□ 행정기관 광고는 한국언론진흥재단에서 진행

○ 서울시를 비롯한 다양한 행정기관들은 시책홍보, 공익광고, 법적의무사항 공고, 의견 등을 언론매체에 유료로 광고를 집행하고 있음

○ 서울시를 비롯한 행정기관들은 행정광고를 「정부광고법」에 의거하여 정부광고 대행기관인 ‘한국언론진흥재단’을 통해 진행하고 있음

○ 행정광고는 시민들의 세금을 집합한 예산을 활용해서 하는 것이라 집행기준 등을 수립하여서 엄정하게 집행할 필요성이 높음

□ 서울시 인쇄, 방송, 인터넷 3개 매체로 구분한 집행기준 수립

○ 정보공개 청구를 통해 확인한 서울시 행정광고 집행기준은 인쇄, 방송, 인터냇 3개 매체로 구분해서 행정광고 집행기준을 수립하여 행정광고를 집행하고 있음

○ 행정광고에 대한 집행기준은 인쇄메체는 한국ABC협회의 전년도 발행부수 인증에 참여한 신문·잡지를 대상으로 일간지는 발행부수를 고려하여 배정하고 있고 잡지는 전문지는 5천부 이상, 주간·월간지 발행부수 1만부 이상에 우선배정하고 있음 다만 지역지는 서울전역 지역별로 적정 안배 및 균형 집행을 하고 있음

○ 방송매체는 매체영향력(시청률, 청취률 등)과 프로그램 특성(다큐, 교양정보, 예능 등), 시청층(청년, 여성, 노인 등)을 고려하여 집행하고 있음

○ 인터넷 매체는 한국언론진흥재단에 등록된 매체사 중 콘텐츠 자체기획 및 제작능력, 콘텐츠 조회수, 채널의 확산력, 구독자 수 등을 종합 고려하여 배정하고 있음

○ 발행부수 인증, 매체영향력, 콘텐츠 조회수 등 매체별로 객관적 평가가 가능한 수치를 포함한 집행기준을 포함하여 공정한 행정광고 집행을 위해 노력하고 있지만 지역지의 경우에는 객관적 수치를 규정하기 어려워 지역별 안배로 집행

□ 서울시 2018년부터 178억원의 행정광고 집행

○ 최근 3년간 행정광고 집행금액은 178억원으로 인쇄메체에 51억원(28.7%), 방송매체에 114억원(64.2%), 인터넷매체에 12억원(7.1%)을 사용

○ 매체별 광고집행 건수는 1,575건으로 인쇄매체 1,083건(68.7%), 방송매체 242건(15.4%), 인터넷매체(15.9%)를 사용

○ 인터넷매체를 인쇄매체(신문 등)가 운영하는 곳도 포함되어 있어 이를 합칠 경우 인쇄매체가 방송매체에 비해 집행금액은 절반정도이나 집행건수는 5배 정도 많음

[표1] 년도별 서울시 행정광고 집행현황  (단위 : 천원, 건)

*출처 : 서울시 정보공개

*2019년 영화관 광고 1건은 방송매체로 포함

*2020년은 6월 기준

○ 예산대비 집행금액은 매년 100%이상을 집행했고 올해는 금액대비 48.1%, 건수대비 53.6%를 집행

[표2] 예산서 상 집행계획  (단위 : 천원, 건)

*출처 : 서울시 재정공시

○ 2018년부터 올해 6월까지 서울시 행정광고 1,575건 중에서 시민소통담당관은 1418건(90.0%), 뉴미디어담당관은 157건(10.0%)이 집행하고 있음

○ 시민소통담당관은 178억원 중에서 170억원을 뉴미디어담당관은 8억원의 광고집행 금액을 집행했음

*출처 : 서울시 정보공개

□ 시책광고에 편중된 행정광고

○ 행정광고를 시책홍보 및 공익광고, 행사, 공간안내, 기타 4가지 유형으로 나눴으며 정보공개로 확인된 광고명을 기준으로 인터넷 검색 등을 활용해 분류

○ 2018년 433건의 행정광고 중 시책홍보 및 공익광고 420건, 행사 13건

 - 시책홍보 및 공익광고는 제로페이 관련 164건, 잘생겼다 서울 60건, 전통시장 관련 59건, 내일연구소 26건, 미세먼지 관련 18건 순

 - 행사는 서울빛초롱축제가 6건, 김장문화제가 3건, 한강몽땅 여름축제가 2건, 그 외 1건

○ 2019년 620건의 광고 중에서 시책홍보 및 공익광고 478건, 행사 108건, 공간안내 33건, 기타 1건

 - 시책홍보 및 공익광고는 제로페이 233건, 서울케어 43건, 서울형 유급병가 지원 35건, 잘생겼다 서울 33건, 녹색교통 31건, 청년수당 등 청년정책 28 미세먼지 관련 22건, 우리동네키움센터 관련 26건, 따릉이 12건 순

 - 행사 전국체전 38건, 서울라이트 18건, 서울거리예술축제 17건, 도시건축비엔날레 9건, 중소기업대박람회 8건 순

 - 공간안내는 서울식물원, 한강노들섬 등 서울시 주요 공공시설 및 지역을 소개하는 광고

 - 시민생활정보로 표기된 광고명의 경우 광고내용에 대한 정확한 내용을 파악하기 어려워 분류한 광고명과 차이 가능성 존재

○ 2020년 522건 중에서 시책홍보 및 공익광고 514건, 행사 4건, 공간안내 4건

 - 시책홍보 및 공익광고는 코로나 관련 광고가 303건이었으며 이중 사회적거리두기 등 코로나 관련 생활안내 86건, 자영업자 지원 관련 104건, 민생지원 95건, 대구경북 응원 18건 순

