복잡계로서의 도시
도시는 인간활동의 중요한 공간이 되었다. 2014년 기준으로 전 세계 인구의 54%가 도시에 거주하며 한국의 경우 이 비율은 2015년 기준 92%에 이른다. 도시는 생태적 위기의 주된 원인이며, 동시에 환경문제에 취약한 만큼 생태적 전환을 절실하게 필요로 하는 곳이기도 하다. 최근 들어 많은 도시들이 생태적 위기에 대응하려는 노력을 하고 있지만, 생태적 전환이라고 할 만한 근본적 변화가 없이는 뚜렷한 성과를 거두기 어렵다.
도시의 생태적 전환과 관련된 문제는 무엇일까. 가장 어려운 문제 가운데 하나는 도시가 다양한 이익집단 사이의 끊임없는 상호작용을 통해 유지된다는 사실이다. 즉 도시는 거주자들의 일상생활로 구성된 복잡계이다.
따라서 좋은 의도를 가진 정책만 있다면 도시의 생태적 전환이 가능할 것이라 기대하는 것은 너무 순진한 생각이다. 예를 들어 행정적, 법적, 경제적 수단을 동원해 도시계획을 집행하는 공적 부문이 있는 한편, 이에 반해 자신의 사적 이익을 추구하는 사람들이 있다. 그 중간지대에 많은 무관심한 시민들이 있다.
완전한 해체에 이른 푸룻-아이고(Pruitt-Igoe) 주거계획보다 더 스펙터클한 사례는 없다. 1950년대 미주리 주 세인트루이스에서 시행된 이 프로젝트는 좋은 의도로 시작했다가 최악의 결과를 낳은 극적인 정부 실패의 상징이다. 푸룻-아이고 프로젝트는 주정부와 연방정부의 막대한 재정지원 아래 도시재생과 빈곤층 주거안정이라는 원대한 목표를 이루기 위해 착수됐다. 그러나 1970년대 중반 결국 33채의 건물을 모두 폭파시켰다. 정책실패의 원인은 여전히 많은 논쟁과 이야기를 낳고 있지만, 어쨌든 이 프로젝트는 도시문제를 다루는데 있어 통합적 관점이 부족한 채 하향식으로 진행된 관료적 도시정책의 무능함을 보여준다. 도시주거정책, 경제정책, 도시재생정책의 실패에다 인종차별이 합쳐진 결과였다.
제인 제이콥스는 역저 『The Death and Life of Great American Cities』(1961)에서 도시는 인간의 자연적 거주지이며 사람들은 자연의 과정과 복잡계로부터 분리될 수 없다고 주장했다. 또 “자연생태계와 인간경제의 과정들이 놀랍도록 유사하다”고 강조했다.
레이첼 카슨이 자연생태계에 관심을 가졌다면 제이콥스의 주제는 인간생태계였다. 그 시대에는 그가 환경주의자로 간주되지 않았다고 해도 말이다. 제이콥스는 당대의 현대화, 자동차 중심성에 반대하면서 활기찬 이웃, 도보구역, 사람들의 상호작용의 중요성을 설파했다. 또 도시정책은 엔지니어와 하드웨어가 아니라 자연적 진화가 일어날 삶의 장소에 기반해야 한다고 주장했다. 그에 따르면 도시정책은 소프트웨어와 콘텐츠에 기초해 기억과 이야기를 창조하는 인간의 친구가 되어야 한다.
전환관리
도시를 생태계 혹은 복잡계로 이해하는 관점은 도시계획이나 도시정책에 대한 근본적으로 새로운 접근을 요청한다. 도시의 생태적 전환을 위한 정책도 예외가 아니다. 유럽에서는 이런 전환실험이 진행 중이며 이런 실험의 과정과 결과를 분석해 전환관리에 대한 이론적 토론으로 이어진다. “전환관리란 사회적 전환과 지속 가능한 발전의 개념에 기초한 대규모 사회변화의 속도와 방향에 영향을 미치는 통합 조정된 노력을 말한다” (Derk Loorbach, Governance for sustainability, Sustainability: Science, Practice, & Policy, Fall 2007, Volume 3, Issue 2).
