가짜 뉴스: 놀랄 만큼 기쁘고, 믿을 수 없이 반가운

글| 민노씨 (슬로우뉴스 편집장)

“저의 순수한 애국심과 포부는 인격 살해에 가까운 음해, 각종 가짜 뉴스로 인해서 정치교체 명분은 실종되면서 오히려 저 개인과 가족, 그리고 제가 10년을 봉직했던 유엔의 명예에 큰 상처만 남기게 됨으로써 결국은 국민들에게 큰 누를 끼치게 되었습니다.”

– 반기문, 대통령선거 불출마 선언 중에서 (2017. 2. 1.)

반기문이 대선 불출마 이유로 ‘가짜 뉴스’를 언급한 것은 가짜 뉴스의 높아진 위상(?)을 방증한다. 이를 불출마의 핑계로 해석하든, 정당한 사유로 해석하든, 가짜 뉴스는 한 나라의 유력 대통령 후보가 될 수 있었던 어떤 자가 입후보하기도 전에 선거를 포기하게 하는, 혹은 포기하겠다는 이유로 대외적으로 내세울 수 있는, 어떤 것이다.

 정치교체를 내세운 반기문은 결국 출마를 포기했고, 그 이유들 중 하나로 ‘가짜 뉴스’를 언급했다. (출처: 반기문 페이스북)

가짜 뉴스는, 트럼프를 대통령으로 선출한, 지난 미국 대선에서 기성 언론의 영향력과 비교할 수 있을 만큼 큰 영향을 미친 주요 인자 중 하나로 평가된다. 버즈피드 분석에 의하면, 지난 미국 대선 마지막 3개월(8월~선거일까지) 동안 소셜미디어에 가장 많이 유통된 진짜 뉴스 20개와 가짜 뉴스 20개의 페이스북 참여도(공유+좋아요+댓글)를 비교하니 오히려 가짜 뉴스 참여도(870만)가 주류 언론의 진짜 뉴스 참여도(730만)보다 높았다. 더불어 가장 널리 읽힌 가짜 뉴스 20개 중 클린턴보다 트럼프에게 유리한 것은 17개로 분류되었다.

반기문과 가짜 뉴스 

반기문이 귀국하자마자 보여준 일련의 해프닝, 가령 턱받이 해프닝과 지하철 티켓 해프닝, 퇴주잔 해프닝 등의 일화적 사건들이 반기문으로서는 억울할 수도 있다. 언론과 소셜 미디어가 서로 상승 작용하며 그 해프닝의 의미를 확대하고, 재생산하는 과정은 고질적인 ‘이미지 정치’의 폐해를 드러낸 것이기도 하다.

그럼에도 스스로 대선 “후보자가 되고자 하는 자”로서 반기문에 관한 국민의 관심은 무엇보다 반기문 자신이 바란 일이다. 더불어 그 과정에서 반기문의 대통령 자질을 검증하려는 국민과 언론의 관심은 당연한 권리이자 의무이기까지 하다. 가령, ‘온돌방’ 발언은 반기문이 지금까지 어떤 대접을 받고 살아왔고, 그가 느끼는 고통의 정체, 반기문이 세계를 바라보는 인식 수준을 어떤 분석 기사보다 명징하게 드러낸다.

 화장실 하나 있는 온돌방의 한옥 생활을 “고통”이라고 표현해 많은 이들로부터 비판받은 반기문.

후보자(가 되려는 자)에 대한 검증은 유권자의 정당한 권리이자 언론의 의무다. 하지만 반기문에 대한 정당한 비판과 심도 있는 토론이, 연속된 해프닝에만 과도하게 관심이 집중된 나머지, 축소됐다는 점도 인정하지 않을 수 없다. 그 과정에서 서로 진영을 달리한 선입견만 강화됐고, 원인 제공자가 반기문 자신이긴 하지만, 소위 ‘가짜 뉴스’ 현상이 반기문의 이미지를 사실보다 왜곡한 측면이 있는 것도 사실로 보인다.

사실상 확정된 ‘조기 대선’ 

이렇듯 우리나라에서도 사실상 확정된 것으로 보이는 조기 대선을 앞두고, 반기문 불출마 선언을 통해 더욱, 가짜 뉴스는 정치권과 언론계의 화두로 떠올랐다. 이런 기류를 반영하듯, 선관위(사이버범죄 대응센터)는 지난 1월 19일 가짜 뉴스에 대한 단속과 예방 업무를 강화하겠다는 입장을 밝혔고, 아직 조기 대선이 공식적으로 확정되지 않았음에도 불구하고, 전국 17개 시도에 182명 규모의 단속팀을 특별히 편성해 지난 2월 2일부터 운영에 들어갔다.

선관위만 바빠진 건 아니다. 정당도 가짜 뉴스와 관련해 분주해지긴 마찬가지다. 지난 2월 6일 새누리당은 페이스북에 ‘가짜뉴스 신고센터’를 개설하면서 “허위 왜곡 보도와 유언비어에 적극적으로 대응”할 것이라는 방침을 내놨고, 미디어오늘 보도에 따르면, 그 첫 사례(“바로잡기”)로 문화일보의 ‘태극기 집회 참석’ 관련 기사가 사실과 다르다고 발표했다.

더불어민주당은 이보다 훨씬 앞선 2016년 11월 ‘유언비어 신고센터’를 발족한 바 있다. 한국일보 보도에 따르면, 민주당의 ‘센터’는 지난해 11월에서 올해 1월 말까지 총 4,400여 건의 신고를 접수했다. 국민의당은 안철수 전 대표가 ‘네거티브 대응팀’을 구성한 것으로 전해진다고 노컷뉴스가 2월 9일 자로 보도한 바 있다. 그리고 KBS 보도에 따르면, 바른정당은 “가짜 뉴스의 생산과 유통을 막는 가칭 ‘반기문법’을 준비 중”이라고 한다.