 - 그 외로 신혼부부 주거지원 103건 서울사랑상품권 77건, 태양광, 콘덴싱보일러 교체 등 환경 관련 11건, 청년관련 8건, 순

 - 행사는 CAC 글로벌 서밋 3건, 서울북스타트 1건

□ 방송매체 114억원, 인쇄매체 1,083건의 광고 집행

○ 2018년부터 2020년 6월까지 총 1,575건의 행정광고를 집행했으며 인쇄매체 1,083건(68.7%), 인터넷매체 250건(15.9%), 방송매체 242건(15.4%) 순

 - 금액으로는 방송매체 11,450,889천원(64.2%), 인쇄매체 5,115,600천원(28.7%), 인터넷매체 1,265,104천원(7.1%) 순

○ 2018년은 443건의 행정광고를 집행했으며 매체별로는 인쇄매체 286건(66.1%), 방송매체 47건(10.9%) 인터넷매체 100건(23.1%)로 나누어 집행

 - 금액으로는 인쇄매체에 14억9천만원(33.8%), 방송매체 25억원(56.5%), 인터넷매체 4억2천만원(9.7%)을 집행

○ 2019년은 620건의 행정광고를 집행했으며 매체별로는 인쇄매체 429건(692.%), 방송매체 98건(15.8%), 인터넷매체 93건(15.0%)로 나누어 집행

 - 금액으로는 인쇄매체에 20억원(33.2%), 방송매체 35억9천만원 건(58.2%), 인터넷매체 5억1천만원(8.65)을 집행

○ 2020년은 6월 기준으로 522건의 행정광고를 집행했으며 매체별로는 인쇄매체에 368건(70.5%), 방송매체 97건(18.6%), 안터넷매체 57건(10.9%)을 집행

 - 금액으로는 인쇄매체 16억1천만원(70.5%), 방송매체 54억5천만원(18.6%), 인터넷 매체 3억2천만원(10.9%)을 집행

*출처 : 서울시 재정공시

□ 매년 증가되는 행정광고 예산

○ 서울시 예산서를 분석해보면 서울시에서 시민홍보를 위한 행정광고를 집행하는 부서는 시민소통기획관으로 소관부서 예산 중 행정광고와 관련된 단위사업은 ‘대중매체 활용 시정정보 제공 사업’으로 확인됨

○ ‘대중매체 활용 시정정보 제공’ 사업은 2019년까지는 언론매체를 통한 시정정보제공 단일 사업이었으나 2020년에는 ‘TBS미디어재단 출연금’이 포함

 - ‘TBS미디어재단 출연금’ 29,110,058천원을 포함한 단위사업 총액은 43,692,423천원으로 전년도보다 38,110,058천원(682.7%)이 증가

○ 전체 부서예산(일반회계)에서 매년 행정광고 관련 예산이 차지하는 비율은 증가하는 추세로 2017년 7.8%에서 2020년 14.1%까지 약 1.8배가량 증가

 - 2018년 이후 광고단가에 대한 변화는 없지만 매년 광고횟수의 증가가 늘어나 부서의 예산이 늘어나는 것으로 파악됨

 - 2020년 기준 방송매체의 경우 TV는 5,000만원(케이블 2,500만원), 라디오 1,100만원, 신문은 1,000만원, 지역지, 생활정보지 등은 400만원의 광고단가가 책정

[표3] 시민소통기획관 예산 현황 및 행정광고 사업비  (단위 : 천원, %)

*출처 : 서울시 재정공시

□ 행정광고 예산의 연평균 증가율은 135.4%

○ 2017년 대비 2018년 예산 증가액은 6억9천만원으로 20.3%가 증가했고 2019년은 15억원으로 36.7%기 늘어났음

○ 2020년에는 90억원이 늘어나 전년대비 161.2%의 증가율을 나타나 큰 폭으로 늘어났음

 - 2019년 방송매체 광고가 78회에서 2020년 424회로 증가했고 인쇄매체는 2019년 290회에서 2020년 550회로 증가해서 행정광고 예산이 증가한 것으로 나타남

*출처 : 서울시 재정공시 재구성

○ 행정광고 예산 중 TV 및 라디오 등에 집행하는 예산인 방송협력은 2017년 59.3%에서 2020년 72.0%로 비중이 확대되고 인쇄매체는 2017년 38.3%에서 27.4%로 비중이 축소

[표4] '언론매체를 통한 시정정보제공' 단위사업 세부현황  (단위 : 백만원, %)

*출처 : 서울시 재정공시 재구성

*출처 : 서울시 재정공시 재구성

□ 시사점

○ 2010년도 이후 서울시의 행정광고 집행현황에 대한 정보공개 수준은 집행월, 금액, 집행처, 광고명 등 비교적 상세한 수준으로 공개하고 있음

○ 행정광고를 집행하는 광고매체가 인쇄매체보다 방송매체에 대한 집행 금액과 비율이 점차 상승하고 있음

○ 서울시 행정광고 관련 금액과 건수는 매년 증가하고 있는데 반해 행정광고의 효용성을 평가할 수 있는 방법은 설문조

사 이외에는 미흡한 상황으로 이를 보완할 수 있는 체계를 마련하여 광고의 효율성 증대 방안을 마련할 필요가 있음

○ 행정광고 집행기준이 존재하더라도 용인시(「용인시 광고시행 등에 관한 조례」)처럼 조례 등의 법적근거를 갖춰 객관적인 집행체계를 구축할 필요가 있음

