사회서비스 질 향상을 위한 사회서비스공단 설립 및 운영 방안

 

김연명 | 중앙대학교 사회복지학과 교수

 

문제의 제기: 한국 사회서비스의 급팽창과 그 한계

 

한국은 저출산, 고령화의 진행으로 보육, 요양 등 사회서비스 확충 필요성이 급증하고 있으나, 부족한 보육, 요양시설을 확보하기 위하여 민간자본의 참여를 유도하고, 부족한 사회서비스 인력(보육교사, 요양보호사 등)을 단기 양성하는 방식으로 이를 해결해왔다. 이로 인하여 과도한 경쟁구조와 종사자들의 열악한 근로조건이라는 문제가 발생하였다.

 

사회서비스 시장에 진출한 민간기관 혹은 개인 사업자들의 상당수가 규모의 경제를 갖추지 못한 소규모 기관들이었고 적정 수준이 담보되지 않는 서비스 수가 구조에서 과도한 경쟁구조에 내몰렸다. 장기요양기관의 경우 50인 미만의 소규모 시설이 전체의 2/3을 차지하였고, 이 중 2/3가 개인영리사업자가 운영하는 시설로서 빈번한 시설의 신설과 폐업이 반복되어 양질의 서비스 질을 확보하기 어려운 구조이다. 2008년~2015년 사이에 19,434개의 재가요양기관 중 19.8%에 이르는 3,841개소가 기관의 설치와 폐업을 반복하였다.¹⁾

 

사회서비스 확충을 위하여 단기간에 대량의 인력이 양성되고 이들이 규모의 경제를 갖추지 못한 기관들에 흡수되면서 요양/보육서비스 종사자들은 낮은 임금수준과 열악한 근로조건에 놓였다. 서비스 제공인력의 전문성과 근로조건은 서비스의 질에 상당한 영향을 미치지만 현재의 사회서비스 기관들의 재정운영 여건과 정부지원 수준으로는 이들에게 적정한 수준의 보상을 해주기 어려운 구조이다.

 

이러한 배경 하에 사회서비스 질 향상을 위한 여러 수단들이 논의되기 시작하였고, 그 대안 중의 하나로 공공복지시설의 확충과 사회서비스종사자들의 근로조건 향상을 위해 보육 및 요양시설을 공공기관이 직영하고 종사자를 직접 고용하는 ‘사회서비스공단’ 설치에 대한 아이디어가 제기되었다.

 

 

사회서비스 공급체계의 문제: 과당경쟁과 공공시설의 부족

 

사회서비스에 대한 국민들의 평가

사회서비스에 대한 국민들의 평가는 그리 높지 않다. 보육, 노인요양은 시설의 부족에 대한 문제의식이 높고, 서비스품질에 대해서도 만족도가 높은 편은 아니다.

 

여전히 부족한 국공립 어린이집

지난 10년간 폭발적으로 늘어나던 민간어린이집이 아동수 감소와 과당 경쟁으로 2014년을 기준으로 감소하기 시작하였고 앞으로 이 추세가 지속될 것으로 예상된다. 가정어린이집은 2013년 23,632개로 최고를 기록한 후 2015년 22,074개로 1,558개가 폐업으로 감소하였다. 민간어린이집도 2014년 14,822개로 최대를 기록한 후 2015년 14,626개소로 196개가 감소하였다. 최근 유일하게 늘어나는 보육시설은 국공립어린이집으로 2008년 1,826개에서 2015년 2,629개소로 10년 만에 803개가 늘어났다. 이러한 추세는 앞으로 보육시장에서 상당한 정도의 구조조정이 발생할 것을 의미하며 보육공급구조를 새롭게 재편해야 한다는 점을 시사하고 있다.

 

 

보육서비스 초기 부족한 시설 문제를 민간 참여를 유도하여 해결하는 정책을 선택하여 민간시설이 급팽창된 반면 학부모의 선호도가 높은 국공립어린이집은 절대적으로 부족한 상태이다. 2015년 기준 국공립어린이집은 전체 어린이집 42,517개 중 2,629개소로 6.18%에 불과하며, 국공립어린이집 이용 아동수는 전체 어린이집 이용 아동수의 11.4%(16만 6천명)로 10명 중 1명만 국공립어린이집을 이용하고 있다. 서울시는 박원순 시장 재임 중 국공립어린이집을 대폭 확대하여 국공립어린이집 이용아동비율이 26.3%로 전국 평균의 2배 이상으로 늘어났다. 그럼에도 불구하고 서울시 국공립어린이집 대기 아동수가 45만 명에 달하는 실정이다.²⁾

 

국공립 요양시설의 부족

노인요양시설의 경우 시설급여서비스 중 지자체가 운영하는 국공립시설의 비중은 2.2%에 불과하고, 공동생활가정을 제외할 경우 3.3%에 불과하다. 재가요양기관의 경우 국공립시설은 0.8%에 불과하다. 시설급여, 재가급여 모두 개인이 설립 운영하는 시설이 77.7%, 80.9%를 차지하는데, 개인이 운영하는 시설은 대부분 규모의 영세성으로 인해 양질의 서비스 제공에 어려움을 겪을 수밖에 없다.

