참여자치지역운동연대 보고서

발행일 2020. 03. 17.

지방의회 의정활동 (2018.7.1.~2019.6.30.) 평가 보고서

『우리동네 의원들은 얼마나 일하고 있을까』

배경 및 평가내용

1) 개요

● 조사기간 : 2018년 7월 1일 ~ 2019년 6월 30일

● 조사대상 : 전국 지방의회 243개

● 조사항목 : 시정질의 및 5분발의 현황 / 조례발의 현황 / 의원별 불출석 현황 / 건의결의안 현황 / 의원개최 토론회 현황 / 회기일수

● 정보공개청구 데이터 (보러가기 클릭) 

● 통계 데이터 (보러가기 클릭)

● 통계 및 분석 특이사항

- 의원개최 토론회 현황의 경우 의원 단독으로 개최하는 경우와 위원회별 개최하는 경우가 혼합되어 통계 및 분석 불가

- 회기일수의 경우 대구,경북지역만 실회기일수 기준(공개한 회기일수에서 공휴일 주말 제외)으로 취합되어 통계 및 분석 불가

- 질의 및 발언 : 동일 일자에 의원 1인당 여러건의 5분발언(or시정질의)이 존재할 경우 1건으로 취합함

2) 배경

● 지방자치 발전의 한축인 의회가 제대로 활동하기 위해 시민의 감시가 필수적임. 이를 위해 의정활동을 평가할 여러 기준이 필요함. 참여자치지역운동연대는 이번 보고서를 통해  시민이 의정활동을 평가하는 몇가지 방식을 제안하고자 함.  이를 기초로 각 지역에서 다양한 기준으로 의회를 평가하고, 견제하는 활동의 시작이 되기를 기대함.  

3) 평가내용

● 지방의회 의정활동의 핵심은 집행부 견제와 감시, 입법활동임.

● 이를 평가하기 위해 시정질의 및 5분발언, 조례발의 현황, 불출석현황, 건의/결의안 현황, 토론회 현황, 회기일수를 정보공개청구했고 이를 기초로 지방의회의 의정활동을 평가했음.

의정활동 평가 결과

1) 지방의원 1/3은 말 없이 일한다

● 의정활동의 핵심은 집행부 견제와 감시임. 이를 얼마나 했는지 공식적으로 보여주는 자료가 본회의 5분발언과 시(군)정 질의임. 지난 1년간(2018.7.1.~2019.6.30.) 3,750명의 지방의원이  본회의에서 1인당 1.99건의 5분발언과 시(군)정질의를 했음.

● 그러나 전체 의원 1/3에 달하는 1,139명은 본회의에서 한번도 발언하지 않았음. 심지어 의회 전체가 말(질의) 없이 일한 의회도 네 지역(강원인제, 전남보성, 경북 청송, 경북 고령)이나 됨. 의원 중 한 명만 발언하는 의회 역시 세 지역(인천 강화, 강원 양구, 전남 완도)임. 53개 의회는 의원 중 절반이 한번도 발언하지 않았음. 

● 시군구정 질의의 경우 단체장 및 해당기관장에게 직접 질문할 수 있고, 즉각 대답을 듣는다는 점에서 국회의 대정부질의와 비유할 수 있는 지방의원의 권한중 가장 크고 핵심적인 권한임. 5분자유발언의 경우 회기중에 사전에 상정되지 않더라도 긴급하게 다루거나 해당의원의 지방자체단체에게 요구하는 사안을 발언할 수 있도록 한 말그대로 시민들의 언로임에도 불구하고 몇몇 지방의회에서 발언 수가 적다는 것은 문제임.

[표1] 특,광역시의회 5분발언, 시정질의 건수

[표2] 특,광역시 기초의회 5분발언, 시정질의 건수

[표3] 광역도의회  5분발언, 시정질의 건수

[표4] 광역도 기초의회  5분발언, 시정질의 건수

[표5] 질의 및 발언 0건인 의회 

● 특이사항

- 전라남도 보성군의회 : 회의록 검색 시스템 없고 게시판형식으로 한글파일 업로드(해당의회 보러가기)

[표6] 질의 및 발언 1명만 발언

● 의원 중 질의 및 발언 0건 인원이 절반 이상_의장제외 : 53개 기초의회

2) 의원 1인당 연간 몇개의 조례를 만들까?

● 조례 입법활동은 지방의회의 주요한 권한임. 243개 의회에서 1년간 7,275개의 조례를 제정, 개정, 폐지했음. 의원 1인당 평균 1.94번의 입법활동을 한 것임. 입법활동이 가장 활발한 것은 경기도 양평군의회로 의원 1인당 7.86건의 입법활동을 했음. 이에 반해 최하위인 경기도 가평은 의원 1인당 0.14건의 입법활동을 했음. 연간 1명이 1건의 조례개정을 한 결과임. 51개 의회가 1인당 1회 미만의 입법활동을 했음. 

[표7] 특,광역시의회 입법활동 건수

[표8] 특,광역시기초의회 입법활동 건수

[표9] 광역도의회 입법활동 건수

[표10] 광역도 기초의회 입법활동 건수

3) 출석을 안해도 이유는 비공개?

● 의정활동 중 부득이한 사정으로 불출석하는 경우가 있다. 이런 경우 어떤 사유로 출석하지 않았는지 의장에게 사전 또는 사후에 제출해야함. 대구, 대전, 세종, 경기도, 전라남도, 서울특별시 중랑구/서대문구/구로구. 부산광역시 북구/해운대구, 광주광역시 서구, 충청남도 당진시, 경상북도 경산시 의회는 불출석 사유를 상세히 공개했음. 이에 반해 불출석에 대해 별도 관리하지 않거나, 사유를 비공개 또는 부분 공개하는 의회도 있음. 특히 서울시의회의 경우 불출석사유가 개인정보라는 이유로 이의신청에도 비공개를 유지하고 있음.

● 국회처럼 상시적으로 열리지도 않음에도 불구 하고 불출석 하는 의원들에 대한 사유와 정보가 비공개된다는 것은 국민들의 알권리를 침해하는 것임. 또한 의원들의 불출석 관련 정보가 반드시 지켜줘야 하는 개인정보에 해당된다고는 보기가 어려움.

● 데이터 없음 : 회의록공개로 대체하여 불출석 일자 및 사유 비공개

● 전원출석 : 전원출석이라 공개한 의회

[표11] 출결현황 공개 여부

● 불출석사유 공개여부 구분 기준 : 공개(병가, 개인사정 등) / 비공개(비공개, 비워있음, 전원 기타, '불참') / 부분공개(청가 결석 / 일부만 사유공개)

[표12] 출결현황을 공개한 204개 의회의 ‘불출석 사유 공개여부’

● 특이사항

- 서울특별시의회의 경우 일자별 불출석 현황 비공개에 ‘이의신청’진행했지만 의원 비공개

- 예천군 불출석 사유 기록 부존재

- 울릉군 불출석 사유 전원 '출타'

지방의회 의정활동 개선을 위한 5가지 제언

● 지방의회 정보 및 통계자료 전담기구 설치 : 각 의회별로 생산 및 기록하는 양식이 다르고 전국적 통계자료가 존재하지 않아 지방의회간 비교 및 시민들의 정보획득에 어려움이 있음.

● 지방의회 불출석에 관한 법령 정비 : 의원의 불출석시 사유 및 부득이한 사유시 사용하는 공가에 대해서 정의하고, 보고 및 통계 를 작성하여 시민들에게 공개하여야 일하는 지방의회가 될 수 있다.이와 더불어 지방의원 겸직 금지를 확대하고 현황정보를 사전에 공개하여야 함.

● 지방의회 전문/전담인력 확보를 위한 법령정비 : 지방자치단체와 지방의회의 관계는 견제 감시하는 관계이나 의원을 제외하고는 의회사무처를 비롯한 구성원에 대해 해당 지방자치단체장에게 인사권이 있고 또 인사권이 없더라도 계약직에 해당되어 지방의회 발전과 기본기능을 발휘 할수 없음.

● 의회의 정보공개 강화 : 의회의 활동과 관련되어 생산되는 정보와 자료에 대해서 특별한 이유가 없다면 시민들이 알수 있어야 함. 입법검토의견서, 행정사무감사결과 등 정보보호와 아무런 연관이 없음에도 상시적으로 비공개되어 지고 있는 현실임.  각종자료의 공개와 동시에 홈페이지의 경우 웹표준을 준수하고, 안건의 경우 의원들의 찬성과 반대를 알 수 있도록 공개투표를 원칙으로 하되 비공개 투표의 적용기준을 강화해야 함.

● 지방의원 교육강화 : 지방의원들 중 의회활동 시작전 국회 의정연수원에서 연수를 실시하고 있지만 제대로 이루어지고 있지 않음. 특히 초선일 경우 임기 시작전 1주일 이상의 교육, 재선의원의 경우에도 역량강화를 위한 의무교육이 필요함.