청년과 여성, 고용 위기에 더 취약하다

* 나라살림연구소는 코로나19가 초래한 새로운 세계의 재정 정책에 대한 사회적 논의가 필요하다고 생각합니다.
* 이에 나라살림연구소는 2020년 10월 20일 OECD에서 발행한 세계 각국의 실업률 챠트 중 일부를 발췌하여 소개합니다. (원문보기) 

2020년 10월 20일 OECD가 발표한 데이터에 따르면, 2020년 8월 기준의 실업률 추이를 볼 때, 청년과 여성들이 고용 위기에 더욱 취약하다. COVID-19 위기는 일부 근로자들에게 다른 근로자들보다 더 큰 영향을 미치고 있다. 청년들과 여성들은 실업과 빈곤의 가장 큰 위험에 처해 있는 사람들 중 하나이다. 그들은 일반적으로 덜 안전하고 비숙련된 직업을 가지고 있으며 관광이나 식당과 같은 위기의 영향을 가장 많이 받는 산업의 노동자들 사이에서 높은 대표성을 가지고 있다.

OECD 평균 실업률

 자료 : OECD(원문보기)

한국의 실업률

 자료 : OECD(원문보기)

한국의 경우, 실업률은 2020년 2월 대비 2020년 7월에 크게 증가했다가 8월에 안정세를 보였다. 

한국의 대학진학률 및 생애 주기를 고려했을 때, 25세를 기준으로 한 청년-비청년 고용률 비교에는 다소 무리가 있을 수 있다. 다만 한국에서의 실업률 성별 비교의 경우, 2020년 2월에는 남성 실업률이 여성 실업률보다 0.3%p 높았으나 2020년 7월 여성 실업률은 2월 대비 1.2%p로 급등하여  남성보다 0.2%p 높았고,  2020년 8월에는 3.4%로 남성 3.0%보다 0.4%p 로 그 격차를 넓혀, 여성이 감염병으로 인한 위기 상황에서 고용 위기에 더 취약함을 드러냈다. 이는 OECD에서 밝힌 바와 같이 전 세계적 추세라고 볼 수 있다. 

코로나19 위기에서의 젠더 갭에 관하여, IMF는 아래와 같은 글을 발행한 바 있다 : 

여성은 코로나바이러스에 더 취약하다.

첫째, 여성이 남성보다 직접적인 상호 작용이 필요한 서비스 산업, 소매업, 관광업 등과 같은 사회 분야에서 일할 가능성이 더 높다. 이런 직종에 종사하는 많은 여성들에게는 재택근무라는 선택지가 없다. 미국 여성의 54%, 브라질  여성의 67%가 재택근무를 할 수 없다. 

둘째, 저소득 국가에서 남성보다 여성이 비정형 부문에 취업할 가능성이 더 높다. 이로 인해 여성은 저임금 노동을 하며 노동법의 보호를 받지 못하고, 연금이나 건강보험의 혜택을 받을 수 없는 경우가 많다. 콜롬비아에서는 코로나로 인하여 여성 빈곤이 3.3% 증가했다. 

셋째, 여성들은 남성보다 무급 가사 노동을 하는 경우가 많은데, 정확히 하루에 2.7시간 많다. 여성은 셧다운으로 인한 자녀와 노인의 돌봄 공백에 따른 책임을 맡고, 셧다운이 해제되어도 다시 고용되기 쉽지 않다. 캐나다의 5월 조사 결과에 따르면, 육아 문제가 지속되었는데, 남성의 취업률은 2.4%였던 데 비해  여성의 취업률이 고작 1.1%증가했다. 6세 미만의 아이를 가진 부모 중 남성은 여성보다 직장으로 복귀할 가능성이 3배 가량 더 높았다.

넷째, 유행병은 여성 인적 자원을 상실할 위험에 처하게 한다. 많은 개발 도상국에서, 어린 소녀들은 학교를 중퇴하고 가계 수입 위해 일을 해야 한다. 말랄라 기금 보고서에 따르면 라이베리아에서 학교에 다니지 않는 여학생의 비율은 에볼라 위기 이후 3배 가까이 증가했으며, 기니에서는 학교에 재등록한 여학생 수는 남학생보다 25% 적었다. 인도에서는 COVID-19로 인한 봉쇄조치 이후 주요 결혼 사이트들에 딸들의 결혼을 주선하기 위한 신규 등록이 30퍼센트 증가했다고 보도되었다. 교육을 받지 않으면, 이 소녀들은 인적 자원으로서는 영구적 손실을 겪고, 생산성의 성장을 희생하고, 여성 빈곤의 사이클을 영속화하게 된다. 

정책 입안자들이 이 유행병이 여성에게 미치는 영향을 제한하기 위한 조치를 취하는 것이 중요하다. 여기에는 취약 계층에 대한 소득 지원 확대, 고용 연계 보존, 일과 가족 돌봄 책임의 균형에 대한 인센티브 제공, 의료 및 가족 계획 접근성 향상, 소기업과 자영업자에 대한 지원 확대 등이 포함될 수 있다. 여성의 경제적 권한을 제한하는 법적 장벽을 없애는 것도 중요하다. 일부 국가들은 이러한 정책 중 일부를 채택하기 위해 빠르게 움직였다.

• 오스트리아, 이탈리아, 포르투갈, 슬로베니아는 일정 연령 미만의 자녀를 둔 부모들을 위해 (부분적) 유급 휴가를 쓸 수 있는 법적 권리를 도입했고, 프랑스는 학교 폐쇄의 영향을 받는 부모들이 돌봄이나 업무 조율의 대안이 없는 경우 병가를 확대했다.