노인요양시설의 경우 시설급여서비스 중 지자체가 운영하는 국공립시설의 비중은 2.2%에 불과하고, 공동생활가정을 제외할 경우 3.3%에 불과하다. 재가요양기관의 경우 국공립시설은 0.8%에 불과하다. 시설급여, 재가급여 모두 개인이 설립 운영하는 시설이 77.7%, 80.9%를 차지하는데, 개인이 운영하는 시설은 대부분 규모의 영세성으로 인해 양질의 서비스 제공에 어려움을 겪을 수밖에 없다.

 

노인요양시설의 설립, 운영 주체별 추이를 보면 개인이 운영하는 민간시설이 급팽창하여 2010년 11,113개에서 2015년 13,995개로 2,882개가 늘어났다. 노인인구의 증가로 앞으로 개인운영시설은 지속적으로 증가할 것으로 예상되나 과당 경쟁과 수가 문제로 운영의 어려움에 지속적으로 노출될 것이 예상된다. 반면 지방자치단체에서 설립, 운영하는 시설(공공시설)은 최근 거의 변동이 없으며, 법인운영 요양시설은 소폭 늘어나는 추세이다. 노인요양시설의 입소대기가 1만 명을 넘어섰고, 노인요양시설 중 시설평가를 받은 기관을 기준으로 했을 때 100인 이상을 수용할 수 있는 대형기관 가운데 A등급을 받은 요양시설 대기자 수는 4913명으로, 이는 총 정원(1만 5547명)의 31.6%에 달한다.³⁾

 

 

어린이집, 요양시설과 규모의 경제 문제

노인요양시설의 정원규모 분포를 보면 10~19인 시설이 전체 시설의 2,492개의 15.6%(386개), 20~29인 시설이 30.4%(758개), 40~49인 시설이 11.8%(294개)로 49인 이하 규모시설이 전체의 63.2%를 차지한다. 노인요양공동생활가정은 9인 규모 시설이 전체 시설 2,156개의 84.2%(1,815개)를 차지한다. 노인요양시설의 경우 전반적으로 규모의 경제가 작동하기 어려운 입소생활시설의 규모가 소규모화되어 있고, 소규모로 인한 시설환경의 협소함이나 직종별 종사자의 부족함을 고려해 볼 때 양질의 서비스를 제공하는데 제한적인 것으로 판단된다.⁴⁾

 

 

 

보육시설의 정원규모 분포를 보면 20명 이하 시설이 전체 시설 42.517개의 53%(22,363개)를 차지하고 21~29명 시설이 전체의 28.8%(6,438개소)를 차지하여 39명 이하 시설이 전체 어린이집의 81.8%를 차지한다. 설치 주체별 분포를 보면 39명 이하 시설에서 가정 및 민간 어린이집의 분포가 압도적으로 높다. 국공립 및 법인 어린이집의 비중은 정원 50~160명 사이 정원에서 비중이 높게 나타난다.

 

 

 

문제점과 공공 복지시설이 중요한 이유

일본의 경우 ‘공영’ 어린이집이 40.3%이고 나머지 민영으로 분류되는 것도 대다수가 사회복지법인에 의한 운영이므로 공공성이 강하다고 볼 수 있다. 또한 순수한 민영은 영리법인이 운영하는 723개이나 이는 체인화된 어린이집으로 최소한의 질 관리가 되고 있다. 요양시설의 경우도 공영의 비중이 5.9%로 낮으나 우리나라처럼 개인이 운영하는 시설은 없고, 모두 사회복지법인이 운영하는 형태로 최소한의 공공성이 확보되고 있다.

 

연간 10조 원(보육료 지원 6조 원, 누리과정 4조 원)에 달하는 막대한 아동보육/교육(누리과정) 예산을 지출함에도 불구하고 보육시설 유형별로 학부모들이 추가적으로 부담하는 보육, 교육 비용은 적지 않다. 이처럼 보육, 교육에 대한 상당한 예산지원에도 불구하고 추가적인 비용부담이 존재하는 것은 시설 간 지원의 차등, 과도한 경쟁구조, 그리고 일부 시설의 불합리한 영리성과 관련되어 있으며, 국공립 어린이집을 늘리면 장기적으로 사적 복지비를 포함한 총 복지비용을 합리화시킬 수 있다.