0.09% 불과한 지방의회경비

아낀다고 살림살이 나아지나

기관대립형 지방자치제 불구 ‘가난한 의회’

2018년 기준한도액 인상됐으나 해마다 감액

서호성 책임연구위원

지방의원들이 활동하는 데 직간접으로 쓰이는 돈, 지방의회경비는 과연 많은가, 적은가, 적정한가?

일반회계 세출이 2016년 223조3,513억 원에서 2018년 253조9,344억 원으로 30조5,831억 원(13.7%) 증가할 때 지방의회경비는 2016년 2,138억 원에서 2018년 2,174억 원으로 36억 원(1.7%) 증가하는 데 그쳐 지방의회경비가 차지하는 일반회계세출 대비 비율이 0.01% 감소한 것으로 드러났다.

지방의회경비 주요 통계목 기준한도액이 2018년 인상됐으나 지방자치단체들이 이를 반영하기는커녕 오히려 재정을 줄인 것.

행정자치부의 지방재정통합공개시스템 ‘지방재정 365’에 따르면 2018회계연도 전국 지방의회경비 평균비율은 지자체 일반회계 대비 0.09%에 불과했다.(지방의회경비 총합 2,174억 원, 일반회계 총합 253조9,344억 원)

이는 2014회계연도의 0.11%에 비해 0.02% 줄어든 것이다. 광역자치단체와 기초자치단체 모두 지방의회경비비율이 줄었으며 특히 자치구평균은 2014년 0.22%에서 2018년 0.17로 0.05% 감소했다.

이러한 지방의회경비비율 감소는 행정안전부가 지난 2018년 ‘지방자치단체 예산편성기준’ 개정을 통해 사실상 지방의회경비를 인상한 것에 반하는 조치다.

2017년까지는 행정안전부가 3개 통계목(▲의정운영공통경비, ▲의회운영업무추진비, ▲지방의회의원 국외여비)에 대해 기준액을 정해놓아 지방자치단체가 자율적으로 정할 수 없었으나, 2018년부터는 이들 3개 통계목을 묶어 물가상승률 등을 반영하여 합산한 금액을 총액한도로 설정하고, 총액한도 내에서 자치단체별로 자율적으로 편성, 운영할 수 있도록 했다. 총액한도 산정시 통계목별로 물가상승률 등을 고려해 가중치를 줌으로써 지방의회경비 인상을 가능토록 했던 것.

그러나 거의 모든 지방자치단체가 행정안전부의 예산편성지침을 무시했고 지방의회 역시 지방의회예산 증액을 통한 자신들의 권리향상에 무지했다.

2018년 개정된 행안부 예산편성기준 변경에 맞게 지방의회경비를 편성, 운영하고 있는 지방자치단체와 그렇지 않은 지방자치단체의 차이가 큰 것으로 나타났다. 물론 지방의회경비비율에는 지방자치단체의 세출규모, 의원정수 등이 기본적인 영향을 미친다.

지방자치단체를 인구규모, 재정력지수, 예산규모 등을 고려해 14개 유형별로 묶은 유사 자치단체별로 지방의회경비비율을 비교한 결과 ▲특광역시유형에서는 세종본청이 0.09%로 가장 높았고, 울산본청이 0.06%로 높았다. 서울본청은 0.03%로 낮았다. ▲도유형에서는 강원본청과 제주본청이 0.07%로 높았고, 경기본청과 전북본청이 0.05%로 낮았다. ▲시1유형에서는 전북전주시와 경기부천시가 0.11%로 가장 높았고 경기화성시가 0.07%, 경기용인시 0.08%, 경기남양주시 0.08%로 낮았다. ▲시2유형에서는 전남여수시가 0.14%로 가장 높았고, 전북군산시, 익산시, 전남순천시, 경북구미시가 0.12%였으며, 경기광주시 0.06%, 경기평택시, 시흥시, 파주시가 0.08%였다. ▲시3유형에서는 전남목포시가 0.18%로 가장 높았고, 강원강릉시와 경남거제시가 0.13%였으며, 경기이천시가 0.07%였다. ▲시4유형에서는 충남계룡시가 0.24%, 경기과천시가 0.19%로 높았다. ▲군1유형에서는 경남함안군이 0.15%로 높았고 대구달성군이 0.06%로 낮았다 ▲군2유형에서는 경남고성군과 경남거창군이 0.13%로 높았고 인천강화군이 0.07%로 낮았다. ▲군3유형에서는 경남의령군이 0.15%로 높았다. ▲군4유형에서는 경북울릉군이 0.22%로 높았고 경북청송군이 0.09%로 낮았다. ▲유사구1유형에서는 서울송파구가 0.24%로 높았고 서울노원구와 서울은평구가 0.15%로 낮았다. ▲유사구2유형에서는 서울용산구가 0.23%로 높았고 서울금천구가 0.14%로 낮았다. ▲유사구3유형에서는 대전서구가 0.20%로 높았고 인천남동구와 울산북구가 0.11%로 낮았다. ▲유사구4유형에서는 부산중구가 0.27%로 가장 높았고 대구남구와 대전대덕구가 0.13%로 낮았다.

지방자치단체의 이러한 지방의회경비 홀대는 2019년에도 여전한 것으로 드러났다.

지방재정365에 발표돼있는 2019년 지방자치단체 지방의회 관련경비 예산(주요 4개 통계목)을 보면 전국 총합이 651억 원으로 일반회계 세출총합의 0.02%에 불과했다. 이는 2018년 예산에 비해 0.1% 줄어든 수치다.

그러나 행정안전부가 2020년부터 예산편성기준을 개정해 지방의회경비에 의원 1인당 500만원의 의원정책개발비를 추가함으로써 2020년부터 지방의회경비 비율이 다소 높아질 전망이다. 지방자치단체 2020회계연도 예산자료는 4월에, 2019년 결산자료는 10월에 지방재정365에 게시된다.

서호성의 지방의정 실전 가이드 ② 공문서 검색 최강자 ‘구글’

구글 검색창에 ‘예산’ 입력하자 알토란 공문서 제목 주르륵~

나라살림연구소 책임연구위원 서호성

지방의정 실전가이드 2회 주제로 검색사이트 ‘구글’을 소개한다. 사실 구글 검색을 1회 주제로 할까도 생각했다. 그만큼 의정활동을 잘하기 위해 필수적이다. 하지만 시리즈의 1회 주제로 ‘법령이 기본’을 선정한 것은 시리즈의 권위(?)를 위해서였다. 명색이 지방의정 가이드인데, 첫 회에 “의원님들! 자료 검색은 구글로 하세요”라고 소개하기가 좀 민망한 구석이 있다. 또 이미 많은 지방의원들이 구글을 쓰고 있는데 뒷북 정보 아닐까 싶기도 했다. 하지만 구글 검색을 이용하기 전과 후 의정활동 정보의 수준차이는 진정 ‘하늘과 땅 차이’기에 ‘넘버2’로 다룬다.

사람에게는 누구나 지금의 나를 있게 한 스승이 있다. 그리고 지금도 곁에서 조언 해주는 멘토도 있다. 사람은 아니지만 지금 나에게 구글은 스승이자 멘토다. 내 활용능력에 한계가 있어서 그렇지, 구글은 정말 아낌없이 다 알려준다.

검색엔진은 구글뿐 아니라 네이버도 있고 다음도 있다. 그러나 의정활동을 위한 법령, 규정, 공문서 검색에 있어 네이버나 다음은 구글의 상대가 못 된다.

물론 네이버나 다음은 나름 장점이 있다. 내 생각에 네이버나 다음은 일반인들의 ‘생활밀착형’ 검색엔진이다. 날씨, 길 찾기, 영화, 맛집, 쇼핑 등등 일반일상생활에 필요한 정보들이 잘 모아져 있다. 수많은 광고들과 함께.

구글과 네이버, 다음을 통해 실제 검색을 해보자. 차이를 금방 알 수 있다.

다음에서 예산을 쳤더니 검색창에 자동완성 기능으로 예산군청이 첫 번째로 나온다. 이어서 날씨, 맛집, 시네마, 소복갈비 등등

네이버에 예산을 쳤더니 검색창 자동완성 기능으로 예산 소복갈비가 젤 먼저 나온다. 돈벌이 최적화. 네이버 주식가격이 높은 이유다. 그 밑에 맛집, 출렁다리, 소갈비 등등

구글에 예산을 쳤더니 자동완성 기능으로 예산배정계획이 첫 번째로 나온다. 예산총칙도 나오고 예산편성지침도 나온다. 아, 수많은 재정관련 자료들이 모여 있는 국회 예산정책처도 나온다. 예산 및 기금운용계획뿐만 아니라 ‘집행지침’까지 있는 줄은 공무원 아닌 일반인들은 잘 모른다.

같은 단어를 쳤는데 왜 각기 다른 결과가 나올까? 물론 내가 이전에 검색했던 결과값이 추가돼 나온 것일수도 있다. 하지만 난 생전 처음 내 컴퓨터에 구글을 깔고 예산이나 재정, 지방자치 등의 단어를 쳤을 때 주르륵 검색돼 나오던 공문서 제목들을 보며 감격해 마지않던 그 날을 잊지 못한다. “심~봤다!”