• 라틴 아메리카의 여성 지도자들은 팬데믹 이후 경제 회복에 있어서 여성의 참여를 증가시키기 위하여 폭넓은 정부 정책의 일환으로 의 “여성 경제력 강화를 위한 행동 연합”을 설립했다.

• 토고에서, 새로운 모바일 현금 지원 프로그램에 참가한 참가자의 65퍼센트는 여성이다. 이 프로그램은 비정형 근로자들이 최저 임금의 30%에 해당하는 보조금을 받을 수 있게 해 준다.

장기적으로 여성이 일할 수 있는 조건과 동기를 만들어 성 불평등을 해소하는 정책을 설계할 수 있다. 최근 IMF 블로그에서 논의된 바와 같이, 특히 효과적인 것은 교육 및 인프라에 대한 투자, 육아 지원, 육아휴직 제공 등 성인지적 재정 정책이다. 이러한 정책들은 여성의 경제력 강화에 대한 제약을 해소하는 데 중요할 뿐만 아니라 COVID-19 이후의 포괄적 회복을 촉진하는 데 필요하다.

구성 송윤정 선임연구원

그 해의 세입이 충분히 행정서비스 세출로 지출되게

세정부서 과도한 보수세입추계 막고 전체 파이 크게

내부 예산조정이 공정하게 진행, 좋은사업 탈락 없게

나라살림연구소 책임연구위원 서호성

예산안심의를 잘 하려면 어떻게 해야 할까? 아니, 그보다 먼저, 예산안심의를 잘 한다는 것은 무엇일까?

예산은 정책이고 정치다. 예산을 편성하고 심의 확정하는 것은 가장 노골적인 정치행위다. 상식적이라는 전제아래 정치를 옳고 그름으로 가르며 얘기하기는 쉽지 않다. 예산안심의, 특히 세출예산사업도 마찬가지다. 자기 입장에서의 나름 최선의 선택을 하는 것이 정치고 예산안심의다.

그럼에도 불구하고 지방의원들이 예산안심의를 잘 한다는 것은 첫째, 지방자치단체의 가용재원(세입)이 충분히 시민들을 위한 행정서비스 비용으로 지출(세출)되게 했느냐이다. 지방자치단체는 기업이 아니다. 특별한 경우가 아니고는 예산을 남겨둘 이유가 없다. 그 해의 수입은 거의 모두 시민의 행복을 위해 지출하는 게 정상이다.

둘째, 세입추계가 제대로 됐는지 세입부분을 잘 심의해야 한다. 지방자치단체의 세정부서는 가장 보수적으로 세입금액을 잡는다. 그리고 가용재원이 부족하다는 이유로 부서에서 요구하는 예산요구서의 30%가량을 자르고, 물렁물렁한 지방의원이 하고 싶어 하는 사업의 예산편성은 콧방귀도 안 뀐다. 이럴 때 세입추계가 과잉축소된 부분을 찾아서 세입 총계를 증액한 수 협상하자.

셋째, 예산안편성이 예산조정심의위원회 등 제대로 된 시스템 절차를 밟아 진행됐는지 잘 살펴보아야 한다. 특히 단체장과 그 측근 공무원들이 과도하게 권한을 휘두르지 않았는지를 점검해야 한다. 제대로 일하고 싶은 부서에서 제안한 좋은 사업들이 일부 권력들의 편파적 판단에 의해 사장된 것이 있다면 다시 살릴 방안을 모색해야 한다.

넷째, 예산안편성이 지방자치법, 지방재정법, 예산편성기준에 맞게 잘 됐는지 살펴봐야 한다. 규정을 어기면서까지 예산안 편성을 하는 경우는 문제있는 사업의 무리한 예산편성인 경우가 많다.

행정안전부는 해마다 7월말 다음연도 지방자치단체 예산편성 운영기준 및 기금운용계획 수립기준을 배포 한다. 이 기준을 기준으로 각 지방자치단체가 내년도 예산안을 편성하므로 예산안심의를 하는 지방의원이 이 기준을 읽어보는 것은 당연하다.

특히 Ⅰ-2. 지방재정운용 방향, Ⅱ-1. 주요 개선사항은 해마다 꼼꼼히 숙지해야 하고, 초선의원이라면 Ⅴ-1 예산편성 및 집행절차와 Ⅴ-2 예산운용실무부터 반복해 읽어봐야 하고, 예산편성운영기준과 기금운용계획 수립기준 윤곽을 머릿속에 저장해 놓아야 한다.

(중략)

예산편성기준에 “예산편성 과정은 가장 전형적으로 정치적 성격을 띠고 있다. 권력관계나 동원된 정치권력, 영향력에 의하여 크게 좌우된다”고 돼 있다. 예산은 정책이고 정치라고 말하고 있는 것이다.

따라서 예산안심의는 이 예산편성과정에서 정치가 공정하고 합리적으로 작동했는지, 단체장의 일방적인 권력이 합리적인 행정력을 억누르지는 않았는지, 단체장 측근들의 사업위주로 과도하게 편성되지 않았는지 등을 살펴보아야 한다.

이를 위해서는 각 부서가 올린 사업중 탈락사업이나 과도하게 축소된 사업이 무엇인지, 그리고 예산안조정 절차가 공개적이고 공정하게 운영되었는지를 판단해야 한다.

