1991년 9월에서 연말까지 4개월간, 남북 유엔 동시가입, <남북기본합의서>, <한반도비핵화공동선언>이 숨 가쁘게 이루어졌다. 이렇듯 양국체제를 향해 열리는 듯했던 문은 이듬해인 1992년부터 급속히 닫히고 만다. 그리고 1993~1994년 한반도는 일촉즉발의 전쟁 위기에 빠진다. 특히 1994년 5~6월은 한반도가 6·25 전쟁 이후 전쟁 발발에 가장 가까이 갔다는 순간이었다.14 전쟁 시뮬레이션은 엄청난 인명피해와 전쟁비용을 예고했고 북미는 충돌 직전에 가까스로 돌진을 멈췄다. 그 결과가 1994년의 북미 간 제네바 합의였다. 그러나 이미 남북 간, 북미 간의 적대와 불신은 돌이킬 수 없을 만큼 높아져 있었다. <남북기본합의서>와 <한반도비핵화공동선언>의 정신은 오간 데 없이 사라졌다. 양국체제로 가는 문은 다시금 굳게 닫히고 말았다. 이후 2000년 6월과 2007년 10월의 남북 정상회담도 이 상태를 되돌리기에는 이미 역부족이었다.
이러한 대반전의 기류가 본격적으로 표면에 드러나기 시작한 것은 1992년부터였다. 우선 소련·동구권 해체 이후 미국의 대(對)한반도 정책, 대북정책의 본심이 분명히 드러났던 때가 1992년 1월이라 할 수 있다. 이는 북의 노동당 국제비서 김용순이 미국을 방문하여 미 국무부 차관 아널드 캔터를 만난 자리에서 밝혀졌다. 당시 북은 1991년 기본합의서와 비핵화공동선언까지 합의한 후 이제는 미국과의 관계 개선이 가능하다고 생각했던 듯하다. 그 의중을 밝힌 것이 1992년 1월 미국을 방문한 김용순의 발언이었다. “미군 철수를 요구하지 않을 테니 북미 수교를 하자”는 요구였다.15 김용순은 김정일의 오른팔로 알려진 인물로, 김일성 – 김정일의 의사를 직접 전달할 수 있는 위치에 있었다. 그동안 주장해왔던 미군 철수를 내리고 대신 북미 수교를 들고 나온 것이다. 이는 북의 대남 전략이 통일에서 공존으로 바뀌었음을 보여주는 신호였고, 이를 미국에 분명히 표명했던 것이라 볼 수 있다. 북미 수교를 하자는 것은 앞으로 한국 역시 정식으로 인정할 수 있다는 의도의 표현으로 읽힌다. 북미 수교의 제안에는 한국과도 정식 수교관계를 맺고 공존하겠다는 뜻이 깔려 있었다. 앞서 동서독 동방정책 사례에서 미국과 동독의 수교(1974년)가 동서독이 양국체제로 가는 데 중요한 징검다리였음을 확인한 바 있는데, 남북의 경우도 마찬가지다. 북은 1990년의 독일이 아니라, 1972년(<동서독기본조약>), 1974년(미국 – 동독 수교)의 독일을 보면서 정책 전환을 했다고 할 수 있겠다. 그러나 김용순의 제안을 미국은 거부했다. 미국은 한국만을 인정할 뿐, 북은 인정할 수 없다는 뜻이었다. 소련·동구권 해체 이후 미국의 한반도, 대북정책의 본심을 처음으로 분명히 드러낸 것이다.
그러나 이러한 기류는 92년 이전부터 물밑에서 형성되고 있었다. 이미 89년 동구권 붕괴 직후부터 북(DPRK)은 루마니아와 같이 곧 붕괴할 것이며, 한국 정부의 북방정책은 망해가는 북을 연명시키고 있을 뿐이라는 분석과 주장이 미국과 한국의 정보라인으로부터 점차 확산되어 가고 있었다.16 미국과 한국의 대북 강경세력은 애초부터 북을 인정할 의도가 없었고, 오히려 위기를 조성하여 북을 붕괴시키는 시나리오를 마련하고 있었다. 이후 30년 동안 한반도에 신냉전 기조를 유지하게 했던 ‘북한붕괴론 – 흡수통일론’이 여기서 나왔다.17 그러한 의중을 보여주는 첫 신호는 1991년 2월 미국의 북 핵 개발 의혹 제기였다고 할 수 있다. 나중에 미국 측의 조사에 의해 확인된 바, 당시 북의 핵 개발 준비 상태는 현실적인 위협이 전혀 되지 못하는 매우 초보적인 수준에 불과했다.18 의혹 제기의 목적은 핵위협의 실제성이 아니라 이를 빌미로 북과의 관계 정상화를 거부하고 여러 제재와 압박으로 묶어두기 위함에 있었다. 그 의도가 1년 후 김용순의 방미 때 분명히 드러났던 것이다.
