주민참여예산조례 개정에 발맞춰 주민참여예산제를 적극 시행하기 시작한 시흥시는 주민참여예산제를 모범적으로 운영하는 곳으로 손꼽히고 있습니다. 희망제작소는 시흥시가 주민참여예산제를 적극적으로 운영하기 시작한 2012년부터 인연을 맺고 교육과 컨설팅을 진행하고 있습니다.

2016 시흥시 주민참여예산교육은 크게 세 분야로 나누어 진행되었습니다. 첫 번째는 신규 주민참여예산위원과 지역회의위원을 대상으로 기본교육인 ‘주민참여예산학교’를 진행하였고, 두 번째는 동별 지역회의를 이끌어갈 지역회의 위원장, 간사(동사무장)들을 대상으로 ‘지역회의 리더양성 워크숍’을 진행했습니다. 그리고 마지막으로 각 동별 지역회의에서 지역회의위원 및 일반주민들에게 시흥시 주민참여예산제를 안내할 ‘시민강사 양성교육’을 진행했습니다.

먼저, 주민참여예산학교는 시흥시를 크게 2개 권역으로 나누어 진행했습니다. 지역회의위원들이 편하게 참여하실 수 있도록 교육 장소와 일정을 다양화하여 모두 6회(2개 권역에서 3회씩 교육을 실시)에 걸쳐 진행했습니다. 1회차 교육에서는 주민참여와 공동체, 사회적 자본의 형성이라는 측면에서 주민참여예산제의 의미와 시작, 사례 등을 살펴보았고, 2회차 교육에서는 시흥시의 재정상황과 예산의 기본개념, 시흥시 참여예산제도의 특징, 시흥시 지역회의의 역할과 사례에 대해 살펴보았습니다. 그리고 마지막 3회차 교육에서는 각 동별로 공통의제를 선정하여 이에 따라 직접 주민참여예산제의 사업제안서를 작성해 서로 공유하는 워크숍을 진행했습니다.

지역회의 리더 양성워크숍에서는 지역회의의 중요성과 역할을 다시 한 번 짚어 보고, 지속가능성의 관점에서 지역회의의 운영과 참여가 필요함을 강조했습니다. 이어서 각 동별 워크숍을 통해서 2015년 지역회의의 활동과 운영을 돌아보고, 이를 바탕으로 2016년 지역회의의 운영계획을 작성했습니다

마지막으로 진행한 교육과정은 시민강사 양성교육입니다. 시흥시는 동별 지역회의 운영의 활성화와 내실화를 위해서 ‘찾아가는 주민참여예산학교’를 운영하고 있습니다. 시민강사 양성교육은 주민참여예산위원 중에서 찾아가는 주민참여예산학교의 시민강사로 지원하신 분들을 대상으로 진행했으며, 교육을 통해 동별 지역회의에서 시흥시 주민참여예산제와 사례들을 설명하고 지역회의의 운영을 안내하는 공통교안을 만들었습니다.

기존에 진행된 시민강사 양성교육과 달랐던 점은 워크숍을 통해 시민강사들이 지난해 강의교안을 평가하고 직접 ‘2016 찾아가는 주민참여예산학교’의 강의교안을 만들었다는 것입니다. 교육에 참여한 시민강사들은 주민들에게 주민참여예산제의 개념과 정의를 쉽고 재미있게 전달하기 위한 교육 프로그램 아이디어를 제안하고 각 제안의 장단점을 토론하면서 공통교안을 완성했습니다.

2016 시흥시 주민참여예산학교를 진행하면서 가장 인상적이었던 것은 담당 공무원과 주민들의 적극적인 참여도였습니다. 예를 들면 예산 담당 공무원이 직접 시흥시의 재정과 예산의 구성, 기본개념에 대해서 소개하였고, 주민참여예산 기획홍보분과는 교육을 설계하는 단계에서부터 적극적으로 의견을 제안했습니다. 또한, 시흥시 주민참여예산제의 역사와 특징을 설명하는 강사로도 참여해 주셨습니다. 교육에 참여한 지역회의위원들은 교육과정이 끝나는 시간까지 자리를 지키면서 주민참여예산제에 대한 관심을 보여 주었습니다. 시민강사 양성교육에 참여한 시민강사들은 수동적인 교육 참가자가 아닌 교안의 설계자로서 교육에 적극적으로 참여했습니다.

