 수준과 방식의 설계와 함께 설득과 공감 형성의 노력이 이어져야 한다.
재생가능에너지의 확대는 이제껏 너무도 부진했었고 따라서 급격한 확대에 따르는 기술적인 문제는 많지 않다고 본다. 보조금 등 외부의 지원 없이 재생가능에너지의 발전단가가 핵발전이나 석탄화력 발전과 동일해지는 '그리드 패리티(Grid Parity)'의 시점도 가까이 와 있기 때문에, 에너지 전환은 기술과 경제성만을 놓고 보면 다만 시간의 문제일 수도 있다. 다만 풍력과 태양광 발전 입지에 따르는 사회적 갈등을 예방하고 지혜롭게 해결하는 과제도 중요하며, 공기업과 민간 부문 그리고 시민 영역의 적절한 역할 배분과 협력도 필수적이다. 에너지믹스의 변화가 여전히 국가 독점의 중앙집중형 체제에 머물거나 대기업들이 이윤과 성장 위주로 에너지 시장을 분점하는 것으로 귀결된다면 에너지 전환의 의의는 반감될 것이다.
도둑처럼 다가올 생태 문화사회를 위해
많은 이유에서 탈핵은 선택이 아닌 필수이며, 세계적 추세도 그렇게 가고 있다. 그러나 한국은 이러한 선례를 따라 가면서도 어떤 탈핵인지, 그리고 어떻게 도달하는 탈핵인지를 함께 물어야 할 때다. 요컨대 대통령의 의지만으로는 에너지 전환은 가능하지도 않고, 일시적이고 부분적인 탈핵과 재생가능에너지 보급이 이루어진다 하더라도 그것은 언제든 퇴행할 수 있다. 탈핵과 에너지 전환은 에너지원뿐 아니라 대량 생산과 대량 소비를 마땅히 여겨온 거대 에너지 시대를 마감하고 그것이 억압했던 민주주의마저 해방하고 갱신하는 계기가 되어야 한다. 즉 탈핵이라는 입구로 들어가는 전환은 사회경제 체제의 민주화라는 더 넓은 출구로 나오도록 해야 한다는 말이다. 그러한 에너지 전환이라면 지도자의 선포 행위나 전문가들만의 설계를 통해서가 아니라 마치 도둑처럼 다가 올 것이고, 우리는 그 의적과 함께 생태 문화사회에서 살아갈 기대와 준비를 해야 할 것이다.
참여사회연구소는 2011년 10월 13일부터 '시민정치시평'이란 제목으로 <프레시안> 에 칼럼을 연재하고 있습니다. 참여사회연구소는 1996년 "시민사회 현장이 우리의 연구실입니다"라는 기치를 내걸고 출범한 참여연대 부설 연구소입니다. 지난 19년 동안 참여민주사회의 비전과 모델, 전략을 진지하게 모색해 온 참여사회연구소는 한국 사회의 현안과 쟁점을 다룬 칼럼을 통해 보다 많은 시민들과 만나고자 합니다. 참여사회연구소의 시민정치는 우리가 속한 공동체에 주체적으로 참여하고, 책임지는 정치를 말합니다. 시민정치가 이루어지는 곳은 우리 삶의 결이 담긴 모든 곳이며, 공동체의 운명에 관한 진지한 숙의와 실천이 이루어지는 모든 곳입니다. '시민정치시평'은 그 모든 곳에서 울려 퍼지는 혹은 솟아 움트는 목소리를 담아 소통하고 공론을 하는 마당이 될 것입니다. 많은 독자들의 성원을 기대합니다. 같은 내용이 프레시안에도 게시됩니다. 목록 바로가기(클릭)
지난 8월 7일 국제원자력기구(IAEA)에서 발표한 핵발전소 장기 전망 보고서(Long-Term Potential of Nuclear Power Remains High) 소식을 전달하는 언론사들의 반응은 두 가지로 나뉘었습니다. 조선일보, 중앙일보 등은 ‘세계 원전, 2050년엔 2배 이상 늘어난다’로 보도했고, 연합뉴스, 경향신문, 데일리한국 등은 ‘원전 성장 전망치 20% 낮춰’로 보도했습니다.