 

 

사회서비스 일자리와 고용의 질

 

사회서비스 일자리의 성장 가능성

보건복지 관련 산업 일자리는 2015년 6월 기준 245만 개로 이 중 ‘보건업 및 사회서비스 산업’이 157만 개로 64.0%를 차지하며, 2011년 대비 2015년까지 이 분야에서 28만 개의 일자리가 늘어났다. 이 분야의 일자리 창출은 어린이집 증가, 장애인 및 노인요양 서비스의 확대로 나타난 현상이다.

 

의료, 복지 분야의 일자리는 후기산업사회에서 성장해 온 대표적인 일자리에 해당된다. 우리나라에서는 174만 개로 한국 전체 고용량의 6.7%를 차지하나, EU 15개국의 의료복지 일자리는 전체 일자리의 12.3%를 차지하고, 미국은 13.1%를 차지하며, 일본도 12.1%를 차지하고 있는 것과 비교된다. 한국의 의료복지부분 일자리 6.7%는 EU 15개국 평균과 미국의 절반에도 못 미치고, 일본의 약 절반 수준으로 앞으로 성장가능성이 매우 높은 분야라고 볼 수 있다. 즉, 일자리의 질만 확보되면 매우 중요한 일자리 창출분야가 될 것이다.

 

한국 보건복지 분야 일자리는 추가적 고용창출 가능성이 매우 높으나(한 달 이내에 시작할 수 있는 빈 일자리 수가 3만 6천개) 고용의 질과 임금의 측면에서 대폭적인 보완이 필요하다. 특히 사회복지 서비스 분야는 임금 및 근로조건이 좋은 양질의 일자리를 만들어야 사회서비스의 질 향상으로 이어질 수 있다.

 

사회서비스 종사자의 고용 및 근로조건

보육교사의 평균임금은 2015년 기준 국공립, 법인 등이 약 210만 원이고 민간과 가정은 163만원, 150만원으로 절대 수준에서 낮을 뿐 아니라, 시설유형별 격차가 크다. 특히 보육교사의 대부분을 차지하는 민간, 가정 종사자의 임금이 매우 낮아 서비스 질 향상의 제약조건이 되고 있다.

 

요양보호사는 고용형태가 상이하여 단순비교가 어려우나 이를 시간급으로 계산하면 방문요양보호사(7,814원)가 시설근무자(6,598원)보다 약간 높다. 2015년의 시간당 최저임금이 5,580원임을 감안하면, 최저임금보다 약간 높은 수준이다. 건강보험공단이 운영하는 서울요양원의 경우만 서울시 생활임금 수준보다 높은 시급인 8,823원을 받고 있다. 요양보호사의 낮은 임금수준은 빈번한 전직으로 이어져 숙련도를 낮추고 종국적으로 서비스 질 향상의 애로 요인으로 작용한다.

 

 

사회서비스공단 설치방안

 

지방자치단체 복지재단 설립과 시설 공영운영

2000년대에 들어와 광역자치단체에 복지재단이 설치되면서 사회복지서비스 운영의 공영화가 진행되고 있으며 일부에서는 시설을 직영하고 있다. 이 재단들은 ‘사회서비스공단’으로 기능 전환이 될 경우 지역 단위에서 사회서비스 제공의 중요한 공적 주체가 될 수 있다. 기초자치단체에서도 공공재단 설립을 통한 사회서비스시설 직영이 나타나고 있다.⁵⁾

 

2003년 설립된 서울시 동작구의 ‘동작복지재단’은 구내 44개의 국공립어린이집 중 22개를 직접 운영하고 있고(구 위탁), 육아지원센터까지 운영하고 있다. 대구시 달성군(‘달성복지재단’), 광주시 광산구에서는 민간위탁을 하지 않고 사회복지시설을 구에서 직영하고 있다. 공공재단이 시설을 직영하는 이러한 흐름은 사회서비스공단이 설치될 경우 공단 기능으로 흡수할 수 있고, 사회서비스의 공영화의 기반이 될 수 있다.

 

공공시설 확대에 국민연금기금의 활용

사회서비스공단이 복지시설을 직영할 경우 일정 규모의 국공립보육시설 혹은 요양시설이 존재해야 한다. 대규모 예산이 들어가는 국공립복지시설의 확충은 국민연금기금을 활용하자는 제안이 있어 왔다. 즉, 국민연금기금이 채권을 매입하는 형식으로 정부에 자금을 공급하고, 정부는 이 기금을 공공보건복지시설 확충에 투자하는 안이며, 국민연금기금은 국채투자이므로 손실 가능성이 없다. 즉, 정부가 국민연금의 신규 자금의 일부를 공공복지시설 확충(매입 포함)에 투자하고 늘어난 공공시설을 민간위탁하지 않고 광역자치단체별로 가칭 ‘사회서비스공단’을 신설하여 직영하는 방안이다.