지방 쓰는 법이나 지방세 납부방법도 물론 중요한 정보다.

지방흡입 가격이나 지방분해 주사도 궁금해 할 사람들이 있긴 하겠다.

구글에서 지방을 쳤더니 지방행정의 중요한 공문서들이 주르륵 자동완성 돼 검색된다. 이 정도면 네이버나 다음이 국내산이라고 해서 애국심으로 선택할 문제가 아니다.

구글을 이용하는 방법은 간단하다. 첫째, PC에서 인터넷 창을 열면 오른쪽 위에 점 세 개가 보인다. 이것이 설정 버튼인데, 누르고 들어가 설정메뉴를 클릭하고, ‘시작할 때’ 메뉴에 들어가면 인터넷을 시작할 때 구글로 첫 화면이 뜨게 할 수 있다. (쉽지만 처음 해보면 잘 모를 수 있다. 하지만 네이버나 다음 검색만 해봐도 충분히 알 수 있다)

둘째, 기존 네이버나 다음에서 구글을 치고 들어가 구글 사이트를 띄워 사용하는 방법이다. 번거롭지만.

셋째 인터넷브라우저 ‘크롬’을 설치하는 방법이다. 네이버나 다음에서 크롬을 치고 다운받아 설치하면 자동적으로 구글로 검색하게 설정돼 있다. 구글은 웹사이트이고, 크롬은 인터넷브라우저인데, 크롬에서는 기본적으로 구글 웹사이트를 초기 검색사이트로 설정하고 있다. 인터넷브라우저란 인터넷 검색 소프트웨어를 말하는데, 크롬은 우리가 흔히 쓰는 인터넷익스플로러보다 빠른 인터넷브라우저라고 알려져 있다.

개인적으론 3가지 방법 중 크롬을 설치하는 것이 제일 유용했다. 크롬을 설치하고 구글과 함께 네이버, 다음도 필요할 때 같이 사용하고 있다.

스마트폰에서도 구글검색을 하려면 앱 다운받는 곳(구글 스토어 등)에서 크롬을 다운받아 설치하면 된다.

한편 ‘인터넷 트랜드’에 따르면 2020년 6월 현재 국내 검색 사이트 이용 점유율은 네이버 58.63%, 구글 33.04%, 다음 6.82% 순이다. 생각보다 많은 사람들이 구글을 사용하고 있는데, 지방의원들은 연령대가 높아 구글 이용률이 높지 않은 것 같다.

검색사이트 점유율 현황

인터넷 사이트 ‘인터넷 트랜드’ 자료

서호성의 지방의정 실전 가이드 ③

자료요구 잘 하면 공무원 수 백 명이 내 보좌관

자료요구권은 지방의원의 강력한 법적 권리... 당당히 누려야

나라살림연구소 서호성 책임연구위원

지방의원은 바쁘다. 지방의원은 아직 보좌관이 없다. 그래서 발상의 전환이 필요하다. 지방의원의 자료요구권을 잘 활용하면 해당 지방자치단체의 수백 명에서 몇 천 명에 이르는 공무원들을 보좌관 비슷하게 활용할 수 있다.

자료요구를 잘 하기 위해서는 ‘자료요구권’이 지방의원의 당당한 법적 권리라는 확신이 필요하다. 지금까지 공무원들에게 세뇌돼 잘못 알고 있던 소심한 기억을 지워야한다.

지방의회의 자료요구권은 지방자치법 제40조에 보장된 지방의원의 가장 강력한 무기다. 의원은 언제나 건수 제한 없이 자료제출을 요구할 수 있고, 지방자치단체장은 법령이나 조례에서 특별히 규정한 경우 외에는 그에 따라야 한다.

그런데 이렇게 명백한 지방의회의 자료요구권이 집행부 공무원들의 교묘한 거짓논리에 의해 부당하게 침해받고 있다. 지방자치단체 공무원들이 지방의회 자료요구에 불응하면서 내세우는 근거는 ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’과 ‘개인정보보호법’인데, 둘 다 틀린 법적용이다.

‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’ 제9조(비공개 대상 정보)에는 공개하지 않을 수 있는 정보들의 목록이 나열 돼 있다. 그래서 지방의회가 자료요구 했을 때 공무원들이 이를 근거로 자료요구에 응하지 않거나 불성실하게 자료제공 하는 데 악용했다. 

공무원들은 ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’의 딱 이 부분, 제9조(비공개 대상 정보) 항목들만 인쇄해 들이민다. 얼핏 보면 그럴싸해서 지방의원들이 곧잘 속았다.

그러나 공공기관의 정보공개에 관한 법률은 그 대상이 지방의회가 아니라 ‘국민’이다. 공공기관이(여기에는 지방의회도 포함된다) 국민의 자료공개요구에 어떻게 응해야 하는지를 밝혀놓은 법이다. 그것은 이 법 제1조와 제5조에 잘 나와 있다.

공공기관의 정보공개에 관한 법률은 ‘공공기관’과 ‘국민(주민)’간의 관계에서 적용되는 법이고, 지방의회의 자료제출 요구권은 기관 대 기관으로서, 지방자치법 제40조에 명백하게 보장하고 있는 지방의회의 기본 권한이기 때문에 “공공기관의 정보공개에 관한 법률상 비공개 대상 정보에 해당돼 자료제출이 어렵다”는 집행부 공무원들의 답변은 명백히 위법이다.

공무원들은 그 동안 이 법조항을 들먹이며, “재판중인 사항이라 안 되고, 수사 중인 사항이라 못 준다”거나 “성명이나 주민등록번호 등 개인에 관한 사항은 안 된다”며 지방의원들을 골탕 먹였다.

그런데 이 법률의 조항을 잘 뜯어보면, 집행부는 그 동안 ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’을 적용하더라도 줘야하는 자료도 제대로 주지 않았다.

예를 들어 제9조 제1항 제6호를 보면, ‘해당 정보에 포함되어 있는 성명ㆍ주민등록번호 등 개인에 관한 사항’이라 하더라도 (가목) 법령에서 정하는 바에 따라 열람할 수 있는 정보, (다목) 공개하는 것이 공익이나 개인의 권리 구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보, (라목) 직무를 수행한 공무원의 성명ㆍ직위, (마목) 국가 또는 지방자치단체가 업무의 일부를 위탁 또는 위촉한 개인의 성명ㆍ직업을 공개해야 하는데도 그렇게 하지 않은 경우가 태반이다.

지방의회는 지방자치법 제40조에 따라 정보를 열람할 수 있고, 지방의회는 공익을 위한 의정활동의 일환으로 자료를 요구하기 때문에 모두 위 항목에 해당한다. 특히 지방자치단체가 위촉한 위원회 개인의 성명과 직업은 자동적으로 공개해야 한다.

또 제9조 제1항 제7호 법인ㆍ단체 또는 개인(이하 "법인 등"이라 한다)의 경영상ㆍ영업상 비밀에 관한 사항이라 하더라도 (나목) 위법ㆍ부당한 사업 활동으로부터 국민의 재산 또는 생활을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보는 공개해야 한다. 예를 들어 해당 지방자치단체와 특별히 많은 계약을 맺은 업체의 정보나 지방세를 감면받은 법인이나 개인의 정보를 자료로 제공받아 국민의 재산이 보호받지 못했는지를 감시할 의무가 지방의회에 부여돼 있다.

지방의회의 자료요구에 불응하며 집행부가 내세우는 또 하나의 논리로 ‘개인정보보호법’이 있다. 그러나 개인정보보호법에도 “법률에 특별한 규정이 있거나 법령상 의무를 준수하기 위하여 불가피한 경우”에는 개인정보를 제공할 수 있게 명시돼 있다. 지방의회의 자료요구권은 지방자치법에 특별히 규정돼 있다.

이렇듯 비교적 법령에 명백히 규정돼 있는 지방의회의 자료요구권리가 그 동안 부당하게 침해받은 이유는 첫째, 지방의회 스스로 법령을 잘 따져보고 강력하게 권리주장을 하지 않았기 때문이다. 둘째, 행정안전부가 지방자치단체의 지방의회 자료요구관련 질의에 회신을 애매모호하게 해 혼선을 조장하고 있다. 지금도 행정안전부 홈페이지에는 잘못된 질의회신이 수두룩하고 지방자치단체 공무원들은 이 질의회신을 들이민다. 강력히 항의해 바로잡아야 한다.

셋째, 지방의회의 권리를 지키고 지방의정을 보다 발전시킬 수 있는 기구의 부재 혹은 부실도 문제다.

지방의회와 관련된 단체는 ‘전국시도의회 의장협의회’와 ‘전국시군자치구의회 의장협의회’ 등이 있지만 ‘전국시장군수구청장협의회’ 등 자치단체장협의회에 비해 활발히 움직이지 않고 있다.

지난3월 시군자치구의회의장협의회에 전화를 걸어 “지방의회 자료요구권리행사가 잘 안 되고 있는데 대책이 있나요?” 질문했다가 좌절한 기억이 떠오른다. “자치단체들이 자료 잘 주지 않나요?”