각 지방자치단체 예산편성방침이 8월15일까지 각 부서에 통보되면 각 부서는 예산안 편성에 들어간다. 혹시 꼭 하고 싶은 사업이 있다면 늦어도 8월까지 각 부서장과 미리 협의해 편성단계에서 넣으면 나중에 ‘쪽지예산’으로 무리하게 집어넣는 수고를 안 해도 된다. 또 사업계획도 훨씬 완성도가 높아진다. (중략)

예산안을 조정하는 예산조정심의회에 대한 명확한 규정은 찾지 못했다. 다만 예산편성기준 곳곳에 “조정 또는 심사를 할 때 소관 부서장의 설명을 들어야 한다”고 돼 있다. 또 예산편성기준 373쪽에는 “부서장이 참여하는 예산조정심의회를 통해 조정, 배분돼야한다”는 말도 있다. 각 지방자치단체들은 예산조정을 예산조정심의위원회 같은 공식적인 절차가 아니라 예산부서가 소관부서를 불러 따로 협의조정하는 형태인 것 같다.

가능하다면 지방자치법이나 지방재정법을 살펴 이 예산조정심의회 같은 것을 공식적으로 운영하도록 조례를 제정하는 방안을 강구하면 좋겠다.

(하략)

※ 예산안 심의를 위한 구체적인 요청자료와 해당 자료에 대한 해석방향 등이 담긴 전문은 나라살림연구소 지방의정연구센터 유료회원들을 위해 제공됩니다.
※ 지방의정연구센터 회원 전문 보기 (클릭하면 이동합니다)

                                                                                                         신희진 (나라살림연구소 선임연구원)

특별회계 잉여금 문제 해결위해 지방재정법과 지방기금법 개정

최근 지방재정법과 지방기금법이 개정됐다.(2020년 6월 9일 공포, 시행)

행정안전부가 국회 행정안전위원회 김영배의원에게 제출한 답변자료“지방재정법 및 지방기금법 개정내용(특별회계 예비비 등 예수 예탁 활용방안)”에 따르면 개정내용에는 지방자치단체 특별회계의 과도한 예비비 등 잉여금 활용을 위한 정비가 포함되어 있다.

지난해 11월 4일 나라살림연구소는 전국 지자체의 결산에 대한 전수조사를 통해 지자체의 순세계잉여금이 가파르게 증가하고 있다고 밝히고 보다 적극적인 집행이 필요하다는 의견을 제시한 바 있다.(나라살림리포트 2019-11호) 이에 대해 지자체들은 지방정부의 의지만으로 순세계잉여금을 축소시키기 어렵다고 주장하면서 그 이유의 하나로 특별회계의 특성을 꼽았다.

특별회계는 특수목적사업의 추진을 위해 특정자금으로 운영하는 것이어서 연말이라고 무조건 집행하기 어려운 구조라는 것이었다. (오마이뉴스 2019.11.7.)

상기 행안부 답변자료에 따르면 2019년 결산 기준 전국 자치단체 특별회계에서 발생한 예비비잔액(순세계잉여금)은 약 6조원에 이르며, 이번 법 개정은 특별회계에 여유재원이 있어도 적기에 활용하지 못하는 비효율(칸막이)을 개선하기 위한 것으로 대구시, 인천시 등 지자체의 요구를 반영한 것이다.

통합재정안정화기금의 이원화 구조

구체적인 관련 개정 내용의 핵심은 신설되는 통합재정안정화기금의 구조를 통해 확인할 수 있다. 통합계정(예수예탁활용)과 재정안정화계정(전출활용)의 두 계정으로 분리 운용하도록 구성된 통합재정안정화기금은 지방재정법 제14조에 의해 신설됐던 ‘재정안정화기금’을 폐지하고, 지방기금법 제16조의 ‘통합관리기금’의 기능을 확대, 개정한 것이다.

개정전・후 신구조문비교

특별회계도 통합관리 가능하도록 개정

확인하듯, 기존 통합관리기금이 기금에 한정해 여유자금을 통합관리해 재정융자 및 지방채 상환 등에 활용할 수 있도록 한 것이었다면, 통합재정안정화기금의 통합계정에는 통합관리가능한 재원으로 특별회계가 포함됐다.

지방재정법 제9조의2를 통해 회계와 기금간 또는 회계(기금)상호간에 예탁예수할 수 있도록 근거를 마련하고, 통합계정을 통해 운용상의 여유재원을 타 회계 또는 기금에 일정기간 융자하고 약정기간이 종료한 뒤에 회수할 수 있도록 한 것이다. 상환이 예정되어 있기 때문에 최종적으로는 당초 목적에 맞게 사용될 수 있으므로 해당 특별회계나 기금의 설치목적에 위배되지 않는다는 것이 행안부의 설명이다.

세입 및 결산상 잉여금 등의 일부를 재원으로 설치해 조례에 따라 지방채의 원리금상환 및 세입재원 부족분 충당을 위해(대개 조례에 의해 정해지는 용도 및 운용의 조건은 비교적 엄격했던 편이다.) 사용할 수 있도록 했던 재정안정화기금 대신 마련된 재정안정화계정은 세입 및 결산상 잉여금 등 다른 회계로부터의 전입금을 재원으로 다른회계로 전출이 가능하도록 하고 있다. 통합계정의 예수예탁 방식이 예수금의 원리금 상환을 전제로 하고 있다는 점에서 특별회계의 최종용도를 제한하고 있는 것과 달리 적립금 총액의 일정비율을 초과하지 않는 범위 내에서 전출을 허용하고 있다는 점이 크게 다르다. 다만 특별회계의 경우 법이나 조례에 근거가 있는 경우에 한해 전입할 수 있도록 제한하고 있다.

그렇다면 이제 지방정부 특별회계의 순세계잉여금 문제는 해결된 것일까?