흔히 ‘시흥시 주민참여예산제’하면 ‘동별 주민참여예산 2억원’을 말합니다. 지자체 중에서 가장 큰 예산이 책정되어 있기 때문에 시흥시의 주민참여예산제를 이야기할 때 가장 먼저 언급되고 있습니다.

하지만 그동안 시행되어 온 시흥시 주민참여예산제를 살펴보면, 단지 동별 예산 규모만으로 시흥시 주민참여예산제를 설명하고 평가할 수는 없다는 생각이 듭니다. 시흥시는 주민참여예산제를 충실하게 운영하기 위해서 여러 단계의 교육 프로그램을 운영하고 있고, 시민들은 지역회의, 참여예산위원회, 시민강사 등 다양한 분야에서 적극적으로 참여하고 있습니다. 또한 동별 지역회의가 사업제안과 선정 과정에서 중요한 역할을 수행할 수 있도록 제도와 운영방향을 지속적으로 보완하고 있습니다.

이번 2016 시흥시 주민참여예산교육은 시흥시 시민들과 행정의 이러한 노력을 확인할 수 있는 자리였습니다. 또한 시흥 시민들이 주민참여예산제에 가지고 있는 자부심과 열정을 확인하고 고민을 나누며 해결할 수 있는 의미 있는 시간이었습니다.

글 : 김지헌 ｜ 지역정책팀 팀장 · [email protected]

■ 요약

○ 주민참여예산제는 시민참여예산 조례제정운동의 일환으로 2003년 광주 북구에서 시작돼, 2011년 지방재정법 개정 이후 의무화되어 전국에서 실시되고 있는 주민참여제도이다. 희망제작소는 2011년부터 현재까지 서울시 성북구, 은평구, 강동구, 노원구, 종로구, 고양시, 시흥시, 충청북도, 제천시, 청양군 등 여러 지역에서 이를 확산하기 위한 교육과 컨설팅을 진행하고 있다.

○ 지방재정이 악화되고 있는 시점에 의무시행 5년 차에 접어든 주민참여예산제는 각 지역의 상황과 여건에 따라 그 내용에 큰 차이를 보이고 있다. 이에 운영과정에서 제기된 문제의식과 쟁점사항을 바탕으로 앞으로의 방향을 제안해본다.

○ 주민참여예산제의 운영목적은 예산편성과정에 주민참여를 보장함으로써 예산의 투명성과 민주성을 증대하고 참여민주주의를 활성화하는 것이다. 주민참여예산제의 운영방식이 이와 같은 목적을 달성하기에 적합한지 점검해봐야 할 사항은 다음과 같은 네 가지 사항으로, ①사업제안방식이 경쟁식이지 않은가, ②얼마나 많은 사람들이 알고 있고, 참여할 수 있는 기회가 주어지는가, ③주민들의 어떤 역량강화를 원하는가, ④주민과 행정의 소통 과정이 체계적으로 고려되고 있는가로 집약된다.

○ 이러한 점검을 바탕으로 주민참여예산제가 한 단계 더 나아가기 위해서는 주민들의 실질적 참여를 높여야만 하는데, 각 운영단계의 ‘주민 관점’ 구성을 그 전제로 한다. 더불어 도출된 내용을 현실화하기 위해서는 각 방법들을 ‘조례’에 반영시키고, 현재 시행되고 있는 다양한 ‘주민참여정책’과 참여예산과의 연계 지점을 고려해야 한다.

○ 마지막으로, 참여민주주의를 활성화하는 형태로 주민참여예산제가 지속가능하기 위해서는 사업‘심의자’에서 사업‘제안자’로 주민참여예산위원들의 적극적인 역할변화 또한 필요하다. 이를 위한 운영방법으로 참여주민 모집부터 사업선정까지의 과정을 제로베이스에서 제안해본다.