가짜 뉴스 규제하는 ‘반기문법’을 준비 중이라는 바른정당

개념을 찾아서 

앞서 살펴본 것처럼, 이제 가짜 뉴스는 미국뿐만 아니라 ‘조기 대선’을 앞둔 우리나라에서도 화두로 등장했다. 하지만 이상하다. 점점 더 많아지는 가짜 뉴스에 관한 언론 보도, 선관위의 활발한 움직임, 정당의 적극적인 대응 천명에도 불구하고, 가짜 뉴스가 무엇인지를 속 시원하게 설명해주는 곳은 없다.

가짜 뉴스에 관한 ‘정의’, 그 개념에 관해서는 모두들 아주 간단히 언급하고 넘어가거나 아예 그런 개념을 진지하게 고민하지 않는 것처럼 보인다. 가짜 뉴스의 개념은, 그냥 빤한 것이라서, 어떤 정의도, 개념 규정도 필요 없는 그런 것일까?

특히 선거를 관리하고, 감독하는 선관위는 언론사에 보내는 공문에서조차 ‘가짜 뉴스’라는 표현을 강조함에도, 직접 ‘가짜 뉴스’의 개념을 묻자 아직 그 개념을 정립한 바 없다고 답한다.¹ 그러면서 결국, 공직선거법 250조(허위사실 공표)와 251조(후보자 비방)가 모든 규제의 규율 근거임을 확인했다.

 하다못해 돌멩이로 탑을 쌓아도 바닥돌(개념, 정의)이 부실하면 그 탑은 쉽게 무너질 수밖에 없다.

당연한 답변이다. 왜냐하면, 선관위가 법에 규정되지 않은 근거(가령, ‘가짜 뉴스’)로 어떤 행위를 규제할 수는 없는 노릇이기 때문이다. 그런데도 의문은 남는다. 왜 선관위는 굳이 보도자료에 그리고 언론사 협조를 구하는 공문에 ‘가짜 뉴스’를 강조한 것일까? 그게 요즘 뜨는 유행어라서?

여기서 중요한 건 선관위가 헌법기관이고, 공직선거법을 통해 선거와 관련한 행위를 규제할 권한을 가진 조직이라는 점이다. 선관위는 규제기관이다. 그리고 다시 강조하지만, 그 규제는 아직 정의조차 제대로 정립되지 않은 ‘유행어’에 근거해서는 안 되고, 구체적인 법 규정(공직선거법)에 근거해야 한다.

미리 결론을 말하면, ‘가짜 뉴스’라는 개념 자체는 아직 정립된 바도 없고, 그 개념이 정립된다고 하더라도 그것만으로는 공적 규제의 근거가 될 수는 없다. 즉, 선거와 관련한 행위를 규제할 수 있는 유일한 근거는 공직선거법상의 명문 규정이고, 특히 가짜 뉴스 현상과 관련한 근거 규정은 공직선거법 250조와 251조다.

가짜 뉴스, 어떻게 정의할 것인가

그럼에도 가짜 뉴스의 개념을 엄격하게 정립해야 하는 이유는 법적 규제와 가짜 뉴스의 경계를 명백히 밝혀야 하기 때문이다. 가짜 뉴스라는 막연하고, 추상적인 개념을 근거로 표현의 자유 탄압과 규제가 당연시되어서는 안 되기 때문이다. 즉, 더 많은 표현의 자유, 더 엄격한 법률 규정의 적용을 위해서라도 가짜 뉴스의 개념을 엄격하게 정립되지 않으면 안 된다.

 가짜 뉴스의 개념은 더 많은 규제가 아니라 더 많은 표현의 자유를 위해 명확하게 정의되지 않으면 안 된다. (사진: Looking Glass, CC BY SA)

지금까지의 논의와 실제 사례들을 바탕으로 가짜 뉴스의 개념을 정의하면 다음과 같이 기술할 수 있을 것으로 보인다:

“허위사실임을 알면서도 독자를 오도하거나 이익을 취하기 위해 그 내용이 사실인 것처럼 꾸며 언론보도 형식으로 유포한 허위정보.”

위에 기술한 정의를 분리해 하나씩 요건화하면 아래와 같다.

1. 누가(주체)

• 누구든 

가짜 뉴스의 생산 주체는 누구든 상관없다고 봐야 한다. 즉, 언론사 기자이든 개인(블로거, 네티즌)이든 무방하다. 가짜 뉴스는 뉴스 수용자인 독자에게 잘못된 정보를 전해 수용자의 인식을 강화·왜곡하거나 트래픽을 유발해 상업적인 이익을 얻기 위한 행위라는 점에서 허위 사실을 생산하는 주체는 개인이든 언론사이든 상관없다.

2. 무엇을 어떻게(객관적 요건) 

• 허위 사실을

가짜 뉴스는 ‘허위사실’을 담고 있어야 한다. 단순한 의견이나 주장은, 그것이 허황되고 과장된 것이라고 하더라도 가짜 뉴스로 규정되어선 안 된다. 더불어 아직 사실관계가 확정되지 않은 경우라면, 의견과 주장은 최대한 두텁게 보장되어야 한다.

특히 미학적인 방법론으로서 ‘풍자’를 가짜 뉴스로 규정해 규제하거나 비난하는 일은 최대한 자제되어야 한다. 풍자와 가짜 뉴스의 구별은 구체적인 사례를 바탕으로 다양한 기준을 통해 신중하게 파악되어야 하고, 이를 일률적으로 판단해선 안 된다.

예컨대 미국에서 인기 있는 풍자 신문 [디 어니언]에 실리는 정치, 사회 기사는 모두 가짜다. 이 기사들은 독자를 오도하려는 목적이 아니라 현실을 비틀고 꼬집어 부조리를 드러내기 위한 목적으로 만들어진다. 이처럼 신랄한 풍자를 위해 작성되는 기사들은 지금 논의되는 가짜 뉴스의 범주에 포함하지 않는 것이 상식이다.