 

공단 직영시설에 채용된 보육교사, 요양보호사, 사회복지사 등을 공단 직원으로 직렬 배치하고 이들은 공단직원으로 지역별 순환근무, 내부 승진을 통해 근속기간을 늘리고 고용 및 임금안정을 도모할 수 있다.

 

민간시설의 공공전환을 통한 공공/민간의 상생

국공립 보육, 요양시설의 확대는 민간시설과의 갈등을 불러일으킬 것이라는 우려가 있다. 그러나 기존에 민간위탁되었던 시설을 강제적으로 사회서비스공단으로 귀속시키는 것은 아니며, 서울시의 경험을 보더라도 민간시설의 충돌은 과장된 것이다. 서울시는 박원순 시장 재임부터 국공립 어린이집의 대대적 확충 사업을 전개하여 2012~2014년까지 296개의 국공립 어린이집을 확충했고, 2015~2018년까지 1,000개소의 국공립 어린이집을 확대하는 계획을 진행하고 있다.

 

 

서울시는 국공립 어린이집 확대 과정에서 민간시설의 매입, 전환(기존 전환, 기존 매입)을 큰 사회적 갈등 없이 해결해 왔다. 2016년만 하더라도 약 300개의 국공립시설이 확충되었으며 이 중 민간시설 전환비율이 54.6%(165개소)를 차지하고 있다. 즉 서울시의 국공립 보육시설 확충 경험은 공공부문과 민간부분의 상생이 가능하다는 것을 보여주고 있다.

 

 

사회서비스공단의 기능과 역할

 

주요 사업과 기능(안)

사회서비스공단은 서비스 질 향상의 욕구가 크고 규모가 큰 노인장기요양과 보육서비스를 우선 사업으로 설정하고, 사업성과에 따라 장애인 활동보조 사업, 일반 복지사업 등으로 확대한다. 사회서비스공단은 지역 단위에서 사회서비스 컨트롤 타워 역할을 수행하여 사회서비스를 체계적으로 관리하고, 규모의 경제가 작동하지 않는 소규모 영세시설을 위한 경영지원 서비스 및 서비스 표준화를 위하여 ‘표준운영모델’을 개발하고 민간시설에 보급하여 민간시설 지원을 강화하며, 사회서비스 종사자의 교육훈련시스템의 체계화를 통한 종사자의 역량강화를 추진한다.

 

사회서비스 공단의 기대 효과

시민의 입장에서는, 공공보육, 공공요양시설에 대한 욕구를 해소하고, 양질의 서비스를 제공할 수 있는 기반을 확보하여 정부에 대한 신뢰도가 증가할 수 있다. 국가적 차원에서는 규모의 경제를 갖춘 시설 공급/관리로 과당 경쟁의 구조를 완화하고, 공단 주도의 통합적 서비스 질 관리가 가능하고 사회서비스기관의 ‘표준운영모델’ 개발 보급으로 민간기관의 서비스 제공 역량이 강화될 수 있다. 사회서비스 종사자는 직업 안정성 및 근로조건이 향상되고, 공단 소속 직원으로 고용안전성이 증가하여 근로 의욕이 고취될 수 있으며, 이를 통하여 숙련된 인력 확보가 가능하다. 사회서비스 기관은 지역 단위 내에 시설 공급의 합리적 조정으로 과당 경쟁구조가 해소(부정, 불법이 감소)되고 공단으로부터 표준서비스양식을 제공받는 혜택이 있다. 또한 사회서비스공단을 통하여 적정 수준의 임금과 근로조건, 사회보험 혜택을 받는 양질의 일자리가 창출되고 장기적으로는 서비스의 질이 향상될 수 있다.

 

 

결론과 남은 쟁점들

 

한국의 사회서비스시장은 저출산, 고령화에 대비하기 위하여 단기간에 급속한 팽창을 해왔으며, 급속한 팽창으로 ‘급한 불을’ 끈 것처럼 보이나 그 후유증이 만만치 않다. 특히 한국 사회서비스시장에서 공공성의 부족을 우려하는 목소리가 점차 커지고 있고 공공성의 기반이 되는 공공사회서비스시설(기관)의 부족 문제가 점차 핵심으로 부각되고 있다.

영리성이 강한 민간공급자가 주도권을 갖고 있는 상태에서 사회서비스의 공공성을 확보하는 방안은 쉽지 않은 과제이다. 민간공급자의 경쟁과 소비자의 선택을 통해 서비스 질이 향상될 수 있다는 이론은 한국의 사회서비스시장에서 작동된다고 보기 어렵다.⁶⁾

 

공공복지시설을 대폭 확충하고 공공기관이 시설을 직영하고, 종사자를 직접고용하자는 광역지자체 단위에서 ‘사회서비스공단’ 신설하는 방안은 난맥상을 보이는 한국의 사회서비스체계를 개선하고 사회서비스의 질을 높일 수 있는 근본적인 해결책으로서의 가능성이 충분하다. 물론 사회서비스공단의 신설이 사회서비스의 질 향상과 종사자의 근로조건을 개선할 수 있는 ‘만병통치약’은 아니나 두 과제를 풀어가기 위한 강력하고 획기적 기반이 될 수 있다.

