팬데믹은 지난 수십 년간 지속되었던 자유시장에 대한 신념을 폐기하게 만들고 있다. 그러나 정부의 개입주의가 모두 진보적인 내용을 담고 있는 것은 아니다. 문제의 핵심은 정부의 개입 여부가 아니라 어떻게 개입하는가에 달려있다.
코로나바이러스의 위기로 인하여, 뜻하지 않게 지난 수십 년간 서구사회를 지배하였던 작은 정부의 시대에 종말을 고하고, 정부의 적극적 역할을 요구하게 되었다. 팬데믹은 정부역할의 축소로 인하여 자본제 사회가 외부적 충격에 매우 취약하여 졌으며, 국제적인 경쟁력을 상실한 만큼 회복의 탄력성도 저하되었음을 적나라하게 보여 주었다.
작년 2020년에는 실업 노동자들에 대한 대규모의 통화 및 재정적인 지원책을 통하여 공적 부문에 상당한 부채를 증가시켜 왔다. 이렇듯 급작스런 정부의 새로운 등장이 지난 40 여 년간 서구사회를 지배했던 자유시장의 독트린에 도전장을 던진 셈이다.
2008년 위기 당시에는 정부가 금융부문만을 구제하였지만, 2020년에는 경제의 모든 영역을 구제하여야만 하였다. 만약 현직의 정지지도자들이, 밀턴 프리드만의 통화주의 가르침을 따라 마가렛트 대처와 로날드 레이건처럼 균형적 재정을 유지하고 추가적인 통화를 발행하지 않았다면, 현재의 팬데믹 상황으로 1930년의 대공황보다 더 심각한 어려움을 겪었을 것이다.
이러한 경험은 전세계적으로 중앙은행과 정부의 재정부처 공히 인정하고 받아들이는 추세이다.
현재의 세계는 정부와 시장 간의 역할에 대한 패러다임의 전환에 직면하여 있다. 1970년대의 불황이 케인즈 이론 때문에 발생한 것이라면, 2020년의 어려움은 신자유주의적 통화주의에 기인한다. 이제 주류 이론의 (전환)위기가 닥쳐왔다. 과거 영국의 경제학자인 J. M. Keynes가 주창하였듯이, 거시적 수요를 관리하는 것이 정부의 주요 정책이라는 입장이 새로이 부활하고 있다.
코로나바이러스의 위기를 겪으면서, 팬데믹의 대응과정에서, 아시아 지역의 개발주의 국가들과 비교하여 열등한 것으로 밝혀진, 서구 국가들의 민주적 자본제에 대하여 신뢰의 문제가 제기되었다. 사회주의 국가인 중국뿐만 아니라, 국가자본주의적 성격을 지닌 일본과 한국 등은 사망자 숫자 등에서 팬데믹의 폐해를 최소화하여 왔다.
이는 일부 2002-4년 동안 발생하였던 SARS사태를 사전에 경험한 탓도 있지만(사실은 유럽과 미국에도 같이 발생하였다), 이들 국가들은 경제발전의 엔진동력과 시민생활의 보호막으로서 정부의 역할을 결코 방기한 적이 없었다.
2008년 금융위기 이래 여전히 정부의 역할에 대하여 부정적 입장을 취하던 미합중국 내에서도 이제 이들 국가들처럼 강한 정부에 대한 주장이 설득력을 갖기 시작한다. 바이든의 선거구호인 “과거보다 나은 재건 – build back better”는 마치 뉴딜 시기의 루스벨트의 연설을 연상하게 한다.
더구나 새롭게 도입되어 추진되는 미국구제계획(America-Rescue-Plan)은 미국시민 개개인들에게 직접 현금을 지급하는 한편, 최저임금 시간당 15달러와 공공영역에서 Buy-America를 제안하는 등 모든 계획들이 정부의 적극적 개입을 전제하고 있다. 불과 몇 년 전만 해도 정부의 개입을 이단적 巧說로 치부하였는데, 이제는 이를 필요와 안전의 당연한 사실로 받아들이고 있다.
그러나 여전히 정부의 적극적 개입과 진보적 목표에 대하여 강력한 반대의 진영이 존재한다. 금융부문에서 시작하여 디지털 거대기업과 공기업 대부분이 거대 정부의 부활에 저항하고 있다. 어려움에 처한 기업들은 정부의 지원과 구제를 환영하고 있지만, 대부분의 대기업들은 정부의 추가적인 개입과 규제를 반기지 않는다.
이에 더하여 정부의 개입이 재개되는 것이 반드시 진보적인 성격을 가지는 것은 아니다. 일부 정치인들은 정부의 추가적이며 적극적인 개입이 사회적 불평등을 해소하기보다는 어려움에 처한 기업을 보호하는 일시적 필요일 뿐이라고 평가를 절하한다.