미국의 이러한 의중은 먼저 한국의 주류 언론사들의 과장된 보도를 타고 한국 여론에 확산되어갔다. 북핵 의혹이 제기된 1991년에는 남북 정부 당사자 간에 대화가 활발하게 이뤄지고 있었는데, 한국 측 대표단에게도 미국 측 ‘전문가’와 ‘정보요원’들이 한국의 대북 협상대표단을 수시로 방문하여 북핵 상황에 대해 “교육하다시피 설명”했다고 한다.19 북핵 정보를 미국에 전적으로 의존할 수밖에 없었던 한국의 협상 대표단은 이 ‘교육’을 감수할 수밖에 없었다. 그러나 1991년까지는 남북 대화가 활발하게 진행되고 있었기 때문에 ‘북핵 의혹’이 결국 진행 중인 모든 변화를 정지시킬 거라고는 예상하기 어려웠다. 1992년 팀스피리트 훈련 중단이 결정되고, 한국에 배치된 미국 핵무기 철수가 이뤄졌으며, 북이 강제사찰을 제외한 일반 핵사찰을 수용하면서 연말에는 <한반도비핵화공동선언>이 이뤄져 핵의혹 문제도 봉합되는 듯한 분위기였다.
그러나 본격적인 제동은 1992년부터 걸리기 시작했다. 당시 남북 협상단의 주요 인물 중 한 사람인 임동원의 회고에 의하면 남북 대화의 주 통로였던 남북 고위급회담은 1992년 초 <남북기본합의서>의 부속합의서 작성 단계에서부터 “우리 측의 지연전술”에 들어가 결국 그해 연말에 파탄에 이른다. 지연전술의 주역은 시종 안기부 비선이었는데, 그 방법은 주로 강경한 핵사찰 요구를 내세워 최종 합의를 불발·지연시키는 것이었다.20 결국 <남북기본합의서>는 남북 간 합의·채택되기는 했으나 남쪽에서는 국회 비준을 얻지 못했고, 부속합의서 작성에도 실패했기 때문에 결국 채택 후 1년도 못 되어 실행도 못하고 사문화되어버린 셈이다.
이 남북 대화 지연전술 또는 방해공작이 얼마나 비정상적인 방법으로 이뤄졌는지를 극적으로 보여준 사례가 유명한 1992년 9월의 ‘대통령 훈령 조작 사건’이었다. 당시 8차 고위급회담차 평양으로 간 한국 측 대표단은 노태우 대통령으로부터 직접 지난번 회담에서 성사되지 못한 ‘이산가족방문단 교환방문’을 이번에는 일부 양보를 하더라도 반드시 성사시키라는 당부를 받았다. 협상은 잘되어 장기수 이인모 씨를 송환해주는 조건으로 이산가족 교환방문은 합의되었다. 그러나 이 합의에 대해 청와대에 훈령을 다시 확인해보자는 의견이 제시되어 야밤에 훈령 요청 전문을 보냈는데, 새벽에 온 답신은 이상하게도 이 합의를 취소하라는 것이었다. 대표단의 서울 귀경 후 이 훈령에 의문이 제기되었고 내부 조사가 이뤄졌는데, 그 결과는 놀라운 것이었다. 평양에서 보낸 대표부 훈령 요청 전문을 안기부가 서울에서 받아 청와대에 보내지 않고 자체 접수하였고, 안기부 독단으로 합의를 취소하라는 가짜 훈령을 평양의 대표단에 보냈던 것이다.21 이 놀라운 사건은 당시 대표단의 일원으로 평양에 가 훈령 조작을 주도했던 안기부 특보와 서울에서 조작 훈령을 보낸 안기부장 두 사람의 경질로 ‘조용히’ 마무리되었다.
어떻게 이런 일이 가능했을까? 1992년은 노태우 정부의 임기 마지막 해였다. 12월이면 대통령 선거가 예정되어 있었다. 이미 차기 권력의 의중이 안기부 비선을 통해 작용하고 있었다. 당시 여당인 민자당의 대통령 후보는 이 해 5월에 확정된 김영삼 씨였다. 김영삼 후보 진영은 남북 대화의 순조로운 지속이 대선의 야당 후보인 김대중 씨에게 유리한 것으로 판단했다. 그래서 남북회담을 그렇듯 지연시키고 방해하려 했던 것이다. 당시 김영삼 후보의 선거캠프에는 북한붕괴론 – 흡수통일론을 믿고 전파하는 세력이 집결해 있었다. 1987년의 민주화운동을 대표했던 김대중, 김영삼 두 정치인의 이러한 대립은 이미 87년 12월 대선 당시 두 김 씨의 분열에서부터 예견되었던 것이다. 대선에서 양 김씨는 승리를 당시 노태우 후보에게 헌납했고, 1990년 김영삼 씨는 3당 합당을 통해 옛 군사독재 세력과 합치고 말았다. 이로써 87 민주화 세력은 양분되었을 뿐 아니라 그 절반이 신냉전·흡수통일 진영으로 합류해버린 것이다. 이후 2016년 말 촛불혁명 때까지 한국 정치를 지배했던 ‘기울어진 운동장’이 이렇게 성립되었다.