부족하지만 지방의회의 지속적 ‘투쟁’ 끝에 비교적 성공한 사례가 있다. 서울 서대문구의회다.

서대문구청장은 2019년 ‘구의회 의원요구자료 작성시 유의사항 안내’란 제목의 공문을 통해 ▲‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’의 비공개 대상 정보에 해당하더라도 자료 제출, ▲‘개인정보보호법’상 개인신상에 관한 자료, 기타 개별 법령상 제출제한 자료 등 제출 거부사유가 있을 경우에는 반드시 의회와 협의를 통해 직접 열람 등의 방법으로 자료제출 등을 전 부서에 지시했다.

당연히 지켜야 법적 사항을 ‘가능한’ 잘 지키고 ‘의원 기분상하지 않게 잘 대처’하라고 자치단체장이 공문으로 공무원들에게 ‘당부’한 것인데, 이나마 곳곳에 오류와 왜곡이 숨어있다. 다른 자치단체에서 이렇게라도 한 사례를 찾기 어려우니 감사해야할지.

의정활동의 시작, 자료 요구권을 제대로 행사하기 위해서는 지방의회 스스로 강력하게 요구해야 한다. 싸우지 않으면 권리를 찾을 수 없다.

서호성의 지방의정 실전가이드 ④ 슬기로운 의정보고서 발행 배포 비법 

선거일 90일 전 초치기 의정보고서는 역효과

나라살림연구소 책임연구위원  서호성

지방선거가 있는 해의 2월 말. 아직 선거는 3개월 남았는데, 갑자기 지방의원들이 바빠진다. 실력 있는 홍보기획사 찾고 소개받느라 여기저기 전화를 돌린다. 의정활동 보고서 때문이다. 의정활동 한 내용도 제대로 모아놓지 않아 사무국 직원에게 부탁하고 닦달한 끝에 사진들 몇 장 건지고, 홍보기획사 직원이 거의 창작한 내용으로 인쇄소에 보내 간신히 마감에 맞춘다. 그리고 아파트 우편함에 일제히 의정보고서가 꽂힌다. 공직선거법상 의정활동보고서를 배포할 수 있는 선거일 전 90일 전의 풍경이다.

이렇게 급하게 의정보고서를 만들면 부실하게 되고 제작비도 많이 들며 다른 지방의원들과 차별성도 떨어진다. 언론을 통해 마감 시한일이 임박해 의정보고서 만들었다는 게 알려지기 때문에 주민들이 코웃음 칠 수 있다. 힘들게 만든 의정보고서가 역효과 난다.

의정활동을 열심히 한 지방의원이라면 임기가 시작된 지 2년 정도 후엔 종이로 인쇄한 의정보고서를 만들어 주민들에게 보고할 때다. 물론 1년에 한 번, 혹은 분기마다 의정보고서를 열심히 보고하는 지방의원도 있다. 특히 단체카톡방, 밴드, 개인 홈페이지 등을 통한 의정보고는 언제든 가능하기 때문에 의정보고를 자주 하는 지방의원도 많다. 그래도 종이 의정보고서는 필요하다.

의정활동 보고와 관련한 법은 공직선거법 제 111조다. 이 법에 따르면, 지방의원들은 의정보고서를 선거일 전 90일 전에 의정보고회나 의정보고서 우편발송 등을 통해 선거구 주민들에게 배포할 수 있다.

그런데 공직선거법 제111조 법조항만 가지고는 좀 더 창의적인 의정보고서 제작 및 배포가 어렵다. 그래서 의정보고서와 관련한 그 누구에게도 안 알려준 노하우를 알려준다. 지금부터는 필자가 직접 선거관리위원회에 질문하고 받은 답변이다.

의정보고서 관련 질문에 대한 선거관리위원회 질문 1

의정보고서 관련 질문에 대한 선거관리위원회 답변 1

<결론> 발행 횟수와 면수, 수량, 비용에 제한이 없고 길거리 우편함 배포 등에서 아르바이트를 고용해 배포해도 된다. 다만 자신의 활동 이외에 지방자치단체 정책을 비판하면 공직선거법을 위반할 소지가 크니 하지 않는 게 좋다.

의정보고서 관련 질문 2

의정보고서 관련 질문에 대한 선거관리위원회 답변 2

<결론> 의정보고서를 길거리에서 공중에 마구 뿌리거나 그냥 비치해서 가져가게 하면 안 되고, 집집마다 방문해서 직접 주는 것도 안 된다. 그러나 의정보고서를 일간신문에 넣는 것(삽지)은 괜찮다.

의정보고서 관련 질문 3

의정보고서 관련 질문에 대한 선거관리위원회 답변 3

<결론> 의정보고서를 SNS(밴드, 카카오톡, 트위터, 페이스북 등)에 언제나, 얼마든지 올릴 수 있다.

의정보고서 관련 질문 4

의정보고서 관련 질문에 대한 선거관리위원회 답변 4

<결론> 지방의원 아닌 선거운동을 할 수 있는 주민이 의정보고서를 SNS를 이용해 다른 사람에게 전송하는 행위도 시기에 관계 없이 허용된다.

의정보고서 관련 질문 5

의정보고서 관련 질문에 대한 선거관리위원회 답변 5

<결론> 당 색깔의 옷을 입고 의정보고서를 배포해도 되고, “000의원 의정보고서 배포중”임을 나타내는 피켓을 들고 배포해도 된다.

의정보고서 관련 질문 6

의정보고서 관련 질문에 대한 선거관리위원회 답변 6

<결론> 000의원 의정보고 배포중이라고 쓴 몸자보를 입고 배포해도 되고, 의정보고서 안에 당원가입 권유 문구를 넣어도 된다.

의정보고서 관련 질문 7

의정보고서 관련 질문에 대한 선거관리위원회 답변 7

<결론> 종이에 인쇄된 의정보고서 배부는 선거일전 90일 전에만 가능하다. 하지만 인터넷이나 SNS를 이용한 의정보고는 언제든지 가능하다.

의정보고서 관련 질문 8

의정보고서 관련 질문에 대한 선거관리위원회 답변 8

<결론> 의정보고서 배포시 조끼착용은 선거일 전 180일 이전에만 가능하다.

의정보고서 관련 질문 9

의정보고서 관련 질문에 대한 선거관리위원회 답변 9

<결론> 종이에 인쇄된 의정보고서는 해당지역구 구민들에게만 배포 가능하다.

이 정도면 의정보고서와 관련된 궁금증이 어느 정도 해소되리라 본다. 하지만 공직선거법은 아직도 대단히 민감한 법이고 작은 사안이라도 문제시 정치인에게는 치명적인 결과로 나타날 수 있다. 조금이라도 미심쩍은 것은 선거관리위원회에 문의해 확실히 확인하고 실행해야 한다.

8대 지방의회가 출범한 지 2년이 지났다. 다음 지방선거는 2022년 6월1일로 예정돼 있는데, 3월9일 대통령선거와 함께 치러진다는 말도 들린다. 의정활동보고를 잘 준비할 때다.

의정활동보고는 포장만 잘해서는 소용이 없다. 평소 의정활동 내용이 중요하다. 열심히 뛰어야 한다. 그리고 의정활동보고서 만들 때 의회 속기록을 적절히 활용하면 좋다. 그러자면 평소에 상임위 회의할 때나 본회의 때 발언을 신경 써서 해야 한다. 단체장을 상대로 한 시정질문 같은 것도 굵직한 사안으로 끈질기게 해야 하고 행정사무감사 때 결과보고서에도 자신의 의정활동 상황이 잘 담기도록 해야 한다.

참고하시라고 예전 의정보고서를 올린다. A3 사이즈 한 장 양면으로 저렴하게 만들었다.(인터넷 인쇄소 검색)

이렇게 종합적인 내용이 들어가는 의정보고서는 1년에 한 번이면 되고, 2~3개 내용을 넣은 A4 사이즈 한 장짜리 의정보고서를 수시로 내면 효과가 좋다. 글자는 크게 하고 내용은 최대한 간추려 짧게 해야 하며 제목에 신경을 써야 한다.

서호성의 지방의정 실전가이드 ⑤ 

전문위원이라도 민간전문가 뽑아야!

대통령령 “별정직공무원 임명 가능”

지방자치법 “사무기구와 정수는 조례로 정한다”

<사무기구설치 및 직원정수조례> 개정으로 가능

나라살림연구소 책임연구위원 서호성

#전문 1.

영화 ‘극한직업’ 말고 ‘극한직업’이란 텔레비전 프로그램이 있다. 노동은 신성한 거라고 배웠건만, 지하 막장에서 석탄 캐고, 파도치는 배 위에서 새우 잡는 모습을 보면, 참 짠하다. 그런데 공무원 중에서도 극한직업이 있다. 소방관이나 경찰 등도 물론 힘들지만, 필자가 생각하는 가장 극한직업은 지방의회 사무국(처) 공무원이다. 이들은 규정과 소신대로 열심히 일할 수도, 안 할 수도 없는, 극한 감정 노동자다. 인사권이 단체장에게 있는 잘못된 현행 지방자치법이 지방의회 소속 공무원들의 영혼을 갉아먹고 있다.