실제로 코로나-19의 재앙이 선진 경제권에 지속되면서, 정부의 적극적 개입에 대하여, 진보적 또는 수구적인 견해에 상관없이, 정책결정의 함의에 대하여 다양한 입장들을 드러내고 있다.
거대 정부의 부활에 대한 저항은 한마디로 40년간 지속되어온 신자유주의적 헤게모니의 후유증에서 돌출하는 정치적 갈등이다. 20세기 중반 Friedrich Hayek와 Ludwig von Mises 등이 주도해왔던 오스트리아 빈 학파가 신자유주의의 경제이념을 설파하여 왔는데, 이들은 케인즈 이론을 ‘사회주의를 위한 트로이 목마’라고 몰아붙이면서, 정부의 개입은 개인의 경제적 자유에 대한 억압이라고 경고하여 왔다.
미합중국 역시 통화주의를 제창한 밀턴 프리드만이 비슷한 논리로 경제에 대한 정부의 적극적인 역할을 반대하였는데 그는 다음과 같은 말을 남겼다 “정부는 심판관이어야지, 선수가 되어서는 안된다.” 이런 신념은 미국의 경제정책에 오랜 역사를 지닌 보수적인 싱크-탱크인 헤리티지 재단과 미국기업협회 등에 의해 증폭되고 확산되어 전세계로 퍼져 나갔다.
이제 팬데믹이 진행되면서 프리드만의 주장이 비판을 받게 되었다. 정부는 이미 적극적인 선수로 투입되었으며, 필요에 따라 활동하고 있다 “시장의 붕괴를 막아내야 한다.” 따라서 질문의 핵심은 정부의 개입 여부가 아니라 어떻게 개입하는가에 달려있다.
역사적으로 살펴보면, 정부개입의 형태가 극적으로 다른 여러 모습을 띠고 있었으며, 공산주의 체제에서 출발하여 파시스트 독재, 뉴딜에 기초한 자유주의 그리고 전후에 나타난 사회민주주의 등으로 나타났다. 사회민주주의는 서구 자본주의의 가장 번창한 시기의 모습이기도 하였는데, 유사한 형태로 정부의 적극적 개입이 이제 새로운 모습으로 나타나고 있는 것이다.
정부의 개입 형태에는 전직 대통령인 도날드 트럼프와 영국의 보리스 존슨 등이 보여준 정치-포플리즘에 기초한 자국이익주의도 포함된다: 이에 더하여 좌파가 지지하는 사민주의적 혹은 녹색정권 형태의 정부개입, 보편적 기본소득과 일지리 보장을 주장하는 새로운 정책 그룹, 중국의 선진적 국가자본주의, 프랑스의 마크롱과 미국의 바이든을 포함한 자유주의자들이 주창하는 온건한 보호무역주의 등이 매우 다양한 모습들로 나타난다.
따라서 국가의 부활(거대정부의 재기)은 여러 차원에서 많은 논쟁을 야기한다.
첫째의 주제가 금융과 재정에 관한 정책이다
2008년의 위기로 인해 이미 중앙은행의 관행적 통화 기조는 뒤흔들렸다. 2010년대 내내 달러와 유로 그리고 일본엔 등 유례없는 양적완화 정책을 통하여 금융시스템을 유지하여 왔다. 그 결과 자산가치가 팽창되고 불평등이 확대되면서 임대료가 인상되고 실업이 늘면서 실질임금이 인하되어 왔다.
2020년 들어서서 상황은 더욱 심각해졌다. 실질이자가 제로 내지는 부의 수치를 보이면서 통화정책은 동력을 상실하였고, 디플레의 함정에 대한 위험이 상존하게 되었고, 불황이라는 덫에서 탈출하는 유일한 출구는 재정적자를 통한 대규모의 경제촉진이 되었다.
이에 대하여 주류 경제학자들은 적극적으로 옹호하고 나섰는데, 전직 유럽은행의 총재이자 이탈리아 신임수상으로 취임하는 Mario Draghi는 코로나-19의 위기가 막 시작되는 무렵에2020년 초에 Financial Times의 기고를 통해 각국 정부가 선의적인 부채를 감당하도록 (재정적자의 지출을) 격려하면서 이를 통해 유럽의 통화연합이 붕괴되는 것을 막고자 하였다.
신자유주의를 따르던 워싱턴 컨센서스의 연구기관들조차, 서로 모순되는 정책들을 배합하면서, IMF총재인 Kristalina Georgieva의 표현대로 “가능한 만큼 지출하라”고 정부에게 촉구하고 나섰다. 이제 온 세계가 냉전체제의 종식 이후 경제정책에서 구조개혁에 대하여 요지부동하던 보수적 패러다임의 기초를 파괴하고 나선 셈이다.