1992년 초 미국은 북의 수교 제안을 거부했고, 가을에는 한미연례안보협의회(SCM)에서 그 한 해 중지했던 팀스프리트 훈련을 1993년에는 재개하는 것으로 결정했다. 여기에 더해 1993년 3월에는 미국이 주도하는 국제원자력기구(IAEA)가 북의 핵시설에 대한 ‘특별사찰’을 요청했다. 북의 모든 군사시설을 요구하는 대로 다 보여 달라는 것이다. 벼랑 끝으로 몰고 있다고 판단한 북은 며칠 후인 3월 12일 핵확산금지조약(NPT)에서 탈퇴해버린다.22 이제는 아예 내놓고 핵무기 개발을 하겠다고 선언하는 초강수 대응이었다. 대통령 선거에서 승리한 김영삼 대통령은 취임 직후 북에 화해의 신호를 보냈지만 그 신호가 북의 NPT 탈퇴라는 초강수로 돌아오자 곧바로 강경대응으로 돌아선다. 북미, 남북 간 위협이 오가면서 적대적 갈등이 급속도로 높아졌다. 1994년 6월 북폭 일보 직전까지 상황은 흘러갔다. 적대와 불신은 북방정책 이전의 상황으로 되돌아갔다. 아니, 6·25 전쟁 이후 가장 심각한 상태에 이르게 되었다고 보는 것이 더욱 타당할 것이다. 북에 대한 압박이 커질수록, 체제 존립에 위기감을 느낄수록, 북은 필사적으로 핵 개발에 몰두했다. 이후 1998~2007년 민주정부 10년도, 2003~2007년 6자회담 4년도 이 상황을 돌이킬 수 없었다.
첫 번째 양국체제 시도가 실패했던 원인은 무엇인가
코리아 양국체제는 여러 초대형 사건들이 중첩되면서 모종의 불가사의한 힘의 작용에 의해 열리는 듯했다. 그러나 그 첫걸음이 이렇듯 짧은 시간에 좌절되고 말았던 이유가 무엇일까? ‘코리아 양국체제의 성패’에 초점을 맞추고 그 전후 관계를 밝히는 시각에서 발견적 질문(heuristic question)은 다음과 같다. 양국체제의 첫 열림을 주도했던 힘, 행위자의 성격은 어떤 것이었는가? 이 힘, 그리고 그 주도행위자는 87년 민주항쟁, 88년 서울 올림픽, 89~91년 소련·동구권 해체 등의 대형 사건들에 어떤 방식으로 대응했는가? 양국체제의 성취와 실패는 그 과정에서 어떤 방식으로 드러났는가?
먼저 결론적으로 말하면, 양국체제의 첫 시도가 단기간에 실패로 마감됐던 핵심적인 이유는 두 가지로 집약된다. 첫째, 양국체제로의 전환을 이끌어간 내부 주도 역량의 한계다. 그 한계의 배경에는 87년 민주항쟁 이후 민주화 역량의 분열이라는 뼈아픈 변수가 있다. 이 분열은 양국체제의 출발을 불안정하게 했고, 이후 체제전환을 지속해 나갈 힘을 크게 약화시켰다. 두 번째는 소련·동구권 붕괴 이후 북이 느끼는 체제 위협이 커짐에 따라 발생한 북핵문제다. 이로 인해 북미, 남북 간 높아진 적대적 긴장은 양국체제의 동력을 크게 떨어뜨렸다. 결국 이 두 가지 원인이 결합되어 양국체제의 첫 시도는 너무도 짧은 시간에 종결되고 말았다.