#전문 2.

지방의회 사무국(처) 인사권이 집행부 지방자치단체장에 있어, 지방의원들의 의정활동이 막대한 지장을 받고 있다. 인재가 의회 사무국에 오기 힘들뿐더러, 집행부 눈치 보는 사무직원들에게 소신 있는 의정활동 보좌를 기대하기도 어렵다. 현 지방자치법 제91조(사무직원의 정원과 임명) ②항 “사무직원은 지방의회의 의장의 추천에 따라 그 지방자치단체의 장이 임명한다”고 돼 있기 때문이다.

전문 1과 2 가운데 어느 게 더 이해되시는지? 원래 전문 2로 시작하려다가, 사무직원들의 고뇌에 찬 공허한 눈빛이 자꾸 어른거려 전문 1로 바꿨다가, 그냥 두 개를 같이 실어 보기로 했다.

각설하고, 거창한 지방의회 사무국(처) 인사권 독립은 국회의원님들이 해주시든 말든 기다려 보기로 하고, 전문위원이나마 민간전문가로 임용하는 방법에 대해 알아보자.

우리나라 지방자치제는 ‘기관대립형’으로, 지방의회와 지방자치단체가 서로 대등하고, 지방의회가 지방정부(집행부)를 견제, 감시하게 돼 있다.

그런데 지방자치법 91조 2항에 “지방의회 사무직원은 그 지방자치단체장이 임명한다”고 돼 있고, 92조 1항에 “사무국장은 의장의 명을 받아 의회의 사무를 처리 한다”고 돼 있다.

“말이야, 막걸리야?”는 이럴 때 쓰라고 생긴 말이다.

지방의회 사무국(처) 인사권 독립 요구는 어제오늘의 문제가 아니다. 최근 기초의회 사무국(과) 인사권은 기존대로 두고, 광역지방의회 사무처 인사권만 의장에게 주도록 지방자치법을 개정한다는 얘기가 심심찮게 들리는데, 이 또한 “말이야, 막걸리야?”

하지만 이런 지방자치법 아래에서도 지방의회 전문위원을 별정직이나 임기제 외부 민간인으로 채용하는 지방의회가 많다. 물론 관료사회의 저항을 이기려면 정당을 초월한 의원들의 연대와 굳센 투쟁, 그리고 약간의 정치적 조건들이 필요하다. 복잡하다고? 확실한 건, 불가능하지 않고 가능하다는 것. 법령에 할 수 있게 돼 있다는 것.

구글에서 검색해보면 수많은 지방의회 별정직, 임기제 전문위원 모집공고문이 검색된다. “의회 지방별정직”이나 “의회 임기제”를 검색창에 입력해보라.

지방의회가 이렇게 전문위원을 별정직 혹은 임기제로 외부 전문 인력을 채용할 수 있는 근거는 대통령령인 ‘지방자치단체의 행정기구와 정원 기준 등에 관한 규정’ 제15조 2항의 <별표5> “전문위원은 일반직의 직급에 해당하는 상당 계급의 별정직 지방공무원으로 임명할 수 있다.”고 돼 있기 때문이다.

■ 지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령) [별표 5] <개정 2019. 4. 30.> 위원회에 두는 전문위원의 직급 및 정수기준(제15조제2항 관련) 1. 시·도 비고 1. 위 표 중 총 정수는 해당 지방의회의 위원회에 두는 전문위원의 수를 합산한 것을 말한다. 2. 전문위원은 일반직의 직급에 해당하는 상당계급의 별정직지방공무원으로 임명할 수 있다. 3. 전문위원의 직급별 정원은 총 정수의 범위에서 직급간 상호 조정이 가능하나, 4급의 정원은 위 표의 정수를 초과할 수 없다. 4. 삭제 <2016. 12. 30.>   2. 시·군·자치구 비고 1. 위 표 중 총 정수는 해당 지방의회의 위원회에 두는 전문위원의 수를 합산한 것을 말한다. 2. 전문위원은 일반직의 직급에 해당하는 상당계급의 별정직지방공무원으로 임명할 수 있다. 3. 전문위원의 직급별 정원은 총 정수의 범위에서 직급간 상호 조정이 가능하나, 5급의 정원은 위 표의 정수를 초과할 수 없다.

그런데 아직도 대부분 지방의회가 전문위원을 민간전문가로 뽑지 못하고 있다. 이는 지방자치법 제90조의 위임에 따라 제정된 <000의회 사무기구(국) 설치 및 직원 정수 조례>를 제대로 만들지 못했기 때문이다.

지방자치법에 따르면 조례에 정하는 바에 따라 지방의회에 사무처, 사무국, 사무과를 두고, 사무직원의 정수도 정하게 돼 있다. 여기서 말하는 조례는 지방의회 소관조례인 <000의회 사무기구(국) 설치 및 직원 정수 조례>다. 그러나 실상은 어떠한가? <000의회 사무기구(국) 설치 및 직원 정수 조례>에 전문위원 임용이나 정수에 관한 지방의회 권한을 지방자치단체장에게 송두리째 넘겨주고 있다.

대통령령인 <지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정> 제15조 2항의 <별표5> “전문위원은 일반직의 직급에 해당하는 상당 계급의 별정직 지방공무원으로 임명할 수 있다.”고 돼 있으니, 조례에 이 내용을 담아야 하는데 그렇게 하지 못하고 있다.

또 지방의회를 보좌하는 사무직원의 정수를 지방의회가 정하지 않고 집행부 행정기구 및 정원조례에 헌납했다.

이렇게 어처구니없는 조례가 제정된 것은 <지방자치법> 제91조(사무직원의 정원과 임명) ②항 “사무직원은 지방의회의 의장의 추천에 따라 그 지방자치단체의 장이 임명한다.”와 대통령령인 <지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정> 제15조 ④항 “시ㆍ도와 시ㆍ군ㆍ구의 의회사무기구에 두는 담당관과 전문위원의 사무분장 등에 관한 사항은 해당 지방자치단체의 규칙으로 정한다. 이 경우 미리 지방의회 의장의 의견을 들어야 한다.”를 교묘하게 섞어 기만당했기 때문이다.

참으로 힘들게 그나마 비교적 정상적인 조례 하나 찾았다. <서울특별시 마포구의회 사무기구 설치 및 직원정수 조례>다. 마포구의회 조례에는 시행령에서 열어둔 대로 전문위원 4명 중 5급상당 별정직 1명, 6급 임기제 1명을 명시해 놓았다. 그러나 사무직원 정수는 역시 행정부에 결정권을 넘기고 있다.

<지방자치법>에서 지방의회 소관 조례인 <000의회 사무기구(국) 설치 및 직원 정수 조례>로 정하라고 위임한 사항을 굳이 집행부 소관인 조례나 규칙으로 넘겨, 사무국 내 최고 고급인력인 전문위원 자리가 퇴직을 앞둔 5급 공무원들이 잠시 쉬었다 가시는 곳이 되고 있다.(아주 극히 일부, 눈치 보지 않고 열심히 하시는 일반직 전문위원들께는 죄송합니다)

이렇게 중심 조례가 부실하게 제정되면서, 지방의회 전문위원 및 사무직원 정수 문제는 행정기관의 조례와 규칙 안 별표 안에서 교묘히 숨겨지고 왜곡돼 지방의원들의 관심 속에서 멀어져 있다.

그나마 서울 서대문구처럼 대통령령 취지를 살려 <서대문구 지방공무원 정원 조례>에 별정직을 명시해 놓은 곳도 있지만 그렇지 않은 곳이 훨씬 많다.

각 지방의회는 우선 자기 지역의 <000의회 사무기구(국) 설치 및 직원 정수 조례>가 어떻게 돼 있는지, 또 집행부의 행정기구 및 정원조례 등에 지방의회 사무직원 정수가 몇 명이고 전문위원을 어떻게 규정해 놓았는지 살펴본 후 중장기적으로는 조례 개정을, 단기적으로는 현 규정안에서 외부전문가 전문위원을 임용하기 위해 어떻게 싸워야 할지 작전을 잘 짜야 한다. 대통령령이 별정직을 둘 수 있게 열어둔 입법 취지에 대한 확신과 의원들 간의 정당을 초월한 단결은 필수다.

추신1.

그나마 별정직 전문위원 임용 근거를 마련한 <서울특별시 마포구의회 사무기구 설치 및 직원정수 조례>를 찾은 감격도 잠시, 2017년 개정을 통해 그전까지 2명이던 5급 별정직 전문위원이 1명으로 줄어든 것을 발견하곤 좌절했다. 그나마 6급 임기제 전문위원이 1명 늘었으니 아주 물러선 것은 아니라고 자위해야 할까?