 

한국적 상황에서 사회서비스공단의 설치는 ‘대담한’ 프로젝트로 보일 수 있다. 세밀한 연구가 더 필요하고 시행과정에서 나타나는 법적, 행정적 문제를 풀어가야 하고 의도한 기대효과를 거둘 수 있을지에 대한 좀 더 면밀한 검토가 필요하다. 하지만 분명한 것은 공공사회복지서비스 공급자가 대폭 확충되지 않으면 한국의 사회서비스가 당면한 여러 문제점을 풀어가기 어렵다는 것이다. 사회서비스공단이 현실적인 정책으로 집행되기 위해서는 검토해야 될 지점이 상당수 있다.

 

우선 강조하고 싶은 것은 사회서비스공단 아이디어가 민간공급자를 완전히 구축하자는 것이 아님을 분명히 할 필요가 있다. 민간 사회서비스공급자를 공공공급자로 완전히 대체하는 것은 불가능할 뿐만 아니라 바람직하지도 않다. 사회서비스공단은 한국의 사회서비스 시장이 효율적으로 작동하기 위해 필요한 최소한의 공공시설 비중을 확보하는 것이 주요한 목적이다. 따라서 복지시설을 확충해 나가는데 있어서 민간시설의 구축문제를 과도하게 염려할 필요는 없다.

 

사회서비스공단을 광역자치단체에 설치할 경우 서울 같은 대도시에서는 사회서비스 시설의 재정지원과 관리감독권에서 기초자치단체와의 역할을 재정립해야 한다. 가령 서울시 사회서비스공단이 직영하는 어린이집은 개별 구청과의 재정, 행정적 관계를 어떻게 설정할지 논의가 필요하다.

 

지자체에서 공단의 설립과정은 매우 엄격한 행정적 절차가 규정되어 있다. 가령 공단의 설치는 행안부에서 설립타당성 검사를 하고(2곳의 기관에서만 타당성 조사를 할 수 있음) 최종적인 승인이 있어야 가능하다. 따라서 사회서비스공단의 설치는 지자체의 의지와는 달리 중앙정부의 의지와 역할이 중요하다.

 

사회서비스공단의 설치와 공공시설의 확충은 한국이 당면한 사회서비스 문제를 풀어가는 하나의 수단이다. 그러나 이 의도가 실현된다 하더라도 여전히 한국의 사회서비스 시장에서 민간공급자는 중요한 역할을 수행할 수밖에 없다. 따라서 민간공급자가 그 역할을 충실히 수행할 수 있는 환경을 조성하고 체계적인 지원구조를 만드는 것이 중요하다. 민간공급자를 지원하는 구조로 검토할 수 있는 것은 여러 곳에 흩어져 있는 시설의 인증, 평가체계를 가칭 ‘사회서비스품질관리원’을 신설, 일원화하여 합리적 평가체계를 만들고 시설의 과중한 평가부담을 줄여줄 필요가 있다. 이 기관이 신설되면 수가 구조의 적정성과 각종 시설의 인력배치기준 등을 좀 더 과학적, 체계적으로 접근할 수 있을 것이다.

 

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1) 보건복지부, 2016. 6. 28.자 보도자료 ‘장기요양기관 진입, 퇴출 기준 강화’

2) 해럴드경제 2016. 9. 28.자 보도

3) 선우덕 외, 노인장기요양보험의 운영성과 평가 및 제도모형 재설계방안, 한국보건사회연구원(2016)

4) 선우덕, 노인장기요양시설의 설치 현황 분석과 정책적 시사점

5) 김연명 외, ‘서울시 사회서비스재단 설립 타당성 검토 연구’, 중앙대학교 산학협력단

6) 양난주, ‘한국의 사회서비스: 민간의존의 한계’, 동향과 전망(2014)

 

재벌총수 특별사면은 대통령의 사면권 남용

국회가 사면권 남용 방지 법안 처리 안한 것도 큰 문제
국민통합과 경제정의에 배치되는 특별사면시도 중단해야

 

배임·횡령 등으로 형사처벌 받은 최태원 SK그룹 회장과 김승연 한화그룹 회장에 대해 박근혜 대통령이 광복절 특별사면 대상자에 포함시킬 것이라고 한다.