원전은 정말 그렇게 늘어날까요?
□ 주장 : 작년 말 392GW(기가와트)로 원전 설비는 2030년 554GW, 2040년 717GW, 2050년 874GW(2016년 대비 123%)로 증가할 것이다?
세계 전력 생산에서 원전이 전력생산 비중은 1996년 17.7%에서 2015년 11%까지 떨어졌지만 2050년 13.7%까지 회복할 것으로 전망한다?
낮은 전망에 따른 원전 전력생산 비중은 2016년 11%에서 2030년 7.8%, 2040년 6.2%, 2050년 6%로 낮아질 것!
국제원자력기구가 지적하는 불확실성에 영향을 미치는 요소는 원전 사고 위험과 방사능 안전성, 자본집약적인 원전사업 금융지원과 폐로와 핵폐기물 비용, 핵폐기물 안전한 처분, 사회적 수용성 등으로 해결하기 어려운 문제들로 과거부터 지속적으로 제기된 난제임. 따라서 원전 증가 전망은 가능성 낮음.
□ 의문 : 원자력 국제기구의 원전 전망이 맞은 적이 있었나?
① 1991년에 예측한 2010년 원전 전망 870GW, 2010년에 예측한 2030년 원전 전망 807GW
국제원자력기구가 1991년에 낸 보고서 The Future Role of Nuclear Power in the Global Energy Balance에서는 기준전망치(BAU, Business Aa Usual)로 2010년 870기가와트로 늘어날 것이라고 전망했다. 하지만 2016년 392GW에 불과하다.
국제원자력기구가 2010년 낸 보고서 International Status and Prospects of Nuclear Power에서는 2020년 445~543GW, 2030년 511~807GW로 전망함. 이번 보고서는 이 보다 30% 이상 더 낮아진 전망이다. 심지어 낮은 전망치도 맞지 않다.
② 원전은 증가가 아닌 감소할 가능성 높아
미국에서는 최근 건설 중인 원전 2기가 경제성 문제로 중단되었다. 중국에서 건설 중인 원전 11기 공사기간이 지연되고 있다. 핀란드 건설 중 올킬로우트 원전 3호기도 8년째 지연, 영국 신규 원전인 힝클리 포인트 C 원전 2기 건설비는 28조원까지 증가하면서 논란, 전 세계에서 30년 이상된 원전이 절반 가량으로 폐쇄될 원전 급증할 예정이다. 국제원자력기구의 장밋빛 전망은 바램일 뿐, 실제 원전은 감소할 가능성이 더 높다.
2016년 5월, 국제재생에너지기구(IRENA)는 오는 2030년에는 신재생 에너지의 비중이 전 세계 전력 생산 능력 대비 40%가량을 차지할 것으로 예측했다. 국제에너지기구(IEA) 2021년에는 신재생에너지 발전 용량이 총 825GW에 이를 것이라고 예측했다. 세계경제포럼(WEF)은 10년 이내에 태양광 발전이 화석연료발전원보다 더 싸질 것이라고 예측했다.
국제재생에너지기구는 세계 재생에너지 일자리가 2016년 980만명에서 2030년 2,400만명에 이를 것으로 예측했다.
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전에는 볼 수 없었던 툰드라 산불이 그린란드에서 발견됐습니다. 화재지역은 12.5평방 킬로미터에 달하며 일주일 넘게 화재가 지속되어 왔습니다. 북극권으로부터 불과 150킬로미터, 그린란드 빙상에서 50킬로미터 떨어진 곳입니다. 위성 모니터링 데이터 활용이 가능해진 2000년 이래 이런 산불이 발견된 적은 없습니다.