그런데 “전문위원 직종을 조정하여 전문성 제고 및 의회의 감시 감독 기능을 강화하고 집행부와의 소통을 확대하여 주민들의 다양한 요구에 효과적으로 대응하고자 함”이라고 돼 있는 마포구의 개정 이유가 아주 그럴싸하다. 다른 지방의회도 조례를 정상화하면서 똑같이 써먹었으면 좋겠다.

추신 2.

악마는 디테일에 있다고 하고, 죽 쒀서 개 준다는 얘기도 있다. 기껏 힘들게 민간 전문가 별정직, 임기제 전문위원 만들어 놓고 공무원들이 차지하거나, 단체장 혹은 국회의원 줄 타고 들어오는 실력 없는 전문위원이 자리를 차지하는 경우가 결코 적지 않다. 그렇게 되면 그 지방의회는 망한 거다.

서호성의 지방의정 실전가이드 ⑥ 행정사무감사 제대로 하는 법

현장방문 미리미리, 개별감사로 시간 아끼고

경기도의회처럼 사무보조자 도입 적극 모색

정례회 기간 늘리면 여유 있는 감사 가능

감사결과보고서 홈페이지 공개 널리 알려야

나라살림연구소 책임연구위원 서호성

지방의원들이 공무원들에게 평상시보다 조금 더 대접받는 것처럼 느껴질 때가 있다. 바로 행정사무감사 즈음이다. 의회에 따라 1차 정례회 때 하기도 하고 2차 정례회 때 하기도 하는데 정확한 조사 자료는 없다. 시군자치구의회의장협의회 같은 곳에서 제공해주면 좋으련만.

공무원들의 립서비스에 취해서인지, 지방의회가 실제 행정사무감사에서 자기 권한을 놓치는 부분이 많다. 안 그래도 짧은 감사일정인데, 현장방문기간이 과도하게 잡혀 있다든지, 감사 방식이 부서별 질의답변식이어서 시간이 낭비된다든지, 행감 사무보조 인력을 제대로 못 쓰고 있다든지.

지방자치법의 행정사무감사 관련 조항을 보자. 41조 1항에 광역의회는 14일, 기초의회는 9일 범위에서 감사를 실시하게 돼 있다. 또 기간 상관없이 특정사안에 관해 조사를 할 수 있다. 또 7항에서는 감사 또는 조사에 필요한 사항은 ‘국정감사 및 조사에 관한 법률’에 준하여 대통령령으로 정하라고 돼 있다.

먼저 행정사무감사 기간에 대해 알아보자. 감사 기간은 지방자치법에 광역 14일, 기초 9일 범위로 못 박혀 있으니 어쩔 수 없이 이에 따라야 한다. 감사기간이 부족하다면, 특정사안에 대해 행정조사를 실시하는 방법으로 보완할 수 있다. 예를 들어 민간위탁에 관한 행정조사를 할 수 있다. 현재 시도의장협의회 등에서 감사기간을 늘리는 지방자치법 개정을 줄기차게 요구하고 있다.

문제는 토요일, 일요일 주말 2일이 포함되는 짧은 감사기간도 제대로 못 챙기는 지방의회가 많다는 것. 피 같은 행감 기간 중 쓸데없이 현장방문에 2~3일씩을 써버리거나, 아예 감사기간을 8일로 정해버리는 경우도 있다.

현장방문은 행감 기간 전에 임시회 등을 통해 얼마든지 미리 할 수 있다. 현장방문 몇 군데 들러 사진 찍고 식사하고 2~3일을 탕진하면 감사는 언제하나? 또 법에 보장된 감사 기간마저 스스로 줄여주는 경우는 그야말로 ‘노답’이다.

위 감사일정을 보면 9일간의 기간 중 주말 2일 빼고 남은 7일 중 2일을 현지확인을 위한 현장방문으로 써버리고 있다. 그리고 주요업무 청취를 왜 행감 기간에 하는지?

이 지방의회 행감계획은 감사방식에도 문제가 있다. 부서별로 날짜를 정해놓고 상임위원회 전체 위원이 모여 행감을 진행하는 방식인데(부서별 전체 질의답변 감사 방식 사진참고), 이러면 그나마 짧은 감사기간이 다른 의원들 질문 듣느라 허비되고 한번 지나간 부서는 다시 부르기도 쉽지 않다.

행정사무감사는 의원 개별로 진행되어야 짧은 감사기간을 효율적으로 쓸 수 있다.(의원별 개별감사방식 사진참고) 물론 속기록을 위해 질의답변감사를 병행실시하고, 반드시 공식적인 행정사무감사 강평을 해야 한다.

다음은 서울시 서대문구의회 행정사무감사 일정이다. 이를 보면 현장방문은 없고, 개별감사를 3일간 실시하고, 3일간 부서별 질의답변 감사를 통해 사실을 재확인과 속기록에 남긴 다음, 마지막 날에 강평을 통해 집행부와 합의한 가운데 행정사무감사 결과 보고서를 작성한다.

이와 함께 지방의회가 고생한 의정활동 결과인 행정사무감사결과보고서가 제대로 공개되지도 않고, 활용되지도 않고 있어 문제다.

상당수 지방의회가 자신들의 자랑스러운 행정사무감사결과를 주민들에게 제대로 알리지 않는다. 홈페이지에 게시조차 안한다. 집행부로선 껄끄러운 감사결과를 알리고 싶지 않을 것이다. 하지만 지방의회는 왜 그런가? 지방의회 홈페이지에서조차 아예 게시를 안 하거나 하더라도 찾기 어렵게 해놓았다면 좀 과장해서 지방의회가 헛고생 한 거다.

서대문구의회처럼 홈페이지에서 행정사무감사결과보고서를 누구나 쉽게 찾아볼 수 있도록 해야 한다.

지방의원이 행정사무감사를 통해 간혹 ‘한 건’ 할 때도 있다. 이때부터가 중요하다. 집행부의 잘못을 밝혀낸 것으로 지방의원의 일을 다 했다고 생각하면 안 된다. 끝까지 책임소재를 밝히고 시정이 되어야 한다. 그래야 잘못된 행정집행 피해자의 억울함이 사라지고 제도가 개선된다.

하지만 대다수 지방의원들이 뒤처리를 잘 못한다. 너무 바빠서일 수도 있고, 집행부의 집요한 설득과 읍소에 넘어가서일 수도 있고, 약한 감정 때문일 수도 있다. 필자도 그랬다.

7대 지방의원을 지낸 필자는 행정사무감사 때 재개발 재건축 문제를 집중적으로 파헤쳤다. 밤 새 재개발 재건축 조합원 동의서를 일일이 살펴본 결과 몇 개 동의서의 하자를 발견했다. 인감도장이 틀리거나 사인이 없는 그 동의서들이 제외될 경우 그 조합은 설립요건이 되지 않는다. 재개발 재건축 부서 담당자의 고의 혹은 실수에 의해 설립될 수 없는 조합이 설립되고 사업이 추진된 개연성이 농후했던 사안이었다.

이 때 외부 상급기관에 감사를 요청하거나 수사기관에 고발했어야 했다. 그러나 당시 초선 초기였던 필자는 마음을 더 독하게 먹지 못하고 집행부 내부적으로 자체 처리를 맡김으로서 잘못을 바로잡을 기회를 놓쳐버렸다. 담당자들은 승진하고 무사히 정년퇴임했다. 재개발 재건축 사업은 일사천리로 진행됐다.

의회가 행정사무감사 결과를 토대로 수사기관에 고발할 수 있는 조례를 제정할 수는 없다. 그러나 조례를 제정할 수 없다는 것이 고발할 수 없다는 말이 아니다. 단지 수사기관에 고발 관련한 요건, 절차 등을 조례에 규정하는 것은 자치사무라 보기 어렵기 때문에 조례제정이 안 되는 것이다.

지방의회가 의정활동을 수행하면서 발견된 범죄사실의 고발에 관한 사항은 ‘형사소송법’ 또는 개별 법률에 따라 고발할 수 있다.

또 감사원에 공익감사청구제도를 이용할 수 있다. 감사원의 ‘공익감사청구 처리규정’에 따르면 지방의회는 해당 지방자치단체의 사무처리에 관해 공익감사를 청구할 수 있다.

지방의회가 행정사무감사를 더 잘하기 위해 좀 더 적극적으로 방법을 찾아보자. 행정사무감사 사무보조요원 활용과 행정감사가 실시되는 정례회 회기를 늘리는 방법이 있다.

먼저 사무보조요원 활용. 행정사무감사를 할 때 지방의원들은 그야말로 눈 코 뜰 새 없이 바쁘다. 자료요구, 자료검토, 질문서 작성 등등. 게다가 감사기간이 1차 혹은 2차 정례회 때여서 결산승인이나 예산안 심의의결과 겹친다. 이럴 때 자료검색이라도 제대로 해 줄 사람이 있으면 그야말로 천군만마다.

물론 지방자치법과 시행령에 지방의회의 행감 기간 동안 사무보조를 받을 수 있는 근거가 마련돼 있다. 그런데 이게 좀 모호하다.