2015년 5월 19일, 서울시 25개 자치구 중 하나인 성북구는 ‘마을민주주의 원년’을 알리는 심포지엄을 열었다. ‘마을공동체’라는 단어에 익숙해질 때쯤 나타난 ‘마을민주주의’는 또 무엇일까. 아마도 공동체의 중요성을 의심하는 사람은 없을 것이다. 특히나 사람 간의 관계가 약해지면서 그로 인한 위험이 잠재된 도시에서는 이 가치에 대해 목마른 사람들이 많다. 이 목마름을 바탕으로 마을에서 이웃과 함께 살아가는 것은 ‘마을공동체’이고, 이를 형성해가는 과정 속에서 주민들이 직접 경험하며 학습하는 등의 참여를 통해 이루어지는 것이 ‘마을민주주의’이다. 마을민주주의라는 개념은 마을에서 이루어지는 주민들의 참여를 모두 포괄하는 광범위한 개념이기 때문에 이에 대한 올바른 이해와 접근이 필요하다. 무엇보다 민선 5기에 진행된 다양한 주민참여정책들과 이 마을민주주의를 어떻게 연결해 운영할지가 더욱 중요해지는 시점이다.

▲성북구 마을민주주의 시대를 말하다 심포지엄

이에 대해 마을민주주의 원년을 선포한 성북구의 사례를 살펴보자. 특히 마을민주주의의 실행과 밀접한 관련이 있는 ‘주민참여예산제도’는 이 변화를 가장 잘 보여주는 사례이다. 성북구 주민참여예산제도는 민선 5기 선거공약으로 2011년 처음 시행되었다. 지금까지는 구청장이 갖고 있는 예산편성권의 일부를 주민들이 편성해 보는 형태로 제도가 운영되었다. 하지만 앞으로는 내가 살고 있는 동네를 중심으로 마을계획을 수립하고 이를 실행하는 하나의 방법으로 주민참여예산제도를 운영할 예정이다. 이 과정에는 3가지 변화지점이 있다.

첫 번째 변화는 참여하는 주민 폭의 확장이다. 성북구는 마을민주주의의 구체적 목표로 의사결정에 직접 참여하는 주민의 수를 전체 주민의 3%로 잡고 간접 참여층은 30%로 잡고 있다. 이 목표를 달성하기 위해서는 기존에 참여하지 않았던 일반 주민들의 참여가 늘어나야 한다. 이는 주민들에게 제도를 알려 참여 동기를 부여하는 주민참여예산학교의 수강생을 모집하는 과정부터 고려돼야 가능하다. 주민참여예산제도의 지역회의는 지역별로 주민들의 필요를 발굴하고 이에 대한 의견을 바탕으로 사업을 제안하는 과정으로, 각 동네별로 필요한 부분에 대한 주민의견을 받아 마을계획을 세우는 마을 민주주의의 핵심 활동과 같은 역할을 한다. 따라서 예산학교 수강대상을 모집할 때부터 모든 동이 골고루 참여할 수 있도록 고려하는 것이 중요하다.

두 번째 변화는 공론의 장 다양화이다. 이는 참여 폭의 확장에 행동력을 불어넣어 주는 것으로 주민들이 참여할 수 있는 단위인 동네회의(지역회의를 성북구에서 부르는 명칭)를 인적네트워크와 공간네트워크로 이원화하였다. 공론의 장을 주민들의 모이는 형태로 나누어 접근한 것이다. 인적네트워크는 동복지협의체, 직능단체, 마을·사회적 경제 단체, 분야별 지역모임 등 5인 이상의 주민만 모이면 성립하고, 공간네트워크는 기존의 통단위가 이어지는 것으로 5개 이내의 통들이 묶여 구성된다.(예를 들면 생활체육회에 참여하고 있는 비산클럽 회원 5명은 하나의 인적네트워크를 형성할 수 있고, 인근 통장들이 모여 공간네트워크를 구성할 수 있다.) 기존 주민참여예산의 회의체가 지역회의위원이나 주민참여예산위원으로 선정된 주민들을 중심으로 의견을 수렴해 대표성을 갖고 회의를 진행했다면, 이와 같은 네트워크 형태의 의견수렴장치는 각 모임의 성격에 맞는 다양한 의견들을 제시할 수 있어 누구나 부담 없이 참여할 수 있다는 것이 가장 큰 장점이다. 중요한 것은 기준을 충족한 다양한 동네회의를 어떻게 운영하고 관리하느냐이다. 공론의 장이 다양화된 만큼 이야기를 실제화시키는 과정에 대한 섬세한 배려가 필요하다.