그린피스 러시아 사무소의 전문가, 안톤 베네스라프스키는 “기후변화에 따라 이전에 발생하지 않았던 곳에서 산불이 발생하거나 더 강렬한 산불이 발생하고 있습니다. 산불은 이산화탄소와 블랙카본을 배출하면서 기후변화를 다시 심화시키는 악순환을 만들고 있습니다. 이번산불은 산불에 대해 새로운 환경적 접근이 필요한 시기로 접어들고 있다는 신호입니다.”라고 말합니다. ▶️더 늦기 전에 지구가 보내는 적신호에 반응해야합니다. 함께 #기후변화 에 맞섭시다. http://act.gp/2wvKXn6
지금 우리는 대한민국 역사에서 한 번도 가보지 않은 길을 가고 있다. 이 길은 대통령 탄핵이라는 사상 초유의 사건을 만들어낸 촛불시민이 이뤄낸 길과 연결되어 있다.
신고리 5, 6호기 건설 중단 여부를 결정하기 위한 공론화위원회와 시민배심원제. 어쩌면 다수 시민에겐 낯선 절차일 수 있다. 우리 에너지 정책사에서 공식적으로 해보지 않은 새로운 시도이기 때문이다. 하지만 이제껏 에너지정책 결정에 있어 시민에게 의견을 물은 적이 없었기에, 이 새로운 시도는 그 자체로 역사적 사건이다.
시민이 주체가 되는 숙의적 의사결정에 대한 일부 전문가들의 의견이나 언론 보도를 보면 제도에 대한 이해가 부족한 것인지, 아니면 제도에 대한 사회적 신뢰를 흔들기 위한 것인지, 우려스러운 논조가 등장한다. 그것은 바로 “원전정책이라는 전문 영역을 비전문가인 대중에게 맡긴다”는 것이다. 대중은 논리보다 감성에 반응하기 때문에 고도의 전문지식을 요하는 원자력을 이해하는 데는 한계가 있다고 비판한다. 이런 논조가 여러 언론의 사설과 칼럼, 기사에 넘쳐나고 있다. 시민이 이런 절차에 참여하는 게 적절하지 않다면 누가 에너지정책, 원전정책을 결정해야 할까? 그들이 염두에 둔 결정권자는 바로 전문가들과 국회의원들이다.
전문가들은 이제껏 주요 정책결정에 지속적으로 관여해왔다. 전문가들과 관료, 국회의원들이 ‘그들만의 리그’로 정책결정 과정을 사실상 독점해오다시피 했다. 바로 그 결과가 오늘날의 에너지정책이다. 그리고 여기서 말하는 전문가란 원전정책과 관련해서는 원자핵공학자들을 비롯한 찬원전 전문가들이었다. 그런데 다시 찬원전 전문가들에게 원자력정책을 맡겨야 한다? 왜 우리 시민의 안전과 생명을 일부 극소수 전문가들에게 맡겨야 하는 걸까? 그들이 일반시민보다 더 많이 알기 때문에?
현대 산업사회의 많은 과학기술들, 가장 대표적으로 원자력발전 기술은 ‘탈정상과학’의 영역에 속한다. 펀토비츠와 라베츠에 따르면 탈정상과학이란 위험부담이 크고 불확실성이 높은 영역, 그래서 “사실이 불확실해지고 가치가 논쟁에 휩싸이며 여파가 크지만 판단이 시급한 상황”에 적용되는 과학을 말한다. 이런 상황에서는 전문가주의에 입각한 과학자들의 주장이 답이 될 수 없다. 그들이 모든 위험과 불확실성을 제거해줄 수 없기 때문이다. 중요한 것은 사회적 합의다. 어떤 가치를 택할 것인지, 어느 정도의 위험과 비용을 감내할 것인지는 결국 그 위험과 비용을 감내하거나 지불할 당사자들에 의해 결정되어야 한다. 그들이 바로 시민이다. 시민이 낸 세금으로 과학기술 연구개발이 이루어지고, 과학기술로 야기되는 위험에 노출되고 위험이 사고로 변했을 때 피해와 부담을 고스란히 져야 하는 당사자들도 시민이기 때문이다.