재무장관으로 임명된 Janet Yellen가 제안한 첫 번째 조치들은 바이든 새 행정부가 케인즈의 방향으로 정책을 시행하는 것으로, 경제를 환경적으로 지속가능한 시스템으로 전환하는 것을 촉진하고 경제의 부가가치가 임금부분에 더욱 많이 배당되도록 정부가 적극적으로 개입한다는 것이다.
바이든인 1.9조 달러에 달하는 미국구제지원금을 연방의회에 제출하면서 신속한 통과를 요구하였다. 이의 내용에는 실업수당으로 연장에서 지급하는 주당 400달러에 더하여 자격요건을 갖춘 모든 시민들에게 1,400달러를 추가로 지급하는 것이 포함되었다.
아직도 우파적인 신국가주의자들은 순수하게 자산(경제의 양적성과)이라는 측면에 집중하고 있다. 촉진정책으로 경제를 회복시키고 개인기업들을 지원하는 것에는 동의하지만, 소득에 대한 누진적 과세에 반대하며 팬데믹으로 인하여 소매업분야와 서비스 영역의 자영업에서 발생하는 손실을 보상하기 위한 공적 영역의 일자리 창출에 대하여 반대의 입장을 취하고 있다.
정부가 산업정책을 주도해야 하는가 여부는 여전히 논쟁의 지점이다
미국인 저자인 Michael Lind가 저술한 ‘약속의 땅, Land of Promise’에서 언급하였듯이 미국의 역대 정부들은 제조산업을 부흥시키기 위해 개입해왔고, 전략적 산업분야를 선도하여 왔다.
현재 미국의 자본주의를 첨단기술의 유토피아로 이끄는 실리콘밸리조차도 스티브 잡스의 이야기처럼 컴퓨터의 미치광이가 도시 변두리의 창고에서 거대한 꿈을 이룬 천재기업가의 단순한 산물이 아니다. 영국의 경제학자인 Mariana Mazzucato교수(유로그린딜을 주도한 인사)가 주장하듯이, 제2차 대전과 냉전의 대결 과정에서 정부가 기술개발과 전자분야의 투자를 주도한 결과이기도 하다.
그럼에도 불구하고 우파 진영에서는 여전히 정부의 적극적 역할을 통제경제(dirigisme)의 정책과 동일하게 취급하며 저항한다.
정부역할의 부활과 개입이 시급하게 요구되는 배경에는 국제지정학적 이유가 있다 – 중국은 빠른 속도로 정상적인 성장궤도에 오르고 있는 반면에, 서구의 강대국들은 더블-딥의 불황에 빠져드는 형국이다.
이념적 차이와는 별개로, 중국과 한국과 같은 동아시아 국가들은 국가개발주의를 오랫동안 수용하여 왔다. 이들 국가들은 정부가 계획을 주도하면서 국내에서 성장한 기업군들이 세계의 정상을 차지하도록 산업과 통상정책을 추진해 왔다.
기술분야에서 중국에게 추월당할 것을 염려한다면, 1950년에 소비에트가 Sputnik 인공위성을 먼저 쏘아 올린 것에 대응하여 아이젠하워 시절 기술개발 분야에 미국 행정부가 직접 개입한 사례처럼, 미국정부는 적극적 개입을 재개해야 할 것이다.
트럼프와는 달리, 바이든은 국제주의자의 본능을 가지고 있어서 중국과 무역전쟁의 강도를 낮출 것으로 예상되고 있다. 그럼에도 불구하고, 그는 유권자와 노동조합에게 미국의 제조업을 다시 부흥시키겠다고 약속하였으며, 따라서 전략적 산업분야에 대하여 공공조달이라는 명분으로 정부의 지원을 시행할 것으로 전망된다. 이는 궁극적으로 간접적인 무역보호주의라는 성격을 지니게 된다.
기후위기에 대한 정책 역시 정부의 적극적인 역할을 요구한다
2015년에 이루어진 파리협약에 따라, 탄소중립이 주요 선진국가군들의 정책적 목표가 되었다. 바이든은 이미 미국경제를 화석 에너지에서 풍력과 태양광으로 전환하기 위하여 1.7조 달러를 투자하기로 공약하였다.
이러한 계획의 추진은, 기후변화가 인간(산업)에 의해 이루어진 것이 아니라고 믿는, 공화당 진영의 거센 저항을 불러올 것이다. 다행히 정부가 주도하는 그린-자본주의(green capitalism)를 선호하는 지지의 흐름은 매우 강하다. 캘리포니아 주정부의 규제에 발맞추어, 영국의 보수적인 존슨 정부조차도 2030년 안에 가솔린차량의 판매를 중지하겠다고 공언하였다. 그런 한편에는 정부의 적극적 개입에 대한 반대가 여전히 강력하게 존재한다.