예를 들어 (1)네덜란드에서는 2001년부터 재생에너지, 농업, 의료, 수자원관리 등의 영역에서의 거버넌스 실험이 진행되고 있다. 또한 (2)유럽 6개 지역(스페인 발렌시아, 독일 헤센, 이탈리아 에밀리아 로마냐, 중부 헝가리, 폴란드 실레지아, 영국 웨스트 미드랜드)은 “기후-KIC”의 유럽 지역연합 프로그램(“2013 Pioneers into Practice” program)에 참여한다. “기후-KIC”는 유럽의 야심 찬 기후변화의제를 만들기 위한 혁신, 기업가정신, 교육, 전문가 지도를 제공하는 것을 목표로 하는 네트워크 프로그램이다. 이 중 “2013 Pioneers into Practice”는 기후변화 측정, 유발요인 관리, 회복적인 저탄소 도시로의 전환, 탄소제로 생산시스템 개발과 적정 수자원관리 개선 등 4개 주제에 초점을 둔 상향식 지역 프로그램이다. (3)OECD 시스템 혁신 프로젝트는 OECD 기술과 혁신 정책(TIP) 워킹그룹 활동의 일환으로 시작됐다. 목표는 지속가능성과 녹색성장의 맥락에서 정책입안자들을 돕는 것이다. 2015-2016년 계속된 프로젝트 2단계는 시스템혁신 접근이 어떻게 녹색혁신을 증진시킬 수 있는지 실험했다.
전환관리 접근의 중요한 특징은 다음과 같다.
(1) 시스템 동력과 참여자 행동에 대한 종합 분석은 사회동력에 대한 일반적 아이디어를 산출해서 전환과정에서 참여자의 행동과 전략을 숙고하고 분석할 수 있게 해준다.
(2) 전환관리는 학자, 정책입안자, 산업계, NGO 간의 폭넓은 네트워크에서 나온 이론과 실천을 통해 개발된다.
(3) 사회를 전형적인 행동과 메커니즘(예를 들면 공진화, 창발, 적응)에 기반한 복잡계의 관점으로 바라보는 데서 출발해야 한다.
(4) 하향식 정부 정책도, 상향식 시장권력도 여러 섹터에 걸친 장기간의 변화를 단독으로 유도할 수 없다. 정부정책, 시장권력, 시민사회의 상향식 이니셔티브가 결합될 때 변화가 가능하다.
(5) 전환관리는 이륙기, 가속기, 안정기 등 전환의 단계를 구분해야 한다.
OECD 시스템 혁신 프로젝트의 첫 번째 단계에서 나온 결과물은 다음과 같다.
(1) 정책입안자는 문제의 체계적 성질과 혁신을 통해 변화를 구성하는데 있어 자신들의 역할을 명확히 이해해야 한다.
(2) 지속가능한 건물, 바이오경제, 스마트시티 등의 분야에서 이미 전환을 가능하게 할 만한 기술들이 개발돼 있다. 그러나 제도, 법률, 규제, 시장메커니즘, 사회문화적 태도의 변화가 없이는 많은 해결책들이 실패로 돌아간다.
(3) 전환관리와 참여적 접근이 바람직하지만 이것은 시간, 일관성, 정책방향의 안정성이 필요하다.
(4) 변화에 대한 저항을 이해하고 관리하는 것이 시스템 혁신의 핵심이다. 사례연구에 따르면, 저항을 극복하기 위해 가능한 해결책 가운데 하나는 문제를 작은 부분으로 쪼개거나 공공민간 파트너십, 새로운 행정능력과 부처간 조정능력을 통해 혁신의 생태계를 형성하는 것이다.
(5) 장기적 정책전략과 함께 정교한 로드맵, 중간점검과 영향평가를 포함한 정책목표가 필요하다.