공론화위원회와 시민배심원단의 운영을 두고 정책결정 과정에서 전문가를 배제한다는 비판도 온당치 않다. 전문가들도 이 과정에 중요한 당사자, 증인으로 참여한다. 이제까지 우리 사회에서는 찬원전과 탈원전 두 진영이 일반 시민 앞에서 공정한 게임의 규칙 아래 증거를 투명하게 공개하면서 자기 주장을 알릴 수 있는 동등한 기회를 갖지 못했다. 찬원전 진영 목소리가 일방적으로 홍보되었을 뿐이다. 하지만 시민배심원과 공론조사 방식에서는 양측 전문가들이 시민을 대상으로 논쟁적인 주제에 대해 근거를 제시하면서 공정하게 자기주장을 발표하고 설득할 기회를 동등하게 갖는다. 배심원들은 양측의 주장을 모두 듣고 상식과 통찰에 근거해서 숙의를 거쳐 판단을 내리게 된다. 전문가들이 배제되는 것이 아니라 전문가들의 적극적인 참여가 필요하고도 중요하다. 이런 절차에 대해 알고도 전문가 배제를 운운했다면 왜곡과 호도요, 이런 내용을 모르고 말했다면 제안된 제도에 대해 좀 더 살펴봐야 할 것이다.
(이 글은 7.20 경향신문에도 게재되었습니다.)
정부는 오늘 신고리5,6호기 공론화위원회 위원장으로 김지형 전 대법관과 8명의 위원을 위촉해 3개월 동안의 활동을 시작함을 발표했다. 8명의 위원으로는 인문사회 분야 김정인 수원대 법행정학과 교수(39), 류방란 한국교육개발연구원 부원장(58)이, 과학기술 분야 유태경 경희대 화학공학과 교수(38), 이성재 고등과학원 교수(38), 조사통계 분야 김영원 숙명여대 통계학과 교수(58), 이윤석 서울시립대 도시사회학과 교수(48), 갈등관리 분야 김원동 강원대 사회학과 교수(58), 이희진 한국갈등해결센터 사무총장(48)이 위촉됐다.
먼저 위원 구성에 있어 중립성을 강조하면서, 정작 공론화에 정통한 전문가들이 거의 없는 문제가 있다. 이런 상황에서 정부가 10월 21일 이전에 결론을 도출하는 목표로만 운영하다보면 형식적인 절차로 진행될 우려가 있다. 따라서 공론화 관련 전문가들과 찬반 단체들의 의견을 충분히 들어 공정하고 충분한 논의가 가능한 장을 설계할 수 있도록 해야 한다. 배심원 선정과정에서 무엇보다 신고리 5, 6호기 건설 여부로 인한 영향을 가장 많이 받게 될 미래세대에 대한 배려도 필요하다.
시민참여를 확대하고 사회적 공론화로 만들기 위해서는 배심원들만이 아닌 각계각층의 충분한 참여와 토론의 기회가 보장되어야 한다. 이를 위해 지역별, 계층별, 분야별 공청회, 토론회, TV 생중계 등의 방법을 적극 활용해야 한다. 그 과정에서 모든 정보는 투명하게 공개되고 제공되어야 한다.
공론화 과정에서 정부가 중립을 지키는 것은 중요하지만 탈원전 정책에 대한 정보제공과 대책 마련 등에 대한 책임을 방기해서는 안된다. 신고리 5,6호기 건설 중단을 둘러싼 양 쪽의 의견토론과 정부의 대책이 함께 제시될 때 국민들은 공정하게 종합적인 판단을 내릴 수 있기 때문이다.
환경운동연합도 신고리 5,6호기 공사 중단을 첫 걸음으로 우리 사회가 안전한 탈핵세상으로 한 발 더 나아갈 수 있도록 국민들과 함께 토론의 장에 최선을 다해 참여할 것이다.
역사는 민주주의가 확대되는 방향으로 발전되어 왔다. 소수의 이익 대신 다수의 생존과 삶의 질을 향상시키려는 인류의 끊임없는 투쟁과 저항을 역사는 기록하고 있다.