• 그 내용이 사실인 것처럼 꾸며 언론보도 형식으로 유포

가짜 뉴스는 그 형태에서 (사실을 다루는) 언론보도 형식을 띠고 있어야 한다. 이는 아래에서 살펴본 독자를 ‘기만하려는 목적’이 객관적으로 표출된 형태다. 즉, 가짜 뉴스가 네티즌에 의해 만들어질 때, 굳이 기성 언론의 기사 형식을 차용하는 이유는 독자를 속이려는 목표를 효과적으로 달성하기 위한 수단인 셈이고, 그것이 가짜 뉴스의 비난 가능성을 높인다고 하겠다. 그리고 어떤 식으로든 독자에게 도달할 수 있도록 ‘유포’되어야 한다.

3. 왜(주관적 요건) 

• (허위사실임을) 알면서도 
• 독자를 오도하거나 이익을 취하기 위해 

가짜 뉴스는 독자를 ‘오도’하거나 독자의 반응을 끌어내 이를 통해 ‘이익’을 얻기 위해서라는 목적(주관적 요건)을 가진다. 가짜 뉴스의 동기는 크게 두 가지로 나눌 수 있다. 행위자의 정파적 이익 또는 경제적 이익. 특히 지난 미국 대선에서 가짜 뉴스가 대량으로 생산된 ‘원동력’을 제공한 것이 가난한 제3세계 청년의 돈벌이였다는 점은 시사하는 바가 크다.²

고전적으로도 뉴스 수용자의 편견을 강화하거나 오도하기 위한 허위사실의 전파는 특정 정파를 가진 행위자의 정치적 욕망을 위한 행위이기도 하지만, 동시에 금전적인 이익과 흔히 결부되어 있었음을 상기할 필요가 있다. 자극적일수록 잘 팔리는 ‘묻지 마’ 뉴스 소비의 시대에는 단순히 독자의 편견을 강화하고 오도하기 위한 허위 사실의 전파뿐만 아니라 오히려 전적으로 금전적인 이익을 취하기 위한 목적으로도 가짜 뉴스는 더 많이 만들어지고, 또 유통될 것으로 보인다.

여기에서 하나 더 생각할 점이 있다. 허위사실을 통해 독자를 오도하기 위한 목적으로 유포한다는 것은, 이런 허위사실을 진실로 믿고 전달하는 경우까지는 단죄해서는 안 된다는 의미를 내포한다. 즉, 가짜 뉴스를 사실로 믿는 사람들은 그 무지나 경솔을 탓하고, 비판할 수 있을지언정 그 사실만으로 단죄해서는 안 된다.

문제는 선거다 

가짜 뉴스는 특히 선거와 불가분의 관계다. 선거는 말과 글, 의견과 주장이 오가는 가장 치열한 전장이고, 디지털 미디어 시대의 전장은 방송과 언론 그리고 무엇보다 소셜미디어이며, 그 가장 대표적인 무기는 ‘뉴스’이기 때문이다. 뉴스의 형식을 흉내 낸 가짜 뉴스가 선거철에 더욱 활개 칠 수밖에 없는 이유다.

지금까지 살펴본 가짜 뉴스가 도덕적 기준이었다면, ‘선거에서 가짜 뉴스’는 공직선거법 250조와 251조에서 규정한 허위사실공표죄와 후보자비방죄를 특히 지칭하는 것으로 그 의미를 엄격하게 한정해야 한다. 즉, 선거와 관련해 ‘가짜 뉴스’를 언급하려고 할 때는 앞서 좁게 규정한 개념에 다음과 같은 요건을 더해 더 좁게 해석해야 한다.

왜냐하면, 앞서 살펴본 가짜 뉴스는 특정한 법에 근거해 ‘처벌’하거나 ‘단죄’하려는 것이 아니라, 그 가짜 뉴스의 개념에 근거해 어떤 행위를 도덕적, 사회적으로 비판하기 위한 것이었다면, 지금 살펴보려는 ‘선거에서의 가짜 뉴스’는 그 행위를 국가 공권력에 의해 처벌할 수도 있는 엄중한 것이기 때문이다.

• 후보자나 후보자가 되려고 하는 자를
• 당선 혹은 낙선케 하려는 목적으로

이런 맥락에서 다소 추상적일 수밖에 없는 ‘가짜 뉴스’를 선관위에서 앞장서서 공보에 사용하고, 공식적인 공문의 표현으로 활용하는 점은 대단히 위험해 보인다. 특히 비언론의 행위를 주로 규율하는 선관위 사이버범죄 대응센터는 물론이고, 인터넷 언론의 행위를 심의하는 선관위 인터넷선거보도심의위원회 모두 ‘가짜 뉴스’의 개념을 묻는 슬로우뉴스의 질문에 명확하게 답하지 못했다.

 ‘가짜 뉴스’를 개념을 선관위에 물었지만, 선관위도 제대로 답하지 못했다. (출처: Marco Bellucci, CC BY)

선관위가 “아직 학계에서도 정립되지 않은 개념이기 때문에”라거나 “개인적인 의견임을 전제로”라는 명확하게 답변하지 못한 이유는 실제로 학계에서 아직 정립하지 못한 개념이기 때문이다. 그렇다면, 공직선거법이라는 구체적인 근거 규정을 통해 그 법의 한계에서만 움직여야 하는 선관위로서는 ‘가짜 뉴스’라는 용어를 함부로 쓰지 말아야 했다. 왜냐하면, 아직 ‘개념도 정립되지 않은 용어’를 함부로 ‘규제’의 취지로 사용한다는 것은 그 기준도 모르는 채 단죄하겠다는 것과 마찬가지이기 때문이다.

