[칼럼] 제주녹지국제병원을 둘러싼 법률적 쟁점

화요일, 2월 26, 2019 - 13:56

<div class="xe_content"><h2>[오마이뉴스 연재] 영리병원이 절대로 허용되어서는 안되는 이유</h2>

<h3 style="text-align:right;">이찬진 참여연대 공동집행위원장</h3>

<a href="http://www.ohmynews.com/NWS_Web/View/at_pg.aspx?CNTN_CD=A0002514844" target="_blank" rel="nofollow">[링크] 오마이뉴스 원문보기</a>

참여정부가 경제자유구역 및 제주특별자치도에서 국내 영리병원 제도화

의료 산업화를 표방하면서 참여정부는 대다수 보건의료계 및 노동시민사회계의 강력한 반대에도 불구하고 2003~2004년 경제자유구역법의 제·개정을 강행하면서 경제자유구역 내에서의 내외국인을 대상으로 한 영리병원을 제도화하였다. 제정 법률에서는 외국인 전용 의료기관으로 제도화하였으나, 정부는 외국인 진료만으로는 영리병원 운영이 어려워서 외국 대규모 영리병원의 유치 및 이를 통한 외국인 투자 촉진과 투자 외국인의 정주를 촉진하기 어렵다는 문제제기를 받아들여, 1년 만에 법률을 개정하여 내국인 진료를 허용하였다.

이로써 경제자유구역이라는 제한된 영역이기는 하지만, 국내의료기관들은 건강보험법제상의 당연요양기관으로 건강보험 환자를 대상으로 건강보험급여를 실시하는 비영리병원인데 반하여, 외국인이 개설하는 외국의료기관은 외국인투자기업의 산하 영리병원으로 개설하여 건강보험을 적용받지 않고, 급여비용을 임의로 정하여 운영하면서 그 수익은 모기업인 외국인투자기업이 갖는 영리병원 방식의 보건의료 전달체계에서 1국 양제(1國兩制)가 제도화된 것이다. 다만, 경제자유구역에 실제 외국인이나 외국인투자기업이 투자한 영리병원이 설립된 사례가 없어서 현실화되지는 않았을 뿐이다.

참여정부는 이에 그치지 않고 경제자유구역에 제한적으로 제도화된 영리 외국인 설립 영리병원 제도 적용 범위를 제주특별자치도로 확대하여 '제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법'(이하 '제주특별법')을 제정, 시행하였다. 이로써 참여정부가 경제자유구역에 도입한 영리 외국의료기관 제도가 제주특별자치도 내에서 전면적으로 도입되어 보건의료 전달체계에서 1국 양제가 광역자치단체 단위에서 확대된 것이었다.

보건의료 전달체계에서 1국 양제 유지할 것인가 – 철학과 원칙의 문제

제주특별자치도의 경우에 국한하여 볼 때, 외국의료기관의 내국인 진료 허용은 건강보험상 당연요양기관으로서 건강보험급여 환자에 대하여 법정 급여를 제공할 의무에서 면제하고, 내외국인을 상대로 하여 임의적인 수가와 건강보험상의 요양급여의 범위를 제한받지 않는 임의적인 의료행위를 가능하게 하는 것을 의미한다.

이는 제주특별자치도 내 내국 의료기관에 대한 심각한 역차별을 의미하는 것이며, 보건의료계를 포함한 전문가 및 학계에서는 일반적으로 이와 같은 병원 운영의 사례가 영리적으로 성공할 경우 내국 의료기관의 상당수는 당연요양기관제를 폐지하고 비급여 환자만을 상대로 한 의료행위를 허용하여 줄 것을 집요하게 요구할 것임이 분명하여, 의료기관 당연요양기관제와 건강보험을 근간으로 하는 전 국민을 대상으로 하는 공공의료체계 전반에 심각한 부정적인 영향을 미칠 것이라는 경고가 끊임없이 있어 왔다.

한편으로는, 3개월 이상의 정주외국인의 경우 원칙적으로 국내 건강보험에 가입할 수 있고, 이 경우 내국인과 동등한 대우를 받을 수 있으므로(국민건강보험법 제109조 참조), 대부분의 정주 외국인들은 저렴한 의료비가 적용되는 국내 의료기관을 이용하게 될 것이므로, 결국 제주도 내 외국의료기관은 결과적으로 3개월 미만 체류 단기 외국인 여행객과 내국인 비급여 환자만을 대상으로 의료서비스를 하여야 하므로, 이들 역시 병원경영이 어려움에 직면할 경우 내국 의료기관과의 차별 문제를 집요하게 제기할 가능성이 높다.