에너지 정책도 그렇게 전환을 맞이하고 있다. 우리는 안정적인 전기 사용도 중요하지만 원전 주변지역의 주민들이 방사능 오염으로 고통받기를 원하지 않는다. 아이들에게 100만년 가는 핵폐기물을 무책임하게 넘겨주길 원하지 않는다. 전기를 생산하고 나누는 과정에서 발생하는 이익이 소수 대기업들과 전문가들에게만 독점되는 것이 아니라 더 많은 사람들의 일자리로 확대되길 원한다.
그래서 과거 대용량 중심, 공급 위주의 전력정책, 원전과 석탄발전은 이제 쇠퇴하고 에너지 효율 산업과 재생에너지 산업이 빠른 속도로 성장하고 있다. 에너지 정책 결정의 주체, 에너지 생산의 주체가 시민으로 옮겨가면서 에너지 민주주의가 실현되고 있는 것이다.
지난 한 해 동안 세계적으로 증가한 태양광발전 설비는 75GW다. 1GW가 원전 1기 설비용량이니 원전 75개만큼의 태양광발전소가 한 해 동안 늘어난 셈이다. 누적 태양광 설비는 303GW다. 풍력은 55GW 늘어서 누적량 487GW가 되었다. 전 세계 원전 설비용량이 7월 현재 391GW니까 태양광과 풍력 설비만으로도 원전 두 배의 설비용량이다. 다른 재생에너지를 포함하면 2016년 재생에너지 설비용량(수력발전 제외)은 921GW다.
원전은 2040년까지 약 150GW가 폐쇄될 예정이다. 원전발전 비중은 1996년 17%를 정점으로 하락해서 2014년 10.6% 수준이다. 신규 원전 건설 계획은 중국, 인도, 러시아와 같이 국가가 주도하는 발전소 건설이 대부분이고 유럽 등 선진국은 후쿠시마 원전 사고 이전부터 원전을 줄이고 재생에너지는 늘려왔다.
태양광은 지난 10년간 세계적으로 연평균 49% 성장해왔고 풍력은 연평균 21% 성장했다. 2016년 세계 재생에너지 발전량 비중은 24.5%이다. 재생에너지 산업의 투자도 대규모다. 2015년에는 312조원이었다.
그만큼 일자리도 늘었다. 세계적으로 재생에너지 분야 일자리는 1000만명에 육박한다. 그중 태양광발전 일자리가 300만명이다. 재생에너지 발전량 중 태양광이 6% 정도지만 일자리는 30%가량이다. 태양광 산업은 더 많은 일자리를 만든다.
이런 성장의 배경에는 급속한 발전단가 하락으로 인한 경제성 확보와 시민들의 적극적인 참여가 있다. 2020년대에는 원전과 석탄발전보다 재생에너지 발전단가가 더 저렴해질 것으로 전망된다.
2001년 독일 정부가 탈원전 정책을 채택했을 때 원전 전기 비중이 30%였고 재생에너지 전기가 6.6%였는데, 15년 만인 2016년 원전 전기는 13%, 재생에너지 전기는 29%로 자리를 바꿨다.
[caption id="attachment_181467" align="aligncenter" width="640"] ⓒ미란다 슈로이어[/caption]
독일은 유럽에서 전기 수출국가로 꼽힌다. 하지만 주변국과의 전력거래량은 10% 미만이고 재생에너지로 100% 전기를 공급하는 에너지 자립이 지역에서부터 차례대로 실현되고 있다.
지난 4월30일에는 독일 전역에서 소비하는 전기의 85%가 재생에너지 전기였다. 포르투갈은 지난해 5월에 나흘간 재생에너지만으로 100% 자국의 전기를 공급했다. 재생에너지 확대는 기존의 전력공급 개념을 바꾸고 있다. 원전은 자본집약적이고 대기업 중심, 전문가 중심이라면 재생에너지는 소비자, 일자리, 지역이 중심이 되는 분산형이다.