#1. 서울특별시 A구의 경우- 세입은 넘치지만 쓸 곳이 없는 주차장특별회계

A구의 2018년 결산상 순세계 잉여금은 약 1,116억원으로 세출결산액 3,928억원의 28.4% 수준에 육박했다.

A구의 순세계잉여금 가운데 일반회계의 순세계잉여금은 640억원. 나머지 476억원 가운데 거의 대부분인 445억원이 주차장특별회계 한 곳에서 발생했다.

A구 주차장특별회계 설치조례에 따르면 해당 특별회계는 주차장법 제21조의2에 따라 설치된 것으로 회계수입은 공영주차장 등의 주차요금, 정차ㆍ주차위반차량의 견인료, 일반회계로 부터의 전입금, 서울특별시의 보조금, 「도로교통법」 위반 과태료, 부설 주차장 설치면제를 위한 비용의 납부금, 주차장법 제24조의 2에 따른 과징금, 주차장 법 제30조에 따른 과태료, 이행강제금 징수금 등으로 구성된다.

대도시 도심에 위치한 지역의 특성상 유동인구가 많고 통행차량도 많다보니 주차요금 수입, 주차위반과태료 등을 통한 회계수입은 많을 수밖에 없어서 2018년 기준 주차장특별회계의 세입결산액은 698억원에 달한다.

반면, 세출에 대해 해당 조례에서는 공영주차장 설치ㆍ관리 및 운영비, 공영주차장 관리수탁자에 대한 관리 및 운영비 보조, 불법 주ㆍ정차 단속 비용, 견인대행비용, 단속공무원 실적포상금 등 주차관련 편의제고를 위한 목적 외에는 사용할 수 없도록 명확히 제한하고 있다.

모법인 주차장법 제22조(주차요금 등의 사용 제한)에 준해 설치된 용도제한규정이다.

용도가 제한된 탓에 같은 시기 해당 회계의 세출결산액은 211억원에 불과하다. 충분한 세입액을 바탕으로 공영주차장을 추가로 설치하고 불법 주정차 단속을 열심히 하면 불용을 줄일 수 있지 않을까? 안타깝지만 이미 한계에 봉착했다는 것이 담당자들의 얘기다.

도심지역의 특성상 주차면수 하나를 확보하기 위해 소요되는 경비가 어마어마하고 그나마도 확보할 수 있는 부지가 사실상 남아 있지 않다. 게다가 이미 2006년에 서울시의 외형적 주차장 확보율이 100%를 넘어셨고, A구의 경우 도심지역 재개발로 건물의 지하주차장이 대폭 확충된 상황이다. 수년간 무인주차설비의 확충이 이루어져 인건비의 감축이 진행된 상황에서 주차관련 비용의 추가집행도 어렵고 주차단속도 충분히 이루어지고 있다. 요컨대 A구의 주차장 특별회계는 앞으로도 계속 더 많은 순세계잉여금이 쌓일 수 밖에 없는 구조이다.

개정된 지방기금법이 A구에게 제시한 선택지는 일단 두 가지이다. 통합재정안정화기금의 통합계정일까, 재정안정화계정일까?

전술한 바 있듯, 통합계정을 통한 예탁예수는 해당재원의 최종용도를 특별회계의 목적에 맞는 것으로 한정하는 구조이다. 살펴본 바 대로라면 A구 주차장 특별회계의 잉여금은 예수금이 되어 원리금상환을 기다리며 통합계정으로 회계계정만 이동한 상태로 남아있게 된다. 그렇게 끝끝내 남아있게 될 잉여금이 합리적으로 지출될 방안은 별로 없는채로. 재정안정화계정의 경우라면 타 회계로 전출되어 칸막이의 비효율을 좀더 실효성있게 해결할 수 있다. 물론 법령 또는 조례에 근거규정이 존재하거나 신설하는 경우에 한한다.

개정법령이 제시한 해법에 집중하다 보니 잊은 것이 있다. 주차장 특별회계는 주차장법에 근거하고 있지만 반드시 설치해야 하는 의무가 있는 것은 아니다. 주차요금을 주차관리를 위해서만 쓰도록 한 주차장법 제22조의 용도제한을 특별회계의 구조를 통해서만 준수할 수 있는 것도 아니다. 이같은 취지에서 주차장특별회계의 재원 가운데 하나인 주정차위반 과태료에 대해 주차시설 뿐 아니라 기타 교통시설의 확충을 위해서도 사용할 수 있도록 하자는 내용의 도시교통정비 촉진법 일부개정법률안이 2019년 국회에 제출되었으나 본회의 심의중 임기만료로 폐기된 바 있다.

#경기도 B시의 경우 - 몇 년 후의 사업계획을 위한 잉여금을 쌓아 둔 C 공기업특별회계

경기도 B시의 2018년 결산상 순세계잉여금의 내역을 살펴보면, 특별회계의 문제는 더욱 심각하다. B시의 순세계잉여금 6,976억원 가운데 일반회계에서 발생한 것은 1,238억여원으로 전체 순세계잉여금의 16.31%에 불과하다. 나머지 83.69%인 5,838억원의 순세계잉여금이 모두 특별회계에서 발생했다. B시의 특별회계는 18년 결산을 기준으로 C특별회계를 포함한 3개의 공기업 특별회계와 9개의 기타 특별회계로 구성되어 있었는데, 이 가운데 C특별회계에서 발생한 순세계잉여금이 61.8%인 4,311억원에 달한다.