물론 선관위 대응센터도 심의위원회도 구체적인 규제의 근거가 무엇이냐는 질문에 대해서는 공히 공직선거법 250조와 251조라는 점을 확인했고, 그 외에 어떤 것도 규제의 근거, 단죄의 근거는 될 수 없다는 점을 명확히 했지만, 그렇다면, 굳이 가짜 뉴스라는 표현에 편승해 규제를 강화할 것이라는 식으로 ‘공포(?) 분위기’를 조성할 필요는 없지 않았을까 하는 아쉬움이 있다.

공직선거법 허위사실공표죄(250조)와 후보자비방죄(251조)

제250조 (허위사실공표죄)

①당선되거나 되게 할 목적으로 후보자(후보자가 되고자 하는 자)에게 유리하도록 후보자, 후보자의 배우자 또는 직계존비속이나 형제자매의 출생지·가족관계·신분·직업·경력등·재산·행위·소속단체, 특정인 또는 특정단체로부터의 지지여부 등에 관하여 허위의 사실을 공표하거나 공표하게 한 자와 허위의 사실을 게재한 선전문서를 배포할 목적으로 소지한 자는 5년이하의 징역 또는 3천만원이하의 벌금에 처한다.

②당선되지 못하게 할 목적으로 연설ㆍ방송ㆍ신문ㆍ통신ㆍ잡지ㆍ벽보ㆍ선전문서 기타의 방법으로 후보자에게 불리하도록 후보자, 그의 배우자 또는 직계존ㆍ비속이나 형제자매에 관하여 허위의 사실을 공표하거나 공표하게 한 자와 허위의 사실을 게재한 선전문서를 배포할 목적으로 소지한 자는 7년 이하의 징역 또는 500만원 이상 3천만원 이하의 벌금에 처한다.

③당내경선과 관련하여 제1항(제64조제1항의 규정에 따른 방법으로 학력을 게재하지 아니한 경우를 제외한다)에 규정된 행위를 한 자는 3년 이하의 징역 또는 6백만원 이하의 벌금에, 제2항에 규정된 행위를 한 자는 5년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다. 이 경우 “후보자” 또는 “후보자(후보자가 되고자 하는 자를 포함한다)”는 “경선후보자”로 본다.

제251조 (후보자비방죄)

당선되거나 되게 하거나 되지 못하게 할 목적으로 연설·방송·신문·통신·잡지·벽보·선전문서 기타의 방법으로 공연히 사실을 적시하여 후보자(후보자가 되고자 하는 자를 포함한다), 그의 배우자 또는 직계존·비속이나 형제자매를 비방한 자는 3년 이하의 징역 또는 500만원 이하의 벌금에 처한다. 다만, 진실한 사실로서 공공의 이익에 관한 때에는 처벌하지 아니한다.

참고로 최근 판례의 경향을 살펴볼 수 있는 사례를 살펴보자. 아래 사례는 2013년 11월에 선고된 고등법원 사례다.³

위 사례만으로 판례의 경향을 전반적으로 확인하기는 부족하겠지만, 적어도 최신 판례라는 점에서 또 표현의 자유를 좀 더 두텁게 보장하고, 공직선거법의 적용을 엄격히 제한했다는 점에서 의미 있는 판결로 평가한다.

무엇을 할 것인가

가짜 뉴스의 천적은 억압이나 검열이 아니라 진실, 그리고 그 진실 여부를 꼼꼼히 따져보는 팩트 체크다. 미국 국가안보국의 국민 감시를 폭로한 뒤 망명 생활 중인 스노든(사진)은 “가짜 뉴스를 대함에 있어, 검열이 아니라 참으로 싸우라”라고 말한다.

“가짜 뉴스 문제는 (정부기관이나 서비스 제공 기업 같은) 심판자가 아니라 이용자, 참여자, 시민이 서로를 돕는 방식으로 해결해야 한다. 나쁜 메시지에 대한 해결책은 검열이 아니다. 나쁜 메시지에 대한 해결책은 더 많은 (옳은) 메시지이다. 거짓말이 쉽게 퍼지는 지금이야말로 비판적 사고가 그 어느 때보다 필요한 시기라는 점을 서로 인식하고 또 확산시켜야 한다.”

– 에드워드 스노든

개개인이 합리적 의심을 생활화해야 해야 하고, 또 입맛에 맞는 거짓을 받아들이고 싶은 유혹을 떨쳐버려야 한다. 당파성에 우선해 정확성에 더 큰 가치를 두는 정보 소비 태도를 견지해야 한다. 가짜 뉴스에 대해 적극적 의사 표현, 당당한 비판도 생활화해야 할 덕목이다. 누가 대신 바로잡아 줄 것으로 기대해선 안 된다. 스스로 참여해야 한다.

물론 개인이 모든 정보의 사실성을 확인할 수 없다. 좀 더 공적이고, 조직적인 검증 시스템이 필요해 보인다. 언론이 그 한 도구가 될 수 있지만, 가급적 국가권력과 조직의 힘을 빌리기보다는 시민사회 안에서 그 역량을 키우는 것이 옳다. 왜냐하면, 시민사회의 운영원리 중 핵심이라고 할 수 있는 표현의 자유(혹은 ‘자율성’)는 본질에서 국가 공권력과는 상극 관계에 있기 때문이다.

디지털 시대의 표현의 자유 문제를 주요 테마로 활동해 온 오픈넷은 가짜 뉴스를 규제하는 데 신중할 필요가 있다고 강조하면서 이렇게 말한다.

“가짜 뉴스도 근본적으로 일종의 표현물이라는 점에서, 법적 규제의 틀을 최소화해야 한다는 당위가 여전히 적용되어야 한다. 가짜 뉴스의 원조 격이랄 수 있는 미국에서 가짜 뉴스가 처벌되지 않는 것은 이 때문이다. 정부 규제는 가장 쉽지만, 가장 바람직하지 않은 최후의 방법이며, 흔히 권력에 대한 비판을 억누르기 위한 수단으로 변질된다. 다수가 동의할 수 있는 상식적이고 엄밀한 기준을 정해 이를 충족하는 표현물만을 최소한으로 규제하고 나머지는 시민사회의 양식에 맡겨두는 것이 옳다.”