정부의 적극개입 정책을 추진하는 바이든과 서구의 정치인들은 작은 정부를 선호하는 반대진영의 저항에 직면할 것인데, 주로 주정부와 지역단위 지자체들이 중심이 될 것이다. (질서유지, 국가방위 그리고 조세행위를 제외한 모든 간섭을 부정하는) 최소국가론의 기업친화적 옹호론자들은 전후에 유행하였던 사민주의의 부활을 억지하기 위하여 모든 노력을 경주할 것이다.
신자유주의의 시대에 금융분야가 급성장한 배경은 국가개입주의가 퇴조하고 은행에 대한 규제가 완화되었기 때문이다. 따라서 금융산업분야는 정부의 역할이 부활하는 것에 매우 부정적이다. 오바마 시절에 강한 규제론자로 이미 명성이 자자했던 Gary Gensler를 증권거래 위원회의 책임자로 임명하는 등 바이든의 재정분야 지명자들에 대하여 월가는 매우 불안해 하고 있다.
미국에 기반을 둔 디지털 산업 역시 국제적 수준에서 정부의 개입이 부활하는 것을 싫어하는데, 이는 거대기술 기업들이 이용해온 세금회피의 전술에 정부의 개입이 커다란 장애를 조성할 수 있기 때문이다. 디지털 기업들의 웹에 대하여 과세를 하기로 결정한 유럽연합의 계획과 동종 분야의 중국 경쟁자들이 실리콘 밸리에는 악재이며 최근 한껏 부풀린 주식가격이 영향을 받을 수 있다. 반면에 정부의 지원은 신규창업과 새로운 일거리를 돕는다는 긍정적 측면도 있다.
기업경영자들은 정부의 적극개입이 노동조합에게 힘을 실어주고 임금인상을 유도하면서 기업의 수익이 압박을 받을 것이라고 염려한다. 1907년대 이래 정체되었던 평균임금이 인상되면 회생하는 제조업분야의 수요를 촉진하도록 돕는다, 반면에 국제화된 서구의 거대기업들은 대체로 국내의 임금인상이 수요의 창출보다는 국제적 경쟁력의 위협으로 간주한다. 과거의 역사에서 헨리 포드가 노동과 자본의 협약에 동의한 사례(대폭적인 임금인상)를 거대한 기업조직인 아마존의 CEO를 그만두는 Jeff Bezos에게 기대하기는 어렵다.
정부의 개입정책에 강력하게 반대하는 또 하나의 집단들은 주식과 채권 및 부동산을 소유한 자산가들로 이들은 양적완화 덕분에 자신들의 자산가치를 키워 왔는데, 정부의 제조업 분야에 대한 우선투자로 인하여 자신들의 이익이 위협을 받을 수 있다.
마지막으로 미국뿐만 아니라 서구사회에 깊이 착근되어진 일반인들의 판단인 ‘정부의 무용론’을 절대로 무시해서는 안된다. 40년 동안 대부분의 서구 국가를 지배했던 주류적 사고는 정부의 개입이 비효율적이며 자율적인 시장이 가장 뛰어나다는 주장이었다.
이런 반정부적 관행은 오바마 1기에 공화당의 티-파티가 그랬듯이, 위기에 대한 사회적 불만과 정부의 지출을 줄여야 한다는 수구적 요구를 하나의 운동을 결합시켜낼 위험이 존재한다.
따라서 바이든은 일반시민들의 강력한 지지를 받을 수 있는 정책들을 우선하여, 일단 시행하면 취소가 어려운 부분에 집중해야 한다 – 예건데 이미 공약한 것으로 아동 일인당 3,000달러의 세금을 낮추어주는 아동지원의 신용제도 같은 것이다.
혼합경제에 있어서 정부의 긍정적인 역할을 홍보하기 위하여, 바이든의 기후계획과 유럽의 회복기금 같은 거대한 정부투자 프로그램은 반드시 투명하게 관리되고 양질의 일자리를 만들도록 추진해야만 한다. 특히 일반서민들의 생계를 지원하며 단단한 받침대의 역할을 해낼 낙후된 분야에 투자가 이루어져야 한다.
이 모두 어려운 과제이다. 하지만 서구사회에서 상기의 경제정책이 성공을 거둔다면, 작은 정부에 대한 집착은 사라져 갈 것이다.
출처 : 포린폴리시(ForeignPolicy) on 2021-02-13.
Paolo Gerbaudo
런던 킹스 칼리지대학의 사회학 및 정치학 분야 연구교수이며, 조만 간에 The Great Recoil: Politics After Populism and Pandemic. 이라는 저술을 출간할 계획을 가지고 있다