경기도 B시 2018년 결산상 순세계잉여금 내역

                                                                                                                                    (단위: 백만원)

C 특별회계는 B시에서 진행 중인 택지, 주택, 공단 조성사업을 위해 설치된 것으로 B시는 C 특별회계에서 발생한 순세계잉여금에 대해 토지매각 수입이 연차별 계획된 소요사업비 보다 초과 발생함에 따른 잉여세입이며, 향후 개발계획 및 공정률에 따라 사업비로 투자될 예정이라고 밝혔다. 그러나 해당 개발계획은 향후 수년간의 기간에 걸친 것으로 아직 상세사업내역이 확정되지 않은 상태인 것들도 있어 계획대로라면 당분간 회계연도 독립의 원칙은 무시될 수 밖에 없다.

참고로 해당 특별회계의 설치조례에서는 매 사업년도에 이익이 생긴 경우에는 전 사업연도로부터 이월한 결손금을 보전하고 남은 잔액은 조례에 규정된 순서대로 처분하며, 잔액은 미처분 이익잉여금으로 처리하도록 하고 있다. 2019년 결산을 기준으로 C 특별회계의 이익잉여금은 2천 9백억원을 상회하며 이 가운데 이처분 이익잉여금이 2천45억원에 달한다. 자본잉여금 1천 108억원을 합하면 잉여금 총액은 4천 53억원에 이른다. 이 많은 잉여금은 어떻게 비효율의 칸막이를 걷어내고 지역주민의 현재와 미래를 위한 가용재원으로 활용될 수 있을까. 앞에서 확인한 것처럼 지방기금법 개정에 따라 통합재정안정화기금으로의 운용이 가능해졌다. 특별회계에 사업계획이 남아있는 점을 우선적으로 고려하는 경우 통합계정을 통해 예수예탁의 형태로 타 회계의 재원으로 활용할 수 있다. 재정안정화계정의 경우 앞서 살펴본 바처럼 법령과 조례의 근거가 필요하다.

결국 문제는 지자체의 해결의지

한편 C 특별회계의 근거법령인 지방공기업법에서는 이익잉여금의 처리에 대해 어떻게 규정하고 있을까. 행정안전부의 ‘2021년 지방공기업 예산편성기준’에 따르면 지방공기업법 제17조, 제37조, 제67조에 따라 지방직영기업의 특별회계는 이익상황에 따라 예산에 의하여 전년도의 이익금의 일부를 그 출자한 회계에 납부할 수 있으며,

공영개발사업의 경우 재해복구, 사회간접자본시설의 건설, 다른 지방직영기업에 경비를 지원하거나 재정확충을 목적으로 하는 수익사업에 사용할 경우 일반회계로의 전출이 가능하다고 하고 있다.(지방공기업법 제17조제3항 및 동법시행령 제14조의2)

이번 지방재정법 및 지방기금법 개정으로 회계 및 기금간 효율적 재원운용의 가능성이 좀 더 열렸지만 특별회계의 잉여금을 어떻게 해결할 것인가는 위 두 사례가 보여주듯 결국 특별회계 칸막이의 비효율을 해소하는데 대한 의지 여하에 달려있는 것으로 보인다. 확인하듯 그간 다른 정책적 선택지가 없었다고 보기도 어렵다. 넘치는 잉여금을 묶어 그대로 비효율의 칸막이 안에 둘 것인지, 합법적이고 합리적인 해결방법을 모색해 칸막이를 허물고 효율적인 운용이 가능한 가용재원으로 지역주민의 행정수요를 충족할 것인지, 지켜볼 일이다.

김민수 연구원

□ 계도지 예산의 폐해에 대한 비판 존재

○ 1970년대 정부 홍보용으로 통·리·반장 등에게 무료로 배포하던 신문을 통칭 ‘계도지’라고 하며 행정에서 이런 신문들을 구입하기 위한 예산을 ‘계도지 예산’이라고 함

○ 2000년대 초반 지역언론과 주민, 시민단체이 주도하여 ‘계도지 예산 폐지 운동’이 전개되어 전북, 경남 등 광역 지자체에서 계도지 예산이 폐지되기 시작

○ 그러나 계도지는 주민홍보지, 시책홍보지 등 다양한 이름으로 변화하여 여전히 대다수 광역 및 기초에서 지자체 홍보예산, 신문구독비 등 항목으로 예산이 집행되는 상황

○ 계도지 예산은 치적 홍보등을 위한 정치적 목적으로 홍보예산을 수단으로 사용하거나, 언론 길들이기를 위한 방식으로 집행되고 있고, 계도지 예산을 기반으로 지역언론과의 관언유착의 고리가 공고하게 진행되고 있다는 비판이 존재

○ 계도지 구입 및 예산 집행에 대한 명확한 기준을 수립하지 않고 관행적으로 집행하고 이를 배포하는 행위는 예산 및 행정력 낭비 발생 우려

□ 서울시 자치구 신문구독 관련 예산은 전년대비 3.5% 증가

○ 미디어오늘이 정보공개청구로 분석한 서울시 자치구 신문구독 관련 예산을 확인해보면 신문구독 관련 예산은 2019년 대비 3.5%가 증가한 것으로 나타남

- 2020년 기준으로 서울시 25개 자치구에서 집행되는 금액은 연간 112억 9,288만원

: 미디어오늘 ‘서울시 계도지 예산, 지난해에 이어 또 늘어’(2020.03.17., 장슬기 기자)

http://www.mediatoday.co.kr/news/articleView.html?idxno=205904

○ 2019년도 자치구별 평균 집행 금액은 43,657백만원이고 2020년은 45,077백만원으로 1,420백만원(3.3%)이 증가한 것으로 나타남