이미 반대 입장을 밝힌 바 있는 참여연대는 이들에 대한 특별사면은 대통령에게 사면권을 준 제도의 취지에 반하는 것으로 사면권 남용임을 다시 한 번 강조한다. 이들에 대한 사면은 현실에 부합하지 않는 법·제도 때문에 억울하게 처벌받은 이들을 구제하는 사면도 아니고, 국민 절대 다수의 요청에 의한 특별사면도 아니다. 그리고 이들에 대한 사면은 국민적 대통합을 가져오지도 않을 뿐만 아니라, 경제정의에도 부합하지 않는 것이다.

 

대통령의 사면권 남용도 문제이지만, 사면권 남용이 매년 반복되지만 이를 제도적으로 막기 위한 사면법 개정을 방치해온 정치권의 책임도 지적하지 않을 수 없다.19대 국회에 들어서만해도 기업인들의 배임·횡령 범죄 등에 대해서는 사면을 제한하는 등 사면권 남용을 방지하기 위한 사면법 개정안이 11개나 제출되어 있다. 하지만 법안을 제출한 국회의원들도, 그들이 소속된 정당들도 법안 통과를 위해 노력하고 있지 않다. 

 

박근혜 대통령이 이번 광복절에 배임·횡령 등으로 처벌받은 재벌총수를 사면하지 말기를 다시 한 번 촉구한다. 그리고 이런 사면권 남용 가능성을 차단하기 위한 사면법 개정안을 여야 정당들이 하루 빨리 통과시킬 것도 촉구한다.

복지국가와 평등에 대한 단상

 

 

이주하 | 동국대학교 행정학과 교수

 

 

얼마 전 장애인 학부모가 무릎을 꿇고 있는 사진이 많은 이들의 심금을 울렸다. 서울 강서구의 한 초등학교에서 열린 주민 토론회에서 장애인 학부모들이 지역 주민들에게 무릎을 꿇고 장애인 학교설립을 호소하는 장면이었다. 강서구 내 현재 1개의 장애학교가 있지만 수용인원이 턱없이 부족하고 100명 가까운 학생들이 왕복 3시간씩 차량으로 이동해야 하는 상황 속에서 추진 중이었던 특수학교 설립이 지역주민들의 반대로 난항을 겪고 있는 것이다. 과연 우리나라는 기회의 평등조차도 쉽게 확보하기 어려운 사회가 된 것인가?

 

 

위기의 징후는 곳곳에서 나타나고 있다. 부모의 사회경제적 지위가 자녀의 교육성취도에 미치는 영향이 점점 강화되고 있는데, 강남으로 대변되는 집값과 특목고 및 명문대 진학 간의 밀접한 상관관계가 그 대표적인 예이다. 이는 곧 교육이 기회의 평등을 촉진시키고 계층이동의 사다리 역할을 수행하는 것이 아니라, 오히려 사회경제적 지위의 대물림을 공고히 하고 있음을 말해주고 있는 것이다. 심지어 이러한 현실을 개선하기 위해 대학 입학에 도입된 기회균형선발 및 지역균형선발 특별전형은 입시위주의 교육현실이 낳은 능력 만능주의의 폐해와 학벌이 파생시키는 구조화된 차별 속에서 ‘기균충’, ‘지균충’이라는 용어로 희화화되고 있다.

 

 

그럼 결과의 평등은 어떠한가? 일찍이 ‘권력자원이론’의 대가인 코르피(Walter Korpi)가 『민주적 계급투쟁』(1983)에서 강조하였듯이 복지국가의 발전은 국민들에 대한 최소한의 사회보장을 전제조건으로 하여 결과의 평등이 어느 정도 실현되는가에 달려 있다. 때론 결과의 평등은 ‘가난의 평등’이라는 의도적인 왜곡 내지는 오해를 받기도 한다. 신자유주의 경제학의 산실인 시카고학파의 대부로 잘 알려진 프리드먼(Milton Friedman)은 그의 저서 『선택할 자유』(1980)에서 자유보다 (결과의) 평등을 앞세우는 사회는 평등과 자유, 어느 쪽도 얻지 못한다고 경고하였다. 그러나 최근 들어 신자유주의의 첨병이었던 국제통화기금(IMF)조차도 불평등은 경제성장에 부정적인 영향을 미치고, 재분배로 인한 낮은 불평등은 경제성장에 도움을 준다는 보고서를 발표하였다. 세계적인 경제학자이자 평생을 불평등 연구에 천착해온 앳킨슨(Anthony Atkinson)은 『불평등을 넘어』(2015)에서 오늘날 불평등의 수준이 매우 심각하다는 점을 지적하며, 완전한 평등이 아닌 공정한 경쟁을 위해서라도 재분배를 통한 결과의 평등이 필요함을 설파하였다. 즉 ‘기회의 불평등’은 ‘결과의 불평등’을 낳고 이는 다시 ‘기회의 불평등’에 영향을 미치는데, 제도적으로 재분배를 적극 추진하지 않으면 오늘의 결과의 불평등이 심화될 뿐 아니라 내일의 기회의 불평등 역시 초래하게 되는 것이다. 이러한 주장은 언젠가부터 우리나라에서 회자되고 있는 ‘금수저·흙수저 계급’의 세습사회를 잘 설명해주고 있다.