지난 15년 여 동안 경제자유구역에서 단 하나의 외국 영리병원의 개설 사례가 나타나지 않았다. 이는 2003년 참여정부가 외국영리병원의 법제화로 투자 유치를 촉진하겠다면서 법률 제정을 강행한 것이 잘못된 것이라는 실증적으로 확인해 주는 것이라 할 수 있다.

적어도 참여정부는 보건의료 전달체계에 관한 한, 국민들의 건강권을 최우선시하여야 하는 정부의 책무를 망각하고 외국인투자를 촉진하여 성장 동력으로 삼겠다는 미명하에 원칙과 철학을 내팽개친 정책적 과오를 범한 것이라 할 수 있다. 그런데도 참여정부를 계승하였다고 자부하는 현 정부는 국내 공공의료체계의 균열 내지는 붕괴를 초래할 위험을 내포한 영리 외국의료기관 법제를 유지하여 1국 양제를 존속시킬 것인가? 현 정부는 이에 대한 분명한 입장을 밝혀야 한다.

제주영리병원의 법률적 쟁점

가. 현행법 하에서의 내국인진료 금지가 가능한 지 여부

경제자유구역법의 특례와는 달리, 제주특별법은 외국인 의료기관의 개설 요건을 도 조례로 정하도록 하고, 그 허가권을 도지사에게 부여하고 있다. '개설 요건'의 개념을 어떻게 해석할 것인가에 대하여 해석론상의 여지가 있을 것이나, 법 제309조에서 외국의료기관과 외국인전용약국을 구분하여 규정하고 있는 등, 경제자유구역법의 관련 조항들을 그대로 원용하고 있는 입법 내용과 형식에 비추어 보면, 제주특별법은 외국의료기관이 내국인 진료를 금지하는 것을 법률상 예정하고 있지 않으며, 따라서 조례에서 내국인 진료금지를 규정하기는 어렵다고 판단된다.

제주특별법에 의하여 제정된 '제주특별자치도 보건의료 특례 등에 관한 조례'에도 내국인 진료를 금지하는 명문의 규정은 없고, 다만 제16조 의료기관 개설허가의 사전 심사 규정 제1항에서 사업계획서에 포함되어 사전심사의 대상이 되는 사항으로, 2호에 의료사업의 시행내용을, 제5호에 도내 고용효과 등 경제성 분석 및 보건의료체계에 미치는 영향을 규정하여 이 항목들을 통하여 의료기관 개설허가 사전심사 기준을 분명히 하고 있고, 제3항에서 의료기관의 개설에 적합하다고 인정하여 통보하는 경우에 필요하면 조건을 붙일 수 있다고 명시하고 있다.

결국 제주특별법은 영리병원인 외국의료기관의 개설 요건과 관련하여 내국인 진료를 금지하는 명문의 규정을 두고 있지 않기 때문에 제주특별자치도는 외국의료기관의 개설 허가시 일반적으로 내국인 진료를 금지하는 조건을 부과할 수 있는 권한을 갖고 있지 않다고 할 수 있다. 예외적으로 해당 개설 허가를 신청한 병원의 사업계획을 검토하여 '도내 고용효과 등 경제성 분석 및 보건의료체계에 미치는 영향'에 대한 심사를 한 결과 내국인 진료를 허용할 경우 보건의료체계에 심각한 위험이 발생한다는 객관적인 근거가 있을 경우에 한하여 내국인 진료금지 또는 외국인 전용 이라는 조건을 부과할 여지가 있을 것으로 판단된다.

나. '녹지법인' 측이 제기한 행정소송에 대한 전망

제주특별자치도의 보도자료에 의하면 녹지국제병원을 설립한 녹지제주헬스케어타운 유한회사(이하 '녹지법인')는 2015년 12월 18일 보건복지부로부터 '사업계획 승인'을 받을 당시 사업계획서에 '외국인 의료관광객 대상 의료 서비스 제공'이라는 사업방향을 제시한 것으로 확인되고 있으며, 동 사업계획서 8p에 의하면 다음과 같이 기재되어 있다.

즉, 사업 시행자인 녹지법인 스스로 의료서비스 대상을 제주도를 방문하는 외국인 의료관광객을 대상으로 성형 미용/건강검진 서비스를 제공하는 외국의료기관으로 규정하고 있고, 보건의료체계에 미치는 영향과 관련해서도 제주도 방문 중국인 등 외국인 의료관광객이 대상이어서 국내 공공의료에 미치는 영향이 없다고 명시하고 있는 것으로 확인된다. 물론, 사업계획서 전문이 공개되어 확인되어야 사업계획의 전반적인 내용을 종합적으로 검토하여 판단할 수 있는 것이겠지만, 적어도 사업계획서상의 결론적인 내용으로 외국인 의료관광객을 대상으로 영리의료사업을 하겠다는 취지로 사업계획을 제안하여 사전심사를 통과하였다는 점은 분명해 보인다.