- 최소 금액은 광진구 23,688백만원이고 최대 금액은 은평구 62,382백만원

○ 노원구, 송파구, 용산구를 감소했으며, 광진구, 도봉구, 마포구, 서초구, 중랑구는 변동없고 그 외 자치구는 증가한 것으로 나타남

- 감소한 자치구의 평균 감소 폭은 8.6%이며 증가한 자치구의 평균 증가 폭은 5.3%로 나타남

○ 강서구가 12,168백만원(31.1%)이 늘어나 가장 많은 금액이 증가했고 노원구는 10,339백만원이 줄어 가장 많은 금액이 감소했음

- 강서구는 전년도 18위에서 8위로 순위가 올랐고, 노원구는 6위에서 16위로 순위가 하락

(단위: 백만원, %)

□ 자치구 신문구독 관련 예산 집행기준 불분명

○ 자치구별로 년 평균 4억원 대의 신문구독 관련 예산이 집행되는대도 불구하고 예산 집행에 대한 기준은 객관적이고 명확한 기준은 불분명한 상황

○ 자치법규정보시스템에서 신문구독에 관한 사항을 규정한 조례는 시정 홍보 등에 관한 조례에서 1건이 검색

○ 그 외는 통·리·반 설치 및 운영 조례에서 신문구독을 직무수행에 필요한 편의 제공 차원에서 규정하고 있을 뿐 구체적인 신문구독 집행 관련 근거는 미흡

○ 집행기준이 모호한 채로 관행적으로 편성되는 예산은 일몰하거나 다른 사업예산으로 변경해서 사용하는 것을 원칙으로 하여 속칭 계도지 예산은 폐지하는 것이 적합

○ 다만 언론의 권력감시와 사회비판 능력을 유지할 수 있도록 법적 근거와 객관적인 기준을 마련하여 적절한 지원은 필요

□ 지역언론 지원 조례 제정 미흡

○ 7월 17일자로 확인한 자치법규정보시스템에서 지역신문에 관한 조례를 제정한 곳은 전국 광역 16개 중에서 3군데(부산, 경남, 충남) 기초 228개 지자체 중에서 기초 4군데(대구 북구, 경기 강화, 경기 의정부, 서울 동작)에 불과

○ 다만 지역언론에 대한 지원까지 범위를 확대할 경우 광역 1군데(인천)와 기초 4군데(경기 수원, 경기 시흥, 경기용인, 전북 익산)가 추가

○ 경남이 최초로 계도지 예산 폐지 이후 「경상남도 지역신문 발전 지원 조례」를 제정하여 법적 근거를 가진 지원 기준 수립

○ 충남은 지역에 기반 둔 신문뿐만 아니라, 지상파방송, 방송독립영상제작사까지 지원하도록 규정한 조례를 2020년에 제정

○ 다만 조례의 기준이 되는 「지역신문발전지원 특별법」(이하 지역신문법)이 2022년 12월 31일에 일몰되는 법안이라는 한계가 존재

□ 지역언론 지원에 관한 기준 수립 필요

○ 신문구독 관련 예산과 더불어 지역언론에 대한 주요한 지원수단으로 사용되는 것이 행정광고 집행

○ 행정광고에 대한 집행기준은 2009년 국무총리령(제541호) ‘정부광고 시행에 관한 규정’에 따라 2010년 경남 양산, 경기 성남을 시작으로 행정광고 자체기준을 수립하기 시작

○ 지역마다 약간씩 차이가 있지만 △지역기반 △언론사 등록 △출입기자 통보 1년 이상 △광고가 지면의 1/2 이하 제한 △자체생산기사 비율 △언론보도와 관련된 금고이상 형 선고 △ABC협회 가입 또는 발행부수 인증 등을 기준으로 설정

○ 지자체별로 행정광고 집행기준을 수립하여 예산을 집행하고 있다고 밝히고 있지만 여전히 지역언론과 행정부의 갈등점으로 작용되고 있음

○ 최근에도 김포에서 자체기준에 맞지 않는 광고집행 문제로 언론사간 분쟁, 용인은 행정광고 집행과 관련하여 지역신문과 소송문제도 발생하는 등 여전히 행정광고에 대한 문제 발생

□ 홍보예산 집행에 대한 객관적 기준 수립 철저 필요

○ 지역언론 지원에 관한 조례를 분석해보면 지원대상인 지역신문의 발행기간에 대한 규정은 경기 강화가 6개월로 가장 짧았으며 서울 동작이 3년 이상으로 가장 길었음

○ 자체생신기사의 비율에 대한 규정은 동작이 70%, 익산이 60%로 기준을 명확하게 수립했고 용인은 이에 반해 규정만 명시

○ 금고 및 벌금이상 형을 선고 받으면 광고 및 지원에 대한 배제를 하는 것은 집행기준에 명시한 용인시를 제외하고 조례를 제정한 모든 지자체가 규정, 다만 용인시는 행정광고 집행기준에 법률위반에 대한 규정을 명시

○ 개방적이고 균등한 취재기회를 보장한다는 측면에서 수원에서 유일하게 브리핑실 운영에 관한 규정을 두어 기사 취재에 대한 편의를 지원

○ 수원과 용인은 홍보효과, 신뢰, 영향력 등을 규정했지만 객관적인 지표로 사용하기에는 주관적 요소가 많이 침해될 가능성 존재

○ 지역에 사무소를 두거나 발행을 해야한다는 지역기반 규정은 모든 지자체에서 명확하게 지역명을 규정하거나 상위법인 지역신문법을 준용하고 있지만 익산만 규정이 모호