 

 

상대적 빈곤율, 5분위 배율, 정규직 대비 비정규직의 임금불평등 등의 기준으로 살펴볼 때 한국은 안타깝게도 OECD 회원국 중 결과의 불평등이 높은 국가에 해당된다. 소득분배의 불평등 정도를 보여주는 대표적인 지표인 지니계수의 경우 그간 통계청 산출방식에 대해 논란이 있어왔다. 즉 가계동향조사를 바탕으로 한 현행 지니계수는 전체 표본이 8,700가구에 불과하고, 고소득층의 소득 반영이 쉽지 않으며, 금융소득이 제외되었고, 1인 노인가구나 청년가구도 배제되었다는 지적을 꾸준히 받아온 것이다. 그 결과 한국의 지니계수는 OECD 평균 보다 낮게 추정되었으며, 이는 지난 박근혜정부에서 소득분배가 개선되고 있다는 주장의 증거로 활용되기도 하였다. 그러나 올해부터 가계동향조사가 가계지출조사로 개편되어 지니계수를 산출하기 어렵게 된 상황 속에서 통계청은 가계금융복지조사를 기반으로 하고 국세청 조세자료를 추가로 참고한 새로운 지니계수를 12월에 공표할 계획이다. 사실 이전에도 가계금융복지조사나 국세청 통합소득자료를 토대로 한 지니계수의 보정작업이 있어왔는데, 그 수치를 보면 OECD 평균을 크게 상회하였다. 결국 새로운 지니계수는 사회적 양극화와 소득불평등이 매우 심각한 한국사회의 현실을 여실히 드러낼 것으로 전망되고 있다.

 

 

노벨 경제학상을 수상한 크루그먼(Paul Krugman), 스티글리츠(Joseph Stiglitz)와 같은 세계적 석학들은 미국의 중산층이 무너진 과정은 경제발전에 따른 장기적 결과가 아니라, 신자유주의의 도래를 알린 레이건 정부 이후 공화당 집권기의 조세정책 때문이었다는 점을 강조하고 있다. 우리는 흔히 소득세 최고세율이 70-80% 이상이라 하면 이상한(?) 나라라고 생각하기 쉽다. 그런데 자유주의 시장경제를 (유럽보다) 중시하는 선진국인 미국에서 그것도 보수정당인 공화당이 집권하였던 1950년대에 소득세 최고세율은 무려 91%에 달하였다. 그 이후에도 70%대 이상을 유지하던 소득세 최고세율이 레이건 정부 이후 30%대로 낮아진 것이다. 나아가 크루그먼은 『미래를 말하다』(2007)에서 “정치가 경제를 바꾼다”는 점을 강조하였다. 미국이 심각한 경제적 양극화를 겪고 있는 것은 세계화의 결과가 아니라 소수의 부유한 엘리트층만을 위한 정부정책 때문이며, 경제적 양극화가 정치적 양극화를 낳는 것이 아니라 오히려 정치적 양극화가 경제적 양극화를 가져왔다는 것이다. 스티글리츠 역시 『불평등의 대가』(2012)에서 정치적 게임의 규칙이 상위 1%의 상류계층에 의해 결정되었고, 그 결과 경제 게임의 규칙 역시 1%에게 유리한 반면, 나머지 99%는 자신의 이익을 침해하는 시장만능의 정책을 받아들이게 되었다고 지적하였다. 결국 이들의 주장은 빌 클린턴 대통령의 유명한 대선 구호인 “문제는 경제야, 바보야!”(It's the economy, stupid!)에 빗대어 “문제는 정치야, 이 바보야！”(It's the politics, stupid!)라고 말하고 있는 것이다.

