설악산 케이블카 논란이 국립공원 제도 50년의 현주소다
-국립공원 50주년을 축하할 수만 없는 이유-
오늘(6월 22일)은 지리산 국립공원이 지정된 지 50년이 되는 날이다. ‘우리나라의 자연생태계나 자연 및 문화경관을 대표할 만한 지역’을 국립공원으로 지정해, 국가에 의해 관리하고 보호하는 제도 실험이 반세기를 맞은 것이다.
환경운동연합은 지난 50년이 ‘국립공원이 국가의 생태보전 정책의 골간이자 최후의 보루로 자리매김하는 과정’이었다고 평가하며, 50주년을 축하하고 기뻐한다. 50주년을 맞아 ‘국립공원 미래비전’으로 '국민의 삶을 희망으로 채우는 자연-사람의 공존'을 선언하고, 자연, 미래, 사람을 3대 가치로 천명한 것도 바람직하다. 또한 국립공원 보호 전문 기관으로 성장해 온 국립공원관리공단의 30주년도 좋은 일이다.
하지만 현실은 축하로만 채워지기 어려운 상황이다. 당장은 중앙행정심판위원회가 ‘문화재위원회의 설악산 오색케이블카 설치를 위한 문화재 현상변경허가 거부처분 취소청구를 부당하다’고 심판한 때문이다. 2012년부터 계속된 논란의 종결을 바랐던 국민들은 또다시 국립공원 개발을 둘러싼 긴 갈등으로 고통 받게 됐다. 설악산국립공원에 케이블카를 개발하자는 주장과 이를 저지하기 위한 활동이 격렬히 대립하는 상황, 50주년을 맞은 국립공원 제도의 현주소다.
1963년 지리산 국립공원 지정을 시작으로 총 22 곳이 지정된 국립공원은 전체 국토면적의 4.58%를 차지하고 있는 육상 보호지역의 중심이다. 그러나 국립공원이 지난 50년 동안 생태보전 최후의 보루로서의 역할을 다했는지 의문이 든다.
국립공원제도는 자연공원법을 따른다. 1980년에 제정된 자연공원법 제1조(목적)는 “이 법은 자연공원의 지정·보전 및 관리에 관한 사항을 규정함으로써 자연생태계와 자연 및 문화경관 등을 보전하고 지속 가능한 이용을 도모함을 목적으로 한다”라고 명시되어 있다. 1980년대 이후로 국한해서 보더라도 국립공원 제도는 그 제도의 이념과 목적에 부합하지 못했다.
덕유산 국립공원 골프장 스키장이 포함된 무주리조트 개발사업, 북한산 국립공원 관통도로 개발사업, 계룡산 국립공원 관통도로 개발사업 등 자연공원법 및 시행령을 개정해서 국립공원 내 개발사업들을 허가해 왔다. 특히 2000년대 들어서 삭도와 같은 대규모 시설 설치 관련하여 논란을 야기하고 있다. 자연공원법 제2조가 규정하는 공원시설에는 궤도(산악열차)와 삭도(케이블카)설치를 허용하고 있기 때문이다.
설악산 국립공원 오색삭도 공원계획변경은 그래서 가능했다. 공원계획 변경 심의를 하는 국립공원위원회는 위원 20명 중 10명이 정부위원으로서 시민들의 의견이 반영되기 어려운 구조다. 공원계획 변경 심의가 대부분으로 심의 기구로써의 역할이 의심스럽다. 게다가 공원계획이 10년 주기 수립으로 장기계획임에도 케이블카나 산악열차 개발계획으로 인해 전체 공원계획이 변경되고, 한번이라도 공원시설로 고시 되면 환경영향 등의 사유로 사업계획이 반려 되더라도 반려회수에 제한 없이 될 때까지 재추진 되는 현행법도 문제다. 설악산 케이블카의 경우 이번이 3번째이다.
국립공원위원회에서 설악산 케이블카 설치를 승인했지만 2016년 12월 28일 문화재위원회는 현상변경을 불허하면서 설악산 케이블카 설치를 부결시켰다. 보호지역인 설악산 국립공원을 보존하는 일에 국립공원위원회가 아닌 문화재위원회가 제 역할을 해준 것은 자연공원법과 국립공원위원회의 개선이 불가피하다는 것을 말해준다. 또한 설악산 케이블카 사업이 문화재위원회에서 부결된 바로 다음 날이자 지리산 국립공원이 지정된 지 49년 되는 12월 29일에 경남도는 지리산 케이블카 설치를 신청했다. 문재인 대통령은 후보 시절 지리산 산악 열차를 공약하기도 했다.
가장 핵심적으로 보존해야할 국립공원에서마저 개발과 보존의 갈등이 반복되고 있는 현실이다. 지난 6월 15일 국민권익위원회 소속 중앙행정심판위원회가 내린 설악산 오색케이블카 사업 문화재현상변경허가 거부 취소청구 인용결정은 또 다시 개발에 손을 들어줬다. 환경부와 국립공원위원회가 해야 할 역할을 대신 한 문화재위원회의 부결이 부당하다는 결정을 내린 것이다. 문화재청이 현상변경허가 거부 처분을 하면서 보존과 관리 측면에 치중해 활용적 측면을 제대로 고려하지 않아 재량권을 잘못 행사했다고 인용결정이유를 밝혔다. 그러나 국립공원이나 천연보호구역은 보존과 관리에 중점을 두는 것이 그 제도의 존재 이유다. 이번 중앙행정심판위원회의 결정이 국립공원 제도 자체의 존재의의와 목적에 반하는 것은 바로 그 때문이다.
자연공원법 개정, 국립공원위원회 개편, 공원계획의 원칙적 장기 수립 등 개선해야 할 지점들이 상당하다. 국립, 도립, 군립 공원에 적용하고 있는 자연공원법을 국립공원과 도립공원, 군립공원 따로 적용하도록 해야 한다. 핵심 보호지역을 구분하지 않고 들어서는 무분별한 관광시설 설치, 높은 사유지 비율, 높은 개발압력, 해안 지역 관리 어려움 등의 문제가 발생하고 있는 현재의 문제점을 개선하기 위해서는 국립공원지역의 완충구역의 지정 및 관리방안을 수립하고, 용도지구 개편을 통한 보호지역의 관리방안을 재설정해야 한다. 보호지역 주민 상생방안도 매우 중요하다. 이를 통하지 않고서는 보호지역의 확대나 개발압력을 제어할 수 없다. 국립공원위원회는 전부 민간위원들로 구성해야 하고 상위법을 법어나 시행령 개정을 통한 공원시설 및 공원계획을 수시로 변경할 수 없게 해야 한다.
“우리는 자연을 보전하며 건강하고 행복한 미래를 열어간다”. 올해로 창설 30주년을 맞이한 국립공원관리공단이 밝힌 공단의 설립 목적이다. 그러나 국립공원관리공단이 환경부 산하 공공기관으로서 자연을 보전하는 데 앞장섰다고 자신 있게 말하기에는 부끄러운 부분이 적지 않다. 설악산을 포함하여 전국의 국립공원 10여 개에 케이블카 설치 계획이 수립되어 있다는 것을 생각할 때 우리에게 국립공원은 단지 관광 자원에 불과한 것이라는 생각을 지울 수 없다. 50주년을 축하하며 ‘우리에게 국립공원은 무엇인가?’라는 질문을 던지는 것이 필요한 것이 아닌가 생각된다.
2017년 6월 22일
환경운동연합
공동대표 권태선 박재묵 장재연 사무총장 염형철
문의: 환경운동연합 생태보전팀 오 일 팀장(010-2227-2069 / [email protected])