우선 코리아 양국체제의 첫 시도가 냉전대결 세력에서 파생한 노태우 정부에 의해 주도되었다는 태생적 한계에 주목하지 않을 수 없다. 노태우 정부는 운이 좋았다. 87년 민주항쟁 이후 야권이 분열해주어 대통령 선거에서 이겼고, 취임 첫해에 열린 88년 서울 올림픽에 소련과 중국 그리고 거의 모든 동구권 국가들이 참석했다. 임기 초반부터 북에 대해 대담한 화해정책을 제시할 수 있었던 자신감의 배경이었다. 화해정책의 배경에는 돌이키기 어려운 87년 민주화의 대세에 순응할 필요, 30퍼센트대 지지로 대통령에 당선된 취약한 정당성을 대북정책의 성과로 만회해보려는 내부 정치적 요인 역시 강하게 작용했다.23 노태우 정부의 대북정책은 의외의 사건들의 연속에서 자기진화한 것이었다. 원래 ‘북방정책’은 전두환 대통령 시기 기안된 것으로 애초에는 동구권 수교를 확대하여 북을 고립시키려는 냉전적 목표를 가지고 있었다. 그러나 서울 올림픽 개최의 성공으로 자신감을 얻은 노태우 정부는 북방정책과 남북 화해를 적극적으로 표방했고 89년 초부터는 남북 간 예비회담이 시작될 수 있었다. 같은 해 9월에는 노태우 대통령이 국회에서 <한민족공동체통일방안>을 발표하였는데, 이 ‘방안’은 서독 브란트 수상의 동방정책과 1972년의 <동서독기본조약>을 모델로 한 것이었다.24 애초에 냉전적 사고에서 출발했던 ‘북방정책’이 사건의 흐름 속에서 탈냉전적인 ‘동방정책’을 조금씩 닮아가게 된 것이다.
그러다 같은 해 11월 베를린 장벽이 무너지고 동구권 붕괴라는 엄청난 사건이 이어졌다. 한국과 소련, 중국, 동구권과의 수교라는 애초의 목적이 놀라운 속도로 달성되었다. 외교상의 우위를 이뤘다고 생각한 노태우 정부는 이제 북에 대한 화해정책을 통해서도 남이 주도하는 통일로 갈 수 있겠다는 자신이 생겼다. 사태가 이렇게 흘러가면서 남북 양측 모두에서 ‘상대의 인정’이라는 필요가 생겼고, 이 필요들이 서로 확인되었기에, 남북 유엔 동시가입과 <남북기본합의서>라는 ‘사건’은 비로소 가능했다. 노태우 정부의 자기 동력 때문이라기보다는 큰 사건들의 흐름 속에서 남북화해정책이 자기진화를 한 셈이다.
그러나 이렇듯 행운이 겹치면서 정책의 자기진화는 이루었으나, 그렇듯 형성된 양국체제의 싹을 지키고 키워낼 힘은 노태우 정부에 없었다. 노태우 정부의 정치기반인 민정당과 정치 군부는 냉전대결 체제의 기득권을 가장 강하게 대변하는 세력이었다. 이 세력은 올림픽 성공과 동구권 붕괴라는 유리한 사건이 이어질 때는 잠시 관망하는 듯했지만, 곧 북한붕괴론과 북핵위협론을 들고 나와 남북화해정책을 흔들기 시작했다. 여기에 맞서 장기적 화해정책을 철학과 비전을 가지고 밀고 나갈 만한 세력은 노태우 정부와 여권 내에 극히 미약했다. 이런 상태에서 북미 관계 정상화를 중재하고 이끌 역량은 전혀 기대하기 어려웠다. 여기에 더하여 3당 합당을 통해 합류하여 대통령 후보로 선출된 김영삼 후보 진영이 북한붕괴론과 북핵위협론 진영에 합류함으로써 화해정책을 밀고 나갈 힘은 여권 내에서 완전히 꺾이고 말았다. 그 결과 노태우 정부의 마지막 1년은 그 이전에 이뤄진 화해정책의 성과가 모두 유실되는 시간이 되고 말았다.
책 소개:
한반도 위의 남과 북은 여전히 정전(停戰) 상태의 ‘분단체제’를 존속하며 서로가 맞서고 있다. 이러한 전쟁 상태에서는 순수한 통일 의지와 열망조차도 갈등을 격화하고 독재를 강화하는 불쏘시개로 이용되는 ‘딜레마’에 봉착할 뿐이다. 『코리아 양국체제』의 저자는 체제의 전환(‘질적 단절’)을 통해 남북이 평화와 공존에 이르는 선명한 대안을 제시한다. 일 민족 이 국가의 평화체제이자 공존체제, 한마디로 ‘코리아 양국체제’이다.
이 책은 양국체제의 이론을 종합 정리한 1부, 촛불 이후의 현실 흐름과 이에 대한 양국체제론 입장에서의 진단을 모은 2부, 그리고 분단체제론과 양국체제론 간의 논쟁을 3부로 싣고 있다. 지난 실패의 역사를 면밀히 분석하면서 코리아 양국체제가 촛불혁명을 평화적으로 완성하는 길이라는 점을 역설하고 체제전환의 당위와 함께 구체적 방법론을 제시한다.