따라서 2018년 12월 5일자 제주도지사의 외국인진료에 국한한 외국인의료기관개설허가는 제주특별자치도가 보도자료에 첨부하여 공개한 사업계획 자료가 정확한 것이라고 한다면, 이번 내국인 진료 금지를 내용으로 한 조건을 부과한 개설허가 처분은 녹지법인 스스로 제출한 사업계획에 따른 외국의료기관 개설 허가로서 일단 적법하다고 해석될 여지가 있다. 따라서 다수의 의견과는 달리 필자 개인적으로는 녹지법인 측이 제기한 외국의료기관 개설허가 조건 취소 행정소송은 제주특별자치도 측이 승소할 가능성이 높은 것으로 판단하고 있다.

다. 사업계획 변경의 가능성(내국인 대상 포함)

녹지법인 측이 제기한 행정소송에서 녹지법인 측이 승소 확정될 경우 결국 내국인 진료가 가능한 제주영리병원이 출범할 것이고, 패소가 확정될 경우 녹지법인 측은 투자금 회수 및 투자로 얻을 수 있는 기대이익 상실에 관한 손해배상 소송 또는 더 나아가 한중자유무역협정을 활용한 투자자 국가 제소 조항에 따른 국제 중재 재판을 진행하여 손해배상을 받는 것을 시도할 가능성이 높을 것이다.

특히, 패소 시 손해배상을 받기 위한 경로적 수단으로 녹지법인 측은 내국인 진료를 포함한 내용으로 사업계획의 변경을 신청할 것이고, 이 경우 제주특별자치도는 조례 제16조 제1항에 따른 사업계획변경 심사를 하여야 할 것인데, 이 경우 같은 항 제5호 '도내 고용효과 등 보건의료체계에 미치는 영향' 여부가 실질적인 변경 승인 여부 및 그 처분의 적법성 여부의 판단 기준이 될 가능성이 높을 것이다.

법률적으로 고려할 수 있는 대안

현 상황은 제주특별자치도의 입장에서는 막대한 손해배상의 위험에 노출된 매우 유동적인 상황에 처한 것으로 보이고, 한 편으로 영리외국의료기관의 출범이 국내 공공 보건의료체계에 심각한 부정적 영향을 미칠 수 있는 위험에 처한 것으로 판단된다.

따라서 이러한 위험을 최소화하기 위한 방안으로는 적어도 한중자유무역협정의 공공보건의료를 위한 입법 조치권 및 한미자유무역협정에 의할 때에도 현재 경제자유구역 내 외국의료기관에 대한 투자자가 없는 현 시점에서 시급하게 경제자유구역법과 제주특별법 상의 내국인 진료를 허용하는 외국의료기관 제도의 폐지가 필요하다. 그것이 시간이 소요될 경우에는 김광수 의원이 2019년 1월 30일자로 대표발의한 제주특별법안과 같이 외국의료기관을 외국인전용의료기관으로 변경하는 개정 법률안을 제정, 즉시 시행하는 입법적 조치가 필요하다.

그리고 이러한 입법적 조치가 완료되면 녹지국제병원의 사업계획의 변경은 입법적으로 불가능하게 되며, 재판상의 손해배상 내지 투자자 국가 제소조항에 따른 손해배상 중재판정에 따른 손해배상의 위험은 최소화될 수 있을 것이다. 또한 이러한 입법적 조치는 궁극적으로 녹지법인측으로부터 정부 또는 제주특별자치도 측이 녹지국제병원의 부지 및 건물 일체를 원가 이하로 매입하여 국공립병원으로 전환할 수 있는 환경을 조성할 것으로 기대된다.

부디 정부와 제주특별자치도, 그리고 국회가 뜻을 모아서 영리외국의료기관 개설로 인한 국내 보건의료체계에 미칠 위험을 최소화하는 방향으로 현 상황을 타개하기를 바란다.

*투자자 국가 제소조항(ISD): 기업이 상대방 국가의 정책으로 이익을 침해당했을 때, 해당 국가를 세계은행 산하의 국제상사분쟁재판소(ICSID)에 제소할 수 있도록 하는 제도.</div>