세 번째 변화는 마을계획과의 연계이다. 성북구는 ‘참여에서 자치로! 주민의 힘으로 지역의 변화를!’을 마을민주주의의 비전으로 삼고 있다. 이는 행정에서 마련한 활동의 장에 주민들이 참여하던 것을 벗어나 그들이 주도성을 갖고 직접 필요한 것을 제안하고 실행하는 것을 의미한다. 이는 위에서 언급한 동네회의(인적네트워크, 공간네트워크) 활동을 통해 구체화된다. 각 동네회의는 마을계획을 수립하게 된다. 이는 마을에서 생활하면서 필요한 것이 무엇인지 아이디어를 내고 해결할 수 있는 계획을 세워보는 것이다. 이 다양한 계획들은 마을심사단의 심사를 통해 내년도 단기예산으로 집행하는 주민참여예산사업으로 진행할지, 중장기적 관점으로 마을에서 지속적으로 진행할 사업인지 나뉜다. 여기서 중요한 것이 사업내용이다. 마을민주주의와 주민참여예산이 함께 진행되면 긍정적 효과를 가져올 수 있기 때문이다. 기존의 주민참여예산사업들이 예산과 집행시기의 한계로 시설개보수 및 단순 민원성 사업들이 많았다면, 마을계획과 연계돼 사업을 제안한다면 보다 큰 관점에서 연계된 다양한 사업들을 계획, 실행할 수 있게 된다. 예를 들어 ‘세대 간 소통으로 안전하고 깨끗한 우리마을’을 만드는 것이 마을 목표라면, 마을계획으로 경로당과 지역 초등학생들이 유대관계를 맺어 서로 소통할 수 있는 다양한 사업을 제안할 수 있고, 이를 실행하는 첫 단계로 ‘옛날놀이 찾기’와 같은 사업을 주민참여예산으로 제안할 수 있게 되는 것이다.

위에서 살펴본 것과 같이 마을민주주의와 주민참여예산은 아주 밀접한 관계를 가지고 있다. 특히 주민의 입장에서는 둘 다 마을에서 주민들의 삶을 기반으로 이루어지는 활동이기 때문에 각각 운영되는 것은 중복적이고 혼란스러울 뿐이다. 마을민주주의가 설정한 목표를 이루고 지역에 잘 정착하기 위해서는 비전에서 언급한 것과 같이 주민에게 힘을 주어야 한다. 즉, 주도권을 주민에게 주어야만 한다. 그들의 필요에 의해서 동네회의도 마을계획도 이루어져야 한다는 것이다. 행정에서 기본 틀을 만들어 주었다면 그것을 만들어가는 것은 온전히 주민이 되어야 한다. 이를 위해서는 그들의 활동역량을 향상시킬 수 있는 체계적 교육이 필수적이다. 기존까지 운영된 산발적인 교육의 형태가 아니라 주민의 입장에서 참여단계별(시작, 활동, 확장단계), 세부 주제별(우리마을 상상하기, 주민의견 듣기, 마을자원 찾기, 사업계획서 작성하기, 주민행복지표 만들기 등)로 세밀하게 설계가 되어야 한다. 이를 바탕으로 주민들이 그들 스스로 내성을 키우고 지속성을 가져 그들의 삶 속에 변화를 가져올 때까지 행정은 그들의 활동을 보조하는 역할을 해주어야 할 것이다. 마을에서 시작된 민주주의가 주민참여 활동의 긍정적 동력의 발화점이 되어 주민 누구나 삶의 일환으로 마을활동에 참여하고 일상에 변화를 가져오길 바란다.

글_오지은(정책그룹 연구원 / [email protected])

* 이 글은 아래 자료를 참고하여 작성했습니다.

• ‘성북구 마을민주주의 시대를 말하다’ 심포지엄 자료집(성북구청)
• 2015년 성북구 주민참여예산학교 결과보고서(희망제작소)