[최장집 칼럼] 관료 행정개혁과 책임의 문제

해방 후 미군정 관리로 근무하기도 했던 그레고리 헨더슨이 1960년대 말 출간한 『소용돌이의 정치』는 권력이 국가권력의 중앙으로, 공간적으로는 서울로 집중하면서 중심을 향해 치닫는 권력경쟁의 소용돌이가 한국 정치의 가장 중요한 특징이라고 설명하고 있다. 필자는 그의 주장이 여전히 유효할 뿐만 아니라, 지금은 더 강한 설명력을 갖는다고 믿는다. 정치체제가 권위주의에서 민주주의로 변했음에도 불구하고, 국가기구 내에서 권력이 사회로 분산되고 다원화되기보다 국가권력의 정점인 대통령으로 더 집중화되고 있는 현상이야말로 그의 이론을 뒷받침한다. 헨더슨 이론의 모델이 되는 프랑스 정치이론가 토크빌은 구체제로부터 시작되는 중앙으로의 권력집중이 프랑스대혁명의 원인이었지만 혁명 이후 공화정하에서 그 권력집중을 구현하는 행정관료체제는 더 강화되었다고 말하고 있다. 그 분석은 시대와 문화를 뛰어넘어 지금 한국 사회에서도 설명력을 갖는다.

60~70년대 권위주의적 산업화는 국가가 위로부터 경제발전을 주도했던 모델 사례의 하나로 알려져 발전국가라는 명칭을 얻게 되었다. 그런데 흥미 있게도 신자유주의적 세계화라는 세계경제 환경의 혁명적 변화에도 불구하고, 경제를 운영하는 방식에 관한 한 국가가 주도하는 관치경제는 그래도 유지돼 왔다. 이 특징을 “신자유주의적 발전국가”라는 형용모순적 말로 표현할 수는 없을까. 원래 사적 경제에 대한 국가 개입을 줄이고, 자유시장경제를 강조했던 신자유주의 이론이 경제 운영에서의 작은 국가를 지향하는 것이었다고 할 때 한국에서의 관치경제를 통한 신자유주의는 최소한 그 원리와는 모순된다. 그 핵심원리로서 민영화는 관료기구의 역할, 기능뿐 아니라 관료행정체제의 목표와 운영의 규칙, 그리고 관료공직자들의 행위규범과 가치 자체를 외주화했다. 그리고 또한 공직윤리와 공익정신을 뚜렷하게 약화시켰다. 그러는 동안 중앙부서 산하의 300여 개에 달하는 공기업, 공사, 청 단위 여러 형태의 공공기구들의 재정 규모는 천문학적으로 팽창했다. 또한 민영화는 공적 영역과 사적 민간 영역 간의 경계를 희미하게 만드는 결과를 가져왔다. 그리고 그 사이에 공적인 것도, 사적인 것도 아닌 애매한 기구들이 우후죽순처럼 생겨났다. 이 넓은 영역이야말로 부패와 비리, 편법과 탈법, 무능과 무책임의 온상이 되기에 적합하다.

이재용 삼성전자 부회장의 경영권 승계를 위해 국민연금공단이 삼성물산과 제일모직 합병에 찬성하는 것을 통해 승계를 지원했다는 혐의는 지금 대통령 탄핵을 둘러싼 주요 쟁점의 하나라는 것은 두루 아는 사실이다. 공기업, 사기업 모두를 포함해 한국 경제에서 가장 큰 재정 규모를 갖는 사업체의 하나인 대표적인 공공기구의 결정 과정이 이사회를 뛰어넘어 대통령의 의사 하나로, 그것도 사적 목적을 위해 결정이 날 만큼 허술하기 그지없다. 그 밖에도 코레일, 한국토지주택공사 등 사업 규모와 거래는 천문학적이다. 대통령과 관료기구의 권력은 너무 커졌을 뿐만 아니라, 그 운영의 책임 또한 약하고, 불분명하기만 하다. 민주주의하에서 국가운영의 최대 과제는 대통령과 대통령이 임명한 공공기관의 장들과, 그들의 휘하에서 움직이고 있는 수많은 공기업, 공사들이 수행하는 공적 결정과 업무를 어떻게 민주적으로 관리, 통제하고, 그에 책임을 물을 수 있느냐 하는 것이라고 본다.

민주주의에서는 제도를 벗어나 정치와 사회에서 큰 변화를 만들어낼 수 있는 가능의 공간은 단지 좁게 열려 있을 뿐이다. 모든 사회세력이 크든 작든 각기의 영향력을 행사하면서 상호 간 억제와 균형의 힘을 만들어낼 수 있는 상황에서, 큰 개혁은 반대에 부딪힐 수밖에 없기 때문이다. 최순실 사태가 불러온 정치적 격변은 일정 기간 그동안 현상을 유지했던 힘들이 작용하지 못하는 상황을 불러왔다. 평상시에는 어려운 구조개혁도 가능한 공간을 열어놓았다. 대선에 나설 주요 정당 후보들은 청와대 개혁, 검찰 개혁, 재벌 개혁 등을 포함하는 여러 주요 개혁안들을 경쟁적으로 제시하고 있다. 그러나 그러한 개혁 사안들이 무척 중요함에도 불구하고, 국가와 대통령으로의 권력집중과 병행하면서 그것을 떠받쳐온 중심적인 문제로 보이지는 않는다. 개별적인 개혁안들은 대통령과 국가권력의 팽창이라는 현상의 여러 측면 가운데 어떤 것들을 드러내는 문제들이다. 관료행정체제의 비대화와 무능력, 무책임과 비리를 만들어내고 있는 근본적인 문제들은 아직 제대로 제시되지 못했다. 국가관료체제에 대해 책임을 묻고 또 그것을 개혁하지 않는다면, 그것은 대선 경쟁 과정에서 드러나는 큰 공백이라고 생각한다.

최장집 고려대 정외과 명예교수