– 사단법인 오픈넷 허광준 정책실장

놀랄 만큼 기쁘고, 믿을 수 없이 반가운

가짜 뉴스는 대개 ‘놀랄 만큼 기쁘고, 믿을 수 없이 반가운’ 뉴스다.⁴ 그 외양이 때로 천박하고, 어설플지라도, 대개 가짜 뉴스는 당신이 한참을 기다린 바로 그 소식, 당신의 답답한 속을 뻥~ 뚫어줄 ‘아, 사이다!’일 가능성이 대단히 높다.

우리는 보고 싶은 소식만 보고, 듣고 싶은 뉴스만 듣는다. 이렇게 자신이 가진 생각과 신념을 확인하려는 경향을 ‘확증편향'(確證偏向; Confirmation bias)이라고 하고, 이런 경향은 거대한 폐쇄회로인 소셜미디어, 특히 페이스북과 카톡의 ‘끼리끼리’ 집단을 통해 더욱 강화한다. 열린 광장으로서의 공론장은 사라지고, 공론장은 환상과 관념만으로 남는다. 불편부당을 외치는 거대 주류 언론은 자신의 당파를 부끄러운 듯 숨기지만, 단 한 번도 그들이 자신의 당파를 버린 적은 없다.

가짜 뉴스는 당파적 뉴스 소비, 자신과 다른 의견은 들으려 하지 않는 편향된 정보 향유라는 음습한 습지에서 자라는 독버섯이다. 디지털과 모바일이라는 기술의 진화는 열린 대화와 토론의 광장으로 우리를 인도하기보다는 보이지 않는 벽으로 둘러싸인 투명한 감옥에 우리를 가뒀다. 그리고 우리는 기꺼이 그 감옥에 갇혀서 보고 싶은 것만 보고, 듣고 싶은 것만 들으며 대화와 토론 대신에 ‘묻지 마’ 공유와 좋아요 단추로 끼리끼리의 견고한 알리바이를 완성한다.

사실이요? 그게 뭔가요? 그거 확인하면 돈이 나오나요? 밥이 나오나요?

인정하지 않을 수 없는 진실은 저 찬란한 촛불의 바다, 그 한 점 한 점의 위대함에도 불구하고, 박근혜라는 괴물을 뽑은 게 우리 자신이라는 사실이다. (나는 박근혜 안 뽑았는데? 이런 소리는 제발 하지 않기를…) 사실이 홀대받고, 진실을 탐구하는 길고 어려운 과정 대신에 즉각적인 ‘아, 사이다!’만 찬양받는 시대에 가짜 뉴스는 언제든 창궐할 수밖에 없고, 결코 사라지지 않는다.

우리가 놀랄 만큼 기쁘고, 믿을 수 없이 반가운 뉴스만 바라고, 거기에 열광한다면, 우리의 미래는 다시금 놀랄 만큼 참담하고, 믿을 수 없이 슬픈 시간을 마련해 놓을 것이 분명해 보인다.

• 위 글은 슬로우뉴스에 동시게재하고 있습니다. (2017.02.14.)

선관위는 ‘가짜 뉴스’를 빌미로 한 사이버 검열 행위를 즉각 중단하라

선거관리위원회(이하 ‘선관위’)가 19대 대선과 관련하여 사이버상의 공직선거법(이하 ‘선거법’) 위반 행위를 강력히 단속하고 있다. 선관위는 가짜 뉴스 배포 등 사이버상의 비방 및 흑색선전 행위에 대응하기 위하여 지난 1월 초부터 비방․흑색선전 전담 TF팀을 꾸리고 중점 모니터링 및 단속 활동을 활발히 진행 중이라고 발표했다.

그러나 선관위의 이러한 단속 행위는 선거법상 독소조항들을 근거로 국민의 정치적 표현의 자유와 알 권리를 과도하게 침해하는 검열 행위일 따름이다.

대다수의 정치적 표현물이 단속과 처벌 대상으로 전락

선관위가 전면에 내세우고 있는 것은 ‘가짜 뉴스’와의 전쟁이다. 그러나 ‘가짜 뉴스’의 개념은 아직 명확하지 않아 ① 언론사가 아닌 일반인이 허위의 사실을 뉴스 보도인 것처럼 꾸며 전달하는 경우와 ② 언론사가 허위의 사실을 확인된 것과 같이 전달하는 경우를 포괄하고 있는 것으로 보인다. 결국 표현 주체가 누구든 공통적으로 선거법상 ‘허위사실공표죄’(제250조)를 근거로 단속·처벌 대상이 되고 있는 것이다.

그러나 해당 조항으로 인하여 정치인을 둘러싼 의혹을 제기하는 모든 글이 명백한 증거를 제시하지 못한다는 이유로 ‘허위사실공표’로 간주될 위험이 있다. 이러한 위험성은 2007년 대선 한나라당 경선에서 박근혜 후보자의 최태민-최순실 유착 문제를 제기했다가 처벌된 김해호 목사 사례에서 단적으로 드러난다. 이처럼 ‘허위’와 ‘진실’은 시간이 흐름에 따라 바뀔 수 있는 개념이기에, 현재 명백히 증명하지 못하였다는 이유만으로 함부로 처벌하고 차단해서는 안 되는 것이다.