서울의 동북4구의 지역협력 실험
전환관리 연구의 중요한 문제는 현재 사회를 어떻게 지속 가능한 상태로 만드느냐 하는 것이다. 전환관리 접근은 위로부터 일방적으로 강요되는 강력하고 통일된 접근으로는 전환이 실현되지 않음을 보여준다. 전환은 다양한 접근, 즉 경계를 넘나드는 혁신실험, 다양한 이해와 갈등집단을 포함한 참여적 프로그램, 다양한 분야의 학제적 협업, 공통의 목표를 향한 기술∙제도∙문화의 적용 등이 결합될 때만 가능하다.
서울 동북4구(강북구, 성북구, 도봉구, 노원구)의 협력실험은 이런 사례에 해당한다. 2008년 시작된 이 실험은 당시 대학과 기업간 산학협력이 대세이자 금과옥조처럼 받아들여지던 흐름을 거부하면서 지역 시민사회와 협력하는 새로운 대학의 모델을 만들어 보고자 하는 문제의식에서 출발했다. 한신대학교 서울캠퍼스에 평생교육원을 개설하면서 지역사회 풀뿌리활동가들을 초대한 포럼(강북지역 풀뿌리 활동가 포럼, 일명 강풀포럼)을 만든 게 시작이었다. 강풀포럼은 4개구에서 오랜 기간 활동해온 풀뿌리 활동가들이 참여하면서 자연스럽게 행정구역의 경계를 넘어 지역사회간 협력과 발전이라는 의제를 제시하고 그 실현을 위해 활동했으며, 그 성과는 4개구청과 서울시의 참여로 이어졌다. 그 결과 시민사회-기초자치단체(4개구청), 광역자치단체(서울시)라는 3중의 협력적 거버넌스를 통해 낙후된 서울의 “원조 강북”인 동북4구 지역에 새롭고 지속 가능한 방식의 지역발전과 도시재생을 실현하는 정책(서울 행복4구 플랜)이 마련되고 사업이 추진됐다.
여전히 진행형인 이 프로젝트는 명시적으로 생태적 전환을 목표로 내세우지 않았고 계속 진화하는 과정과 실천을 더욱 철저하게 분석, 평가해야 하지만, 장기적 안목으로 지역을 변화시키고자 한 혁신적이고 참여적인 시도로 평가될 만하다. 이 프로젝트를 통해 협력, 상호신뢰, 거주자 역량 강화, 지역수용성 확대 등 보이지 않는 사회적 자본을 축적할 수 있었는데 이런 것들은 장기적인 전환을 성취하기 위한 보이지 않으면서 중요한 자산이다.
역사적으로 서울의 동북지역은 서울과 한반도 북부를 연결하는 사람과 물자의 집결지였다. 현대사를 거치면서 이 지역은 6.25전쟁과 분단의 희생양이 됐다. 발전이 중단되고 장기간 도시계획이 제대로 이행되지 않았다. 건물, 도로와 교통체계 등 도시 인프라 역시 노후했으며 주거지역은 계속 쇠락했다. 지속적인 경제적 쇠퇴로 인해 이 지역은 서울의 “베드타운”으로 변했다.
동북4구 발전전략은 산으로 둘러싸인 경관이나 유서 깊은 도로와 전통가옥 등 과거에는 소중하게 여겨지지 않던 자원을 자산으로 활용하는 것이었다. 또한 지역개발에 대한 새로운 사회적 혁신 전략으로 접근했으며, 지역주민들의 역량을 강화함으로써 아래로부터 지역발전의 원동력을 끌어내는 참여적이고 내생적인 발전 전략인 동시에 사회적 경제에 기반을 둔 지역경제의 순환시스템을 창조하는 대안적 발전 전략이기도 하다. 즉, 재생가능 에너지, 로컬푸드, 공동체 형성을 지역경제 순환시스템에 연결시키는 지속 가능한 발전 전략이다. 이런 점에서 동북4구의 실험은 이 지역의 생태적 전환을 위한 예비실험의 성격이 있다.