시행령을 보면, 지방의원은 감사 때 사무보조가 필요하면 지방의회사무직원의 보조를 받을 수 있다고 돼 있다. 사무직원의 사무보조? 이걸 무슨 시행령이라고 만들었나 싶다. 지방의회 사무국 직원이 지방의회 행감 때 사무보조하는 것은 당연한 것 아닌가? (여기서 수당문제는 거론하지 않는다) 뭔가 이상하다. 사무보조 조항에 사무국 직원만 언급돼 있는 것 자체가 입법 취지에 안 맞다.

그래서 법을 살펴봤다. 거기엔 행정사무감사를 위해 필요한 사항은 국회의 ‘국정감사 및 조사에 관한 법률’에 준하여 대통령령으로 정한다고 돼 있다. 그럼 ‘국정감사 및 조사에 관한 법률’을 살펴봐야지.

그렇다. 지방자치법 제41조 7항에 감사를 위하여 필요한 사항을 「국정감사 및 조사에 관한 법률」에 준하여 대통령령으로 정하게 돼 있으면, 대통령은 이 법에 준해야 한다. 그렇다면 ‘국정감사 및 조사에 관한 법률’에 있는 “감사 또는 조사의 대상기관의 소속이 아닌 전문가 등을 사무보조자로 위촉할 수 있다”는 내용을 싹 빼버린 시행령은 지방자치법을 반영하지 않은 잘못된 것이다. 

경기도의회는 벌써 5년째 행정사무감사 보조요원을 뽑아 활용하고 있다. 올해 2020년에도 사무보조자 모집공고가 각 취업사이트에도 올라와 있다. 각 지방의회도 조례개정을 통해 적극적으로 사무보조자를 활용해야 한다.

끝으로 행정사무감사가 실시되는 때의 정례회 회기 기간을 늘려 좀 더 여유 있게 행정감사를 진행할 필요가 있다.

법이나 시행령에 의해 지방의회 행정감사는 1차 혹은 2차 정례회 때 광역의회 14일, 기초의회 9일의 범위에서 실시할 수 있다.

그런데 정례회 때는 각각 결산승인과 예산안 의결을 해야 한다. 이것만으로도 시간이 모자라다. 그러면 정례회 기간을 늘리면 안 되나?

위 지방자치법과 시행령에서 보듯 행정감사는 정례회 중에 실시할 수 있고, 정례회 회기는 지자체 조례로 정한다. 그렇다면 각 지방의회는 연간회의 총일수를 늘리고 정례회 회기를 넉넉하게 잡아 행감을 여유 있게 할 수 있다. 번갯불에 콩 볶아 먹듯 행정사무감사를 힘들게 할 필요가 없다. 1차 정례회 때 제대로 결산승인하고 2차 정례회 회기를 넉넉하게 잡아 행정사무감사 세밀하게 실시한 이후 내년도 예산안 심사를 제대로 할 수 있다.

지방의원들이 뭉치면 올해부터라도 가능한 일들이 많다. 부디 건투를 빈다.

광역의회 ‘인사권 독립’ 지방자치법 개정안 국회 제출

기초의회, “현행 의장 추천권이라도 제대로 행사하자”

나라살림연구소 책임연구위원 서호성

‘광역의회 사무처 인사권 독립’을 보장한 지방자치법 전부개정안이 국회에 제출됐다. 지방정부(집행부)를 견제하는 지방의회 사무처(국, 과) 직원 인사권을 단체장이 가짐으로써 지방의회가 제 기능을 발휘하지 못하고 있다는 문제점이 인정된 것이다. 그러나 이번 지방자치법 전부개정안에도 기초의회 사무국(과)의 인사권 독립은 배제돼 기초의회들의 반발을 사고 있다. 기초의회들은 현 지방자치법에 보장된 의장인사추천권이라도 명확히 하고, 제대로 행사하기 위하여 조례제정에 나서고 있다.

지방의회와 지방정부(집행부)간 치열한 ‘사무국(처) 직원 인사권 쟁탈전’은 지방의회 승리가 머지않은 것으로 보인다. 정부가 광역시도의회 사무처 직원 임용권을 시도의회 의장에게 부여하도록 한 ‘지방자치법 전부개정법률안’ 및 관련 5개 법률(지방공무원법, 지방공무원교육훈련법 등) 제개정안을 국회에 제출했기 때문이다.

이 ‘지방자치법 전부개정법률안’ 등은 지난 20대 국회에 제출됐으나 야당의 반대로 처리되지 못하다가 국회 임기만료로 인해 자동폐기 됐던 법안을 일부 수정, 보완하여 21대 국회에 다시 제출한 것이다.

이 법률안 중 지방의회 부분만 보면, ▲시도의회 사무처 사무직원 임용권 시도의회의장에게 부여, ▲모든 지방의회 정책지원 전문인력 운영 근거 마련, ▲회의 운영 방식 등 지방의회 관련 사항을 조례에 위임, 지역 특성에 맞게 정하도록 자율화한다는 내용이 포함돼 있다.

하지만 이번 지방자치법 전부개정안의 지방의회 사무국(처) 직원 인사권 독립은 광역의회에 국한되고, 기초의회의 사무국(과) 직원 임용권은 여전히 지방자치단체장이 갖도록 하고 있다.

전국시군자치구의회의장협의회 홈페이지에 지난 2월13일자로 게시돼 있는 ‘제223차 건의문 처리결과’에 따르면, 협의회가 “시군자치구의회도 인사권을 독립하도록 지방자치법 전부개정안을 수정해 달라”고 건의했으나 행정안전부는 “시군구의회 사무국(과)은 독립적 인사가 어려운 조직규모여서 광역시도의회부터 인사권 독립 후 성과평가 등을 거쳐 제도개선방안 마련 후 추진 필요하다”고 대답했다.

이에 따라 지방자치법전부개정안이 거대여당이 된 더불어민주당 주도로 빨리 통과되더라도 기초의회의 ‘인사권 독립’은 상당 기간 지연될 전망이다.

안산시의회, 안동시의회, 수원시의회, 청주시의회 등 많은 기초의회들이 “기초의회 인사권 독립” 등을 촉구하는 결의안을 채택하고 국회 논의과정에서 지방자치법전부개정안이 수정 통과돼야 한다고 주장하고 있다.

비록 이번 지방자치법 개정에는 포함되지 않았지만, 기초의회 사무국 직원 인사권 독립의 필요성 역시 인정되고 있는 모양새다.

이에 따라 기초지방의회에서도 현 지방자치법 상 지방의회에 주어진 ‘사무국 직원 임명 추천권’을 제대로 행사하려는 움직임이 일고 있다.

서울 마포구의회는 지난 7월 ‘마포구의회 사무국 직원 추천 등에 관한 조례’를 제정했다. 서울 서대문구의회도 지난 9월25일 ‘서대문구의회 사무국 직원 추천 등에 관한 조례안’을 입법예고했다.

이들 마포구의회와 서대문구의회 조례는 ▲구청장이 의회사무국 직원에 대한 인사를 하는 경우에는 의장에게 제2조에 따른 직원에 대한 추천을 요청하여야 하고, ▲의장은 대상자를 선정하여 구청장에게 서면으로 추천하며, ▲구청장은 특별한 결격사유가 없으면 의장이 추천한 직원에 대하여 인사에 반영하여야 하고, ▲다만, 인력운용상 불가피한 경우 등 특별한 사유가 있을 때에는 의장에게 서면으로 재추천을 요청할 수 있다고 돼 있다. 서대문구의회 조례안에는 의장이 운영위원회와 협의하도록 돼 있다.

의회 사무국 직원의 의장 추천권을 효율적으로 수행하기 위한 조례제정은 이번 서울마포구의회나 서대문구의회뿐만 아니라 이미 많은 지방의회에서 제정돼 있는 것으로 확인됐다.

대구 달서구의회는 지난 2017년 10월 ‘달서구 의회사무국 사무직원 추천 등에 관한 조례’를 제정, 시행중이다.

달서구의회 조례에는 특히 ▲의장은 의회사무국 사무직원 중 의회사무국 이외의 곳으로 전출되는 사무직원에 대해서도 의견을 제시할 수 있고, ▲구청장은 사무직원 추천에 지장이 없도록 상당기간을 정하여 추천을 요청하여야 한다는 구체적 조항까지 포함돼 있다.

이에 앞서 2014년 제정된 ‘춘천시 의회사무국 사무직원 인사관리 조례’는 이후 제정된 조례들보다 훨씬 지방의회의 추천권을 강력하게 행사하도록 규정하고 있다.

춘천시의회 조례는 ▲의회 사무국의 독립성과 전문성 확보 목적을 명확히 하고 있고, ▲인사 추천권뿐만 아니라 교육에 관한 조항도 삽입했으며, ▲인사추천을 인사추천위원회에서 하도록 했고, ▲사무국 직원의 계속 근무 보장 등 신분보장을 강화하고 있다.

2018년 제정된 전남 강진군 조례에도 ▲타 부서로 전출되는 사무국직원에 대해서도 의견을 제시할 수 있고, ▲의장 추천대로 인사하는 게 원칙임을 못 박고 있다.