일반적 표현의 자유 규제보다 선거법상 표현 규제가 더욱 심각한 것은 선거 후보자라는 공인에 대한 정치적 표현을 직접적 규제 대상으로 삼고 있기 때문이다. 형법상 명예훼손죄도 문제가 많지만, 특히 공인에 대한 의혹 제기의 경우에는 ‘공공의 이익을 위한 적시’에 해당하여 합법성을 인정받을 가능성이 크다. 그러나 선거법상으로는 표현물이 후보자를 직접적으로 향할수록 선거의 공정성을 해한다는 이유로 위법성도 높게 인정된다. 뿐만 아니라, 후보자나 가족에 대한 진실을 적시하며 욕설을 하거나 풍자만 해도 ‘후보자비방죄’(제251조)로 단속·처벌될 수 있다. 즉, 선거법상 표현물 규제 자체가 지나치게 광범위하기 때문에 정치인들을 향한 표현물 대다수가 선거법상 ‘위법’으로 분류되어 처벌·단속 대상이 될 수 있으며, 이러한 독소조항들을 근거로 가짜 뉴스가 아닌 일반인의 가벼운 표현물까지도 선관위의 검열대 위에 오르고 있다.

국민의 표현물 검열, 선관위가 나설 일인가

더 심각한 점은, 현행 선거법 제82조의4 제3항에 의하여 선관위가 형사처벌 등 사법적 판단이 내려지기 전에도 온라인 게시글에 대하여 직접 ‘삭제’ 명령을 할 수 있다는 것이다. 이 조항에 따라 2016년의 20대 총선에서만 17,000건이 넘는 글들이 삭제되었다. 여기에는 나경원 의원 딸의 부정입학 의혹을 제기하는 글, 유승민 의원의 얼굴을 내시에 합성한 이미지 등이 포함되어 논란이 된 바 있다.

국가기관이 나서서 무엇이 ‘가짜(허위)’이고 ‘진짜(진실)’인지를 결정하고, 이를 기준으로 표현 가능성을 결정하는 것이 바로 헌법이 경계하고자 하는 ‘검열’이다. 선관위가 인터넷을 집중 모니터링하고 엄히 단속하겠다고 공언하는 것은 곧 이러한 헌법 정신에 위배하여 검열의 칼날을 휘두르겠다고 선언하는 것과 다름없다.

근본적으로 선관위는 행정부가 주도하는 선거 관리가 불공정할 것을 우려하여 이를 견제하려는 목적으로 헌법상의 독립기관으로 창설된 기관이다. 이를 고려하면 선관위의 관리감독 권한은 선거사무의 집행기관, 혹은 후보자 등 권력자의 불공정한 행위를 대상으로 수행되어야 한다. 그러나 잘못된 선거법으로 인하여 선관위는 국민의 행위와 표현을 규제하고 검열하는 기관으로 변질되었다.

문제되는 온라인 게시글을 삭제·차단할 수 있는 제도는 이미 많다. 현행 정보통신망법상 임시조치 제도, 방송통신심의위원회의 통신심의 제도 등이 있으며, 언론 보도의 경우는 언론중재위원회의 조정·중재절차로 후보자에 대한 악의적 허위 정보들은 충분히 조치할 수 있다. 굳이 선관위까지 나설 이유가 없는 것이다.

게다가 아직 대선 후보자 등록은커녕 대통령의 탄핵 여부도 결정되지 않은 상황에서 선관위와 선거법이 대선을 이유로 단속에 나서는 것이 정당한지도 의문이다. 얼마 전 선관위는 반기문 전 유엔 사무총장의 퇴주잔 논란을 담은 짧은 글을 올린 네티즌을 허위사실공표 등 위반 혐의로 조사하여 논란을 빚었으나, 곧 반기문이 대선 불출마 선언을 한 황당한 사례도 있었다.

근본적인 해결책, 공직선거법 개정 시급

이는 관련 선거법 조항들의 적용 범위가 선거기간으로 한정되지 않고, 또 ‘후보자가 되려는 자’까지 포함하고 있기 때문에 발생한 문제이기도 하다. 따라서 선거법의 적용 범위를 한정하고, ‘허위사실공표’, ‘후보자비방’과 같이 정치인에 대한 의혹 제기와 비판을 가로막는 독소조항과 더불어 선관위에게 과도한 표현물 검열 권한을 부여하고 있는 일체의 공직선거법 규정의 개정이 시급하다.

현재 국회에는 유승희 의원의 대표발의로 △후보자비방죄를 폐지하고 △허위임을 알면서도 허위사실을 공표한 자에 한하여 허위사실공표죄를 적용하도록 하며 △선관위의 선거법 위반 정보 삭제명령 제도를 폐지하는 등의 내용을 담은 선거법 개정안이 계류되어 있다.

정치적 표현의 자유는 일반적 표현보다 더욱 강한 보호를 받는다. 정치인에 대한 의혹 제기가 폭넓게 허용되어야 활발한 토론과 검증이 이루어질 수 있고, 이는 선거 국면일수록 더욱 보장되어야 하는 것이다. 선관위는 과도한 표현물 검열권 행사를 중단하고, 국회는 위 선거법 개정안을 속히 통과시킬 것을 촉구한다.

2017년 2월 16일

사단법인 오픈넷

문의: 오픈넷 사무국 02-581-1643, [email protected]

[관련 글]

• [논평] 선관위는 유권자의 표현의 자유를 옭죄는 행정검열을 즉각 중단하라 (2017.02.01.)
• 2007년 박근혜 ‘생얼’ 폭로, 왜 가로막혔나? 후보자 검증 막는 비방 및 허위사실공표죄 폐지해야 (프레시안 16.12.19.)
• [논평] 허위사실공표죄 기소 90%가 보수진영 후보비판 – 오픈넷, 공직선거법 판례 전수조사 결과 발표 (16.12.14.)

공무원은 SNS에 ‘좋아요’는 안되고 ‘웃겨요’나 ‘슬퍼요’는 되는가

관권선거 예방 이유로 공무원의 사적 표현의 자유 과도하게 억압하는 선관위

“공유”, “리트윗”의 의미를 국가가 지정할 수 없어

선거관리위원회(이하 “선관위”)는 3월 말 “제19대 대통령선거 공무원 등의 SNS 활동 관련 유의사항 안내”라는 문건을 배포하여, 선거 관련 게시글에 ‘공유하기’, ‘리트윗‘, ’좋아요(계속적 반복적인 경우)’ 누르기를 선거법 위반 행위*로 규정하고 공무원들이 그와 같은 활동을 하지 말 것을 경고하였다. 사단법인 오픈넷은 이와 같은 조치가 소셜미디어(SNS)의 특성을 이해하지 못하고 인터넷을 통한 표현의 자유를 침해하는 방식으로 공직선거법을 해석해 공무원의 사적 표현의 자유를 과도하게 억압하는 것이라고 본다.