참여와 협력의 관점에서 볼 때 삼중의 협력 실험이 진행됐다. 대학, 지역주민 등 시민사회와 동북4구의 각 구청, 서울시가 참여한 민간-공공 파트너십을 통해 민주적 거버넌스에 대한 상호학습과 혁신역량 상승이 시도됐다. 특히 사회적 경제와 공동체 형성을 지원화는 과정에서 공공영역의 인큐베이팅 기능이 활성화되었다. 그러나 장기목표는 공공영역의 혁신지도자들이 없이도 공동체 스스로 혁신을 수행할 수 있도록 역량을 강화하는 것이다. 한국은 정부와 기업이 많은 자원을 소유하고 모든 문제에 영향력을 발휘하는 사회인데 반해 시민참여와 풀뿌리의 의견 개진은 약하다. 따라서 시민사회의 자원이 불충분하고 연약할 때는 변화의 도입과 가속 단계에서는 공공영역의 주도가 불가피하다.
이 프로젝트의 비전을 서술한 핵심어는 “오래된 미래”이다. 이 말은 헬레나 노르베리 호지의 저서 『오래된 미래: 라다크로부터 배우다』(1991)의 제목에서 왔다. 이 책은 발전의 개념에 대해 중요한 질문을 던졌고 선진산업사회가 당면한 문제의 근본적 원인을 탐구했다. “오래된 미래”는 “과거로의 회귀”가 아니라 지역에서 통합된 삶의 원리를 발견함으로써 전통과 현대성을 재해석하고 그로부터 대안적 미래를 찾자는 뜻이다. 지역의 미래 비전으로서 “오래된 미래”는 자기 지역의 역사적 특성, 즉 자원순환과 문화교류의 결절점을 참조하면서 다른 지역과 협력하는 자족적이고 지속 가능한 도시를 창조하는 것을 목표로 한다.
그러나 시민사회가 이런 변화를 선제하고 주도하기까지는 큰 도전이 남아있다. 2020년 현재 서울 동북4구의 지역협력 실험은 서울시 예산이 투입돼 도시재생, 캠퍼스타운, 지역혁신 등의 사업으로 지속되고 있지만, 구청장이 바뀌고 시민사회 풀뿌리활동가들의 세대교체가 일어나는 등의 변화를 겪으면서 그 비전과 가치의 실현이 시험대에 서있다. 종종 그렇듯 공공영역은 단기적이고 가시적인 결과를 얻는데 초점을 두며 장기적 안목에서 시민사회의 역량을 강화하는데 거의 무관심하다. 이외에도 많은 목표들이 있는데 이를 위해 가장 중요한 요소는 “시간”이다. 가시적 성과가 나올 때까지 길고 꾸준한 노력이 필요하다. 사람들 사이의 관계를 만드는 것, 보이지 않는 사회적 자본을 축적하는 것, 사람들의 마음을 변화시켜 지속성, 헌신, 고통을 감내하는 노력을 기울이게 만드는 것이 중요하다.
이런 접근에 비한다면 하드웨어를 중심에 둔 접근은 목표를 이루기가 비교적 쉽다. 정책시행 과정에서 자원할당의 우선권이 하드웨어에서 소프트웨어로 바뀌어야 하지만 현실은 그 반대다. 자칫 토건사업이 마무리된 다음, 하드웨어의 내용을 채울 컨텐츠와 그 하드웨어를 운영하고 활용할 시민주체의 형성이 제대로 준비되지 않은 채 미완의 과제로 남겨질 가능성도 크다.
회복탄력성을 가진 도시를 향해
생태적 전환은 기후변화와 자원고갈 등 현재 부딪친 생태위기에 대한 필수적 응답의 결과물이다. 생태위기에 대한 응답으로서 도시의 생태적 전환은 도시의 회복탄력성(resilience)을 강화하는 것을 목표로 한다. 회복탄력성이란 “근본적인 구조, 기능, 내부피드백을 유지하면서 혼란을 견디는 시스템 능력”으로 정의된다(William E. Rees, “Thinking ‘Resilience,’” in Richard Heinberg and Daniel Lerch, eds., The Post Carbon Reader: Managing the 21st Century’s Sustainability Crises, 2010).