소비자는 어떤 전기를 쓸지 스스로 선택할 수 있다. 방사능과 미세먼지 오염을 일으키고, 아이들에게 핵폐기물을 남기면서 초고압 송전탑의 반대를 무릅쓴 나쁜 전기는 안 써도 된다. 전기 소비자가 직접 전기를 생산하는 에너지프로슈머다. 독일 재생에너지 전기는 개인이 35%, 협동조합 14%, 농민 11% 등이 주도하고 있다. 에너지 민주주의가 실현되는 것이다.
세계 재생에너지 상위 5개국은 중국, 미국, 독일, 일본, 인도이다. 중국 재생에너지 발전설비는 258GW를 넘어섰다. 에너지 순수입량이 많은 독일과 일본이 국산 에너지인 재생에너지를 개발하는 것은 당연한 선택이다. 우리나라보다 에너지 순수입량이 많았던 독일이 이제는 우리보다 에너지 순수입량이 적어졌다. 재생에너지를 늘린 덕분이다. 에너지 공급의 95% 이상을 수입하는 우리나라에서 재생에너지는 아직도 1%대, OECD 꼴찌다.
2016년 산업부가 발간한 신재생에너지백서에 우리나라의 태양에너지 기술적 잠재량이 7451GW라고 명시되어 있다. 원전과 석탄발전 비중이 너무 높아 80%에 육박하는 비정상적인 전력수급이라 재생에너지에 기회가 없었다. 그동안 전력정책과 투자는 원전과 석탄발전에 맞춰져 있었다. 원전과 석탄발전을 줄이면 자연스럽게 재생에너지가 늘어날 것이다.
고리 1호기 폐쇄에 이은 신고리 5·6호기 중단은 그 시작이다. 2001년 우리와 독일은 똑같이 30% 원전 전기였지만 지금 독일은 재생에너지 100% 사회로 나아가고 있고 우리는 정체되어 있다. 우리가 15년 늦어졌지만 후발주자의 이점이 있다. 기술과 경제성이 더 좋아져서 전기요금 부담도 덜할 것이다. 우리도 이제 에너지 정책 선진화, 민주화가 시작되고 있다. 역사는 발전한다.
<우리나라 최초의 원자력발전소인 고리1호기. 40년 동안 운행되면서 크고 작은 사고가 끊이지 않았다. ⓒ환경운동연합 바다위원회>
<고리1호기는 올해 6월 가동이 중단 될 예정이다. 우리나라 최초로 원전 폐로라는 성과를 이끌어내기까지에는 부산 시민과 시민단체, 정치권의 많은 노력이 있었다. ⓒ고리1호기폐쇄 부산범시민운동본부>
<고리원전을 찾은 일본 피스보트의 요시오카 대표와 함께. (서토덕 실장 왼쪽) ⓒ서토덕>
<원전이 암 발생에 책임이 있다는 최초의 법원 판결을 이끌어낸 균도가족 소송. 최수영 처장은 관련 소송도 지원하고 있다. ⓒ환경보건시민센터>
<보수 정치인이 국회에서 원전 반대를 이야기한 최초의 기자회견. 좌우 합작된 부산 탈핵운동의 성과였다. ⓒ고리1호기폐쇄 부산범시민운동본부>
<부산 시군구 의원들의 탈핵 선언 기자회견. 부산 정치권으로 탈핵 선언이 이어지면서 고리1호기 폐쇄 여론이 크게 확대되었다. ⓒ반핵부산시민대책위>
<부산, 울산, 경남 지역 교수들의 탈핵 선언 기자회견. 서토덕(제일 오른쪽, 사회자) 실장은 고리1호기 폐쇄의 여론을 확장시키기 위해 각계의 탈핵 선언을 조직했다. ⓒ반핵부산시민대책위>
<부산 시민들의 다음 목표는 신규 원전인 신고리5,6호기 백지화다. 최수영 처장은 이 새로운 연대의 공동집행위원장을 맡아 여전히 현장에서 활동하고 있다. ⓒ신고리원전 백지화 부산시민운동본부>
<고리원전 주변 방사능 환경 조사를 벌이고 있는 서토덕 처장. 서 처장은 원전과 방사능의 문제점에 대한 연구에 활동을 집중할 계획이다. ⓒ부산경남생태도시연구소>
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