헌법재판소는 이미 2011년 공직선거법 제93조 제1항 등 위헌확인 결정에서 인터넷을 통한 ‘정치적 표현’이나 ‘선거운동’은  공직선거법상 금지되는 문서·도화의 배부·게시를 통해 정당이나 후보자를 지지·추천하거나 반대하는 행위에 포함되지 않는다고 판시한 바 있다(헌재 2011. 12. 29. 2007헌마1001 등). 헌법재판소는 해당 조항의 입법취지는 오프라인 전달매체의 특성에 따른 금권선거의 예방인데 인터넷은 “저렴한 비용으로 누구나 손쉽게 접근이 가능하고 가장 참여적인 매체”로서 정보의 수용자의 “자발적·적극적”인 행위 즉 정보를 선택(클릭)하는 행위를 통해서 정보전달이 완성되기 때문에 금권선거의 위해가 높지 않다고 하면서, 인터넷상 정보 게시나 이메일 전송은 사전 선거운동 금지의 대상이 되는 문서·도화를 통한 후보 지지 또는 반대 행위가 아니라고 보았다.

그렇다면 공무원이 이와 똑같은 행위를 하는 경우만을 선거법 위반으로 보는 것은 논리적으로 맞지 않다. 물론 선거법의 궁극적인 목표는 금권선거뿐 아니라 관권선거의 예방도 포함한다. 특히 1980년대 민주화 이후 자취를 감췄던 조직적인 관권선거가 지난 2012년 대선에서 국정원 트위터 캠페인으로 되살아 났던 것은 공포스러운 일이며, 이에 대해서 사법부도 전 국정원장 원세훈 사건에서 위 공직선거법 조항을 적용하여 처벌됨을 천명한 바 있다.

그러나 관권선거라 함은 세금과 권력기구를 이용하여 선거의 공정성을 해하는 것이며 개별공무원이 사인으로서 자신의 입장을 밝히는 것까지 규제하는 규범이 될 수는 없다. 더욱이 관권선거이든 금권선거이든 선거의 공정성을 보존하기 위해 금지하는 것인데 인터넷의 특성상 선거의 공정성을 훼손할 가능성이 현저히 낮다고  보았던 위 헌법재판소 결정에 따르더라도 공무원의 정치적 중립 의무는 온라인 표현에 대해서는 완화되어야 한다.

물론 규제당국 입장에서는 공무원이 사인으로서 자신의 견해를 밝히는 것과 공공기관이 조직적으로 여론형성에 가담하는 것을 구분하기는 어려울 수 있고 선관위도 이와 같은 해석의 어려움 때문에 아예 공무원의 모든 선거 관련 온라인행위를 규제하는 방침을 고육지책으로 택했을 수 있다. 하지만 표현의 자유는 인권이며 온라인 표현의 자유는 헌법재판소가 인터넷 실명제 위헌 결정에서도 천명했듯이 민주주의의 근간이 되는 중요한 헌법적 가치로서 반드시 보호되어야 하는 인권이다(헌재 2012. 8. 23. 2010헌마 47, 252(병합)).

선관위가 “좋아요”, “리트윗”, “공유하기”만으로도 공무원들이 처벌될 수 있다고 밝힌 것은 매우 안타깝다. 소셜미디어의 소셜은 “사교”를 의미한다. 소셜미디어는 콘텐츠 중심의 미디어가 아니라 관계 중심의 미디어이다. 무엇을 썼느냐 보다 중요한 것은 누가 썼느냐이다. 타임라인은 내용 중심으로 순서가 정해지는 것이 아니라 나와의 관계에 따라 정리가 된다. 그렇다면 “좋아요”, “리트윗”, “공유”가 갖는 의미는 그 행위 자체만을 가지고 단정지을 수 없다. 글을 지지해서가 아니라 사람이 좋아서 “좋아요”를 누를 수도 있고 원글의 내용이 황당하거나 혐오스러워 이를 알리기 위해 “리트윗”이나 “공유”를 할 수도 있다. “리트윗”이나 “공유”는 단순한 소통의 한 방법일 뿐이다. 또한 “좋아요”누르기에 대한 규제도 일관되지 않다. 페이스북은 “좋아요” 버튼 외에도 “최고예요”, “웃겨요”, “슬퍼요” 등이 있는데 이들은 규제하지 않고 “좋아요”만 규제하는 근거가 도대체 무엇인가.

우리나라 선거의 자유는 이미 오랫동안 엄청난 억압을 받아 왔다. 2011년 헌재 결정은 견고한 억압에 균열을 가한 결정이었다. 이 결정의 의의를 살리려면 공무원의 인터넷상 사적인 표현의 자유는 보장되어야 하며, 그 중에서도 SNS상 단편적인 감정표현 또는 대화참여를 규제대상으로 삼는 것은 명백한 표현의 자유 침해이다. 2012년 국정원 대선개입 사건의 재발을 우려하여 모든 공무원들의 SNS상 사적 소통 행위까지 통제하는 것은 마치 테러를 예방하기 위해 국민 모두를 잠재적 테러리스트로 보고 감청·감시 하에 두는 패착과 다를 바 없다. 선관위는 과도한 정치적 표현 억압 행위를 중단하라.

2017년 4월 28일

사단법인 오픈넷

문의: 오픈넷 사무국 02-581-1643, [email protected]

오픈넷, 국회에 공직선거법 개정안에 대한 의견서 제출

사단법인 오픈넷은 지난 2018. 8. 21. 아래와 같이 공직선거법 개정안(7개 쟁점, 15개 법안)에 대한 의견서를 국회 행정안전위원회에 제출하였습니다.