아직도 많은 지방의회와 지방자치단체가 의회 사무국(과) 직원 인사권 관련 힘겨루기를 하고 있다. 지금까지 법제처 등에서는 지방자치법을 근거로 지방의회 의장의 직원 추천권을 제한적으로 해석하는 경향이 우세했다.

하지만 이번 ‘지방자치법 전부개정법률안’의 입법 취지가 지방의회 사무국(처)의 인사독립을 인정해야 한다는 것이어서, 기초의회 의장 인사추천권을 명확히 하고, 강화하는 조례 제정이 잇따를 전망이다.

소관 상임위원회 과정은 예산안 심의 필수절차

상임위, 예결특위, 본회의 통해 겹겹 견제 장치

'상임위결과 백지화 방지' 회의규칙 마련도 방법

나라살림연구소 책임연구위원 서호성

단체장의 예산편성권 못지않게 지방의회의 예산확정권도 권한이 막강하다. 최악의 경우지만, 지방의회가 삭감한 예산안을 단체장이 받아들이지 않더라도 지방의회가 확정의결을 하면 그것은 그 지방자치단체의 예산으로 확정된다. 그러니 지방의회는 예산안심의 과정에서 예산삭감권을 최대한 활용, 정치력을 발휘해 자신들이 필요하다고 생각하는 사업비 증액을 협상해볼 수 있다. 그리고 소관상임위원회의 예산안 예비심사를 존중하지 않는 태도는 행정부을 위해 예산안심의 과정을 간편하게 해주는, 반 지방의회 행태라는 점을 명심하자.

예산편성기준에 있는 예산안 심의의결 흐름도다. 여기에서 이 흐름도를 다시 올린 이유는 바로 소관상임위의 예비심사의 위상을 다시한번 강조하기 위해서다.

일부 지방의회에서 소관삼임위원회의 예비심사를 형식적인 요식행위로 생각하는 경향이 있다. 그러나 이것은 매우 잘못된 생각이다. 예산편성기준 흐름도에서 보듯 예산결산특별위원회 예산심사 못지않게 소관상임위의 예비심사도 지방의회 예산안심의과정의 중요한 필수절차다.

흐름도에 소관상임위 부분을 보면 상정, 심의, 의결이라고 못 박혀 있다. 소관 상임위도 예산안을 의결하는 것이다.

소관상임위는 2년간 해당 부서의 담당하며 해당 부서의 업무를 소상히 파악하고 있다. 이런 소관상임위의 예비심사는 그래서 매우 중요하다.

그런데도 일부 지방의회에서 소관상임위의 예비심사를 요식행위로 치부해 버리는 행태가 만연한 것은 아마도 행정부가 의도적으로 조장했을 가능성이 크다. 행정부 입장에서는 예산안심의 절차를 하나 줄이고 싶을 것이다. 그리고 예산안이 무사히 통과되게 ‘로비’할 위원회가 예산결산특별위원회 하나면 좋을 것이다. 여기에 일부 지방의회의 여야 대립이나, 예결위 구성원들의 독선이 조금 가미되면 소관상임위의 전문적 예비심사는 물 건너가는 요식행위가 되고, 공무원들 입장에서는 예산을 사수하는 데 큰 걸림돌을 하나 치우고 시작하는 셈이 된다.

예산편성기준에 모호하게 언급돼 있지만 “소관별 상임위에서 예산안의 예비심사를 마친 예산안”은 ‘행정부가 제출한 예산안’이 아니라, ‘소관 상임위의 예산안’이라고 나는 생각한다. 예결위가 심사하는 예산안은 순수한 행정부의 예산안이 아니라 소관 상임위에서 한 번 걸러 만든 상임위의 예산안일 수밖에 없는 것이다.

소관 상임위의 예비심사는 예산수정안이 되지 못한다는 주장도 있다. 나의 동료인 나라살림연구소 이왕재부소장은 지난주 [이왕재 칼럼] ‘국회 상임위 예결소위 심의 번복 유감’에서 국회법을 근거로 “상임위의 예비심사는 최종적 결정권한을 가지고 있는 아니기 때문에 예결위에 상임위에서 '예비'로 심사한 내용을 제출만 할 수 있고, 본회의에 제출할 수정예산안은 예결위에서 결정한다”고 말하고 있다. (출처: https://watchman7.tistory.com/3132)

그러나 국회의 경우에도 상임위의 예비심사에서 삭감한 예산을 예결위에서 되살릴려면 상임위의 동의를 받아야 한다.

서울시 서대문구의회는 아예 소관 상임위원회의 예비심사 권위를 확실히 하기 위해 회의규칙에 명문화했다. 상임위 예비심사내용을 존중해야 하며, 특히 상임위가 감액한 세출예산을 예결위가 증액할 경우 소관상임위의 동의를 얻도록 한 것.

사실 굳이 이런 조항이 필요 없이 상임위 예비심사가 존중되어야 한다고 보지만, 이런 모습은 상임위 예산예비심사의 무력화가 상당히 심하게 만연하고 있다는 것을 반증한다. 다른 지방의회에서도 서대문구의회처럼 말끔하게 정리하여 행정부에게 유리한 상임위 예비심사를 무력화하는 잘못된 관행은 없애는 게 좋다.

지방의회가 삭감해 수정한 예산안을 단체장이 동의해 주지 않는다. 그러면 의회는 속수무책인가? 단체장의 동의가 없어도 의회가 확정한 예산은 효력이 발생한다.

지방의회 입장에서는 속상한 법조항이 바로 지방자치법 제127조제3항 “지방의회는 단체장 동의없이 지출예산 각 정책사업의 예산액을 증액하거나 새로운 비목을 추가할 수 없다”이다. 과도한 세출예산증액을 막기 위한 제도다.

그래서 지방의회가 예산안을 확정짓기 전에 부단체장이나 예산담당 국장이 발언대에 올라 “의회의 수정예산안에 동의합니다”고 말하는 절차를 거치는 것이다. 보통의 경우 예산안심의 과정에서 의회와 행정부가 절충점을 찾아 삭감과 증액을 적절히 조정한다.

하지만 그렇게 되지 않는 경우는? 더러 그런 경우도 있었던 것 같다. 행정안전부와 지방자치인재개발원이 펴내 지방공무원 교육자료로 쓰고 있는 ‘2020년 공통교재 지방예산실무’ 94쪽에 이런 내용이 있다.

그렇다. 만일 단체장이 지방의회가 삭감해 수정한 예산안에 대해 동의를 안 해줘도 지방의회가 확정해 버리면 지방예산의 효력이 발생한다. 지방의회의 예산의 심의 확정권은 실로 대단한 것이다.

또 하나 쟁점사항이 있다. 지방자치법 제127조제3항 “지방의회는 단체장 동의 없이 지출예산 각 정책사업의 예산액을 증액하거나 새로운 비목을 추가할 수 없다”고 돼 있는데, 그럼 세입예산의 증액은 지방의회 독단적으로 가능한가?

법 조항 문구로만 본다면 법에 명시된 대로 지출예산만 증액할 수 없고 세입은 증액 가능하다고 다퉈볼 수는 있다. 하지만 행안부 공통교재는 “지방자치법 127조가 증액할 수 없다고 규정한 것의 범위에는 예산편성안 전체를 의미한다”고 돼 있다. 세입을 증액할 경우 당연히 세출도 증액되므로 합리적 해석이라 하겠다.

따라서 지방의회가 합리적 토론과 근거제시로 세입을 증액할 명분을 만들고 세출을 증액할 때처럼 행정부의 동의를 얻는 절차를 밟으면 될 것이다.

만일 지방의회가 예산안을 승인해주지 않으면 어떻게 되는가? 지방자지단체는 의회가 예산을 승인해줄 때까지 지방자치법 제131조에 정한 3가지 목적에 대해 전년도 예산에 준해서만 집행할 수 있다.

3가지 목적은 1.법령, 조례에 의하여 설치된 기관이나 시설의 유지⋅운영, 2.법령상 또는 조례상 지출의무의 이행, 3. 이미 예산으로 승인된 사업의 계속이다.

예산안심의는 고도의 정치적 판단이다. 집행부 예산안에 근거를 가지고 토론을 하되 의회가 주눅들 필요는 없다. 예산안이 확정되지 않으면 정치적으로 더 부담스러운 것은 집행부다.

한반도 종전 평화 캠페인은 ❝한국전쟁을 끝내고 휴전에서 평화로 나아가자!❞는 목소리를 한반도를 넘어 전 세계적으로 모아가는 국제 캠페인입니다. 한국전쟁 발발 70년인 2020년부터 정전협정 체결 70년이 되는 2023년까지, 한반도 평화선언 Korea Peace Appeal에 대한 전 세계 1억 명 서명과 각계의 지지 선언을 모으고 연결하여, 한국전쟁을 끝내고 한반도 평화를 이루는 것을 목표로 하고 있습니다. 한반도 종전 평화 캠페인에는 […]

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