공동체 건설, 사회적 경제, 에너지 분산, 재생에너지 사용, 공동체지원농업 등 모든 프로그램은 도시의 회복탄력성을 강화하는 것을 목표로 한다. “공동체가 음식, 주거, 교육, 교통, 보살핌을 스스로 해결할수록 그 공동체는 스스로의 재화와 서비스를 더 많이 생산하며 잠복한 금융위기의 영향을 덜 받는다.” (Michael Shuman, Local Dollars, Local Sense: How to Shift Your Money from Wall Street to Main Street and Achieve Real Prosperity, Community Resilience Guides, Kindle Edition, 2010)
빈곤 해결 역시 도시의 회복탄력성을 강화하는데 기여한다. 경제적으로 박탈된 지역의 가난은 개발에 대한 숨겨진 열망을 자극함으로써 생태적 전환을 위한 자원의 보존과 보호에 대한 동의를 형성하는데 걸림돌이 되기 때문이다. 지속 가능한 경제적 순환을 창조하는 사회경제적 조건이 갖춰지지 않는다면 생태적 전환은 더욱 어려워진다. 이런 점에서 도로, 교통, 의료시설, 교육문화시설 등 인프라 건설은 생태적 전환을 위한 조건이기도 하다.
서울의 지역협력 프로젝트는 도시빈곤 문제 해결과 생태적 전환을 연결시켜 선순환을 이루도록 하려는 시도이다. 이것은 도시경제의 순환시스템이 만들어져 지속 가능한 도시를 유지할 수 있을 때까지 지속되는 장기간의 생태적 전환 프로젝트의 한 부분이기도 하다.
제인 제이콥스는 이런 유형의 도시경제에 대한 위대한 관심을 보여주었다. 그는 도시경제가 그곳에 사는 사람들의 삶에 영향을 주는 가장 기본적 조건이라는 사실을 이해했다. 그러나 경제학에 대한 제이콥스의 관심은 대기업이나 프렌차이즈로 대표되는 이윤경제에 대한 것이 아니라 도시경제에 대한 주류 분석에서 종종 제외되는 지역기반의 작은 경제, 그리고 젠트리피케이션에의 저항으로서의 도시경제에 대한 관심이었다. 지역경제에 대한 그의 이해는 자연생태계와 유사한 자발적 도시경제를 뜻하며 이는 “오래된 미래”로서 도시의 모습이기도 하다. 또한 가장 중요한 요소로서 회복탄력성을 가진 “지속 가능한 도시”의 모습과도 겹쳐진다.
“자연생태계에서는 틈이 많이 채워질수록 생태계의 가용 에너지를 더 효과적으로 쓸 수 있으며 생명과 생명을 부양하는 수단이 더욱 풍부해진다. 우리 도시경제도 마찬가지다. 다양한 틈이 많이 메워질수록 생명을 부양하는 수단이 더 풍성해진다. 이것이 바로 특화된 경제보다 지역경제가 훨씬 좋은 이유이다. ∙∙∙ 자연생태계에서는 다양성이 존재할수록 안정성도 늘어난다. 생태주의자들이 말하는 항상성 피드백 루프가 늘어나기 때문인데 이는 자동자기조절을 위한 피드백 조절기능이 잘 작동한다는 뜻이다. 우리 경제도 똑같다. 이것이 도시에서 지역경제가 다른 형태의 경제보다 더욱 회복탄력적이며 쉽게 붕괴되지 않는 이유이다.” -Jane jacobs, “The Economy of Regions”, Annual E. F. Schumacher Lectures Book 3, Kindle Locations 101-107, Schumacher Center for a New Economics, Kindle Edition.
정건화
한신대 경제학과 교수