 

 

사실 우리는 평등을 생각할 때 정치적 차원에서의 평등에 대해서 간과하기 쉬운데, 인류 역사에 비추어 보면 모든 시민이 선거에서 한 표를 행사할 수 있는 정치적 평등을 누리게 된 것은 그리 얼마 되지 않았다. 19세기 가장 선진적인 민주주의 국가인 영국에서 지대를 지불하거나 집을 보유하지 않은 남성 노동자들은 실질적인 투표권을 행사하기 어려웠고, 여성과 흑인의 참정권은 아예 논의의 대상이 아니었다. 여성에게 참정권이 주어진 것은 불과 100년 정도인데, 민주주의에 관해 상당히 진보적인 프랑스에서의 여성은 제2차 세계대전 이후까지 총선에서 선거권을 갖지 못했고, 스위스에서는 심지어 1971년까지 여성에게 보통선거권이 없었다. 미국에서 흑인은 노예제 폐지 이후에도 문맹검사제 및 인두세 등을 통해 투표권이 제한되었는데, 실질적으로 정치적 평등을 쟁취한 것은 겨우 50년 전인 1965년이었다. 건강보험제도의 중요성을 알 수 있는 좋은 교재인 마이클 무어 감독의 영화 ‘식코(Sicko)’에서 영국의 유명한 정치인인 토니 벤(Tony Benn)은 “민주주의야 말로 세상에서 제일 (심지어 사회주의보다도) 혁명적인 것”이라고 역설하였다.

 

 

문재인 대통령은 취임사에서 다음과 같은 감동적인 말을 남겼다. “기회는 평등할 것입니다. 과정은 공정할 것입니다. 결과는 정의로울 것입니다.” 이를 위해 조세와 공적이전소득을 통한 소득재분배의 확대는 필수적이다. 어쩌면 정권교체는 새로운 변화를 위한 시작에 불과하다. ‘기회의 불평등-결과의 불평등-기회의 불평등’의 악순환에 균열을 내기 위해 정치적 평등과 민주주의를 어떻게 활용해야 하는지에 대한 논의가 어느 때보다 활발해져야 할 것이다.

 

국민연금기금 활용한 공공인프라 투자 반드시 필요하다

문재인 후보의 국민연금기금 공공투자 공약에 동의

민주적 기금 운용을 위한 개선 노력 병행되어야

 

 

 

더불어민주당 문재인 대선 후보가 오늘(4/12) 보육, 임대주택, 요양 분야에 대한 국민연금기금 투자를 공약했다. 문 후보는 경제 분야 공약을 담은 ‘문재인의 경제비전’을 발표하며, 정부가 보육, 임대주택, 요양분야의 사업을 추진하기 위해 발행하는 국공채에 국민연금이 적극 투자하도록 하겠다고 밝혔다. 이에 참여연대 사회복지위원회(위원장: 남찬섭 동아대 교수)는 공공인프라 투자를 통해 국민연금기금이 사회적 이익에 기여하도록 하는 이번 공약을 환영하는 바이다. 특히 미래세대의 연금가입자 수를 늘리는 것이 연기금 안정화의 최선의 방법이라고 밝힌 점은 기금안정화에 대한 전향적인 접근으로 대단히 긍정적이라 하겠다. 
    
우리나라는 2015년 현재 어린이집의 6.18%, 요양시설의 1.2% 만을 공공에서 담당하고 있으며, 이는 다른 OECD 국가들에 비해 매우 낮은 수준이다. 민간주도의 복지인프라로는 서비스의 공급과 질 모두 담보하기 어려우며, 종사자의 처우도 열악한 상황이다. 국민연금기금의 복지 부문 투자는 해당 분야의 좋은 일자리 창출과 서비스의 질 개선을 불러올 뿐 아니라, 보육과 주거, 부양에 대한 가계 부담을 완화시켜줌으로써 다음 세대의 국민연금 가입자를 늘리고 우리 사회의 지속가능성을 만드는 대안이다.

 

하지만 이번 공약에서 공공의료 분야에 대한 언급이 누락된 것은 아쉬운 대목이다. 보육, 주거, 요양 부문과 마찬가지로 공공병원 비율이 9.2%(2015년, 병상수 기준) 수준에 머물러 있는 등 보건의료 영역에서 공공 비중은 턱없이 낮은 실정이다. 보건의료 영역의 낮은 공공성은 의료서비스에 대한 접근성을 낮추는 것은 물론, 과다한 의료비 지출을 유발하여 다른 사회보장과 사회서비스의 효과를 반감시키는 요인으로 작용한다. 따라서 국민연금기금의 공공투자가 유의미한 결과를 만들어내기 위해서는 공공의료 인프라에 대한 투자가 반드시 명시되어야 할 것이다.

 

한편, 국민들은 국민의 돈인 국민연금기금이 소수 재벌과 권력의 이해관계에 따라 활용되는 것을 목격한 바 있다. 현재와 같은 기금 운용 구조가 지속되는 한 국민연금기금의 공공 인프라 투자 공약의 성공도 담보할 수 없다. 따라서 국민연금의 사회적 역할을 강조하는 이번 공약과 더불어 기금운용위원회의 민주성과 실효성을 강화할 수 있는 대안이 함께 제시되어야 할 것이다. 아울러 확충된 복지 인프라의 구축 뿐 아니라 안정적인 운영을 위하여 보편적 누진증세 방안도 내놓을 것을 대선 주자들에게 요구한다. 끝.