『공직선거법』 개정법률안에 대한 의견서

1. 인터넷 실명확인제 폐지 관련 개정안에 대한 의견

가. 관련 개정안 개요

• 유승희의원안(1579), 윤소하의원안(2173), 박주민의원안(2315)은 인터넷언론사의 게시판, 대화방 등의 실명확인의무를 규정한 제82조의6과 이를 위반할 경우의 과태료 부과규정을 삭제하는 내용을 담고 있음.

나. 검토의견

• 헌법재판소는 인터넷게시판을 설치, 운영하는 정보통신서비스제공자에게 본인확인조치의무를 부과하고 있는 정보통신망법 규정에 대하여 인터넷게시판 이용자의 표현의 자유, 개인정보자기결정권 등을 침해하고 있음을 이유로 위헌결정을 내린바 있음(헌재 2012. 8. 23. 2010헌마47). 이 결정에서 헌법재판소는 “특히 익명이나 가명으로 이루어지는 표현은, 외부의 명시적·묵시적 압력에 굴복하지 아니하고 자신의 생각과 사상을 자유롭게 표출하고 전파하여 국가권력이나 사회의 다수의견에 대한 비판을 가능하게 하며, 이를 통해 정치적·사회적 약자의 의사 역시 국가의 정책결정에 반영될 가능성을 열어 준다는 점에서 표현의 자유의 내용에서 빼놓을 수 없는 것이다. 그리고 인터넷 공간에서 이루어지는 익명표현은 인터넷이 가지는 정보전달의 신속성 및 상호성과 결합하여 현실 공간에서의 경제력이나 권력에 의한 위계구조를 극복하여 계층·지위·나이·성 등으로부터 자유로운 여론을 형성함으로써 다양한 계층의 국민 의사를 평등하게 반영하여 민주주의가 더욱 발전되게 한다. 따라서 비록 인터넷 공간에서의 익명표현이 부작용을 초래할 우려가 있다 하더라도 그것이 갖는 헌법적 가치에 비추어 강하게 보호되어야 한다…(중략)… 그런데 이 사건 본인확인제는 정보 등을 게시하고자 하는 자가 무엇이 금지되는 표현인지 확신하기 어려운 상태에서 본인의 이름, 주민등록번호 등의 노출에 따른 규제나 처벌 등 불이익을 염려하여 표현 자체를 포기하게 만들 가능성이 높고, 인터넷을 악용하는 소수의 사람들이 존재하고 있다는 이유로 대다수 시민의 정당한 의사표현을 제한하는 것으로서 익명표현의 자유에 대한 과도한 제한”이라고 판시함.
• 정치적 표현은 다른 일반적 표현물보다 더욱 고양된 보호를 받으며, 특히 민주주의의 꽃인 공직선거에 있어서는 후보자에 대한 검증 및 의견 교환이 보다 더 자유롭고 활발하게 이루어져야 함. 즉, 선거기간 중 이루어지는 국민의 정치적 표현의 자유는 더욱 강하게 보장되어야 함. 한편, 선거기간 중 실명제를 강제하는 경우에는 정치적 소수자들이 선거가 끝난 후 집권자들로부터의 억압과 불이익을 염려하여 표현을 스스로 억제하게 되어 정치적 소수의 목소리가 위축될 우려와 부작용이 더욱 큼. 따라서 선거에 있어서 표현의 익명성 보장은 오히려 더욱 긴절하게 필요한 것임.
• 또한 위 결정에서 헌법재판소는 “표현의 자유는 민주주의의 근간이 되는 중요한 헌법적 가치이므로 표현의 자유의 사전 제한을 정당화하기 위해서는 그 제한으로 인하여 달성하려는 공익의 효과가 명백하여야 한다…(중략)… 본인확인제 이후에 명예훼손, 모욕, 비방의 정보의 게시가 표현의 자유의 사전 제한을 정당화할 정도로 의미 있게 감소하였다는 증거는 찾아볼 수 없다. 현행 형사법 및 정보통신망법에 의하더라도 불법정보 등 게시에 대한 제재수단이 이미 마련되어 있고, 현재의 기술수준에서 사후적으로 불법정보 등 게시자의 신원을 확인하는 것이 불가능한 것도 아니다. 본인확인제 이외의 여러 규제조항들의 엄정한 집행을 통하여 불법정보 등 게시의 단속 및 처벌이 실질적으로 이루어진다면 본인확인제의 실시 이상의 높은 일반예방 효과를 기대할 수 있을 것으로 여겨진다.”는 이유로 본인확인제의 강제가 침해의 최소성을 위반한다고 판시한 바 있음.
• 인터넷을 통하여 후보자에 대한 허위사실을 유포하는 등의 공직선거법 위반 행위 역시 처벌규정에 따라 유포자를 엄격히 수사‧처벌함으로써 해결해야 할 문제이며, 실명인증으로 이를 예방할 수 있다는 근거는 명확하지 않음. 그럼에도 실명인증을 강제하고 있는 본 제도는 과잉금지원칙을 위반하여 국민의 표현의 자유와 개인정보자기결정권, 영업의 자유 등을 침해하는 위헌적 제도로서 폐지되는 것이 바람직함.

2. 선관위의 위법게시물 삭제요청권 폐지 관련 개정안에 대한 의견

가. 관련 개정안 개요

• 유승희의원안(1579)은 선거관리위원회가 선거법을 위반하는 인터넷 게시물에 대하여 정보통신서비스제공자에게 삭제 등의 조치를 요청할 수 있고, 해당 요청을 받은 정보통신서비스제공자는 지체없이 이에 응해야 하며, 이행하지 않을 경우 과태료 혹은 형사처벌 대상이 되도록 하고 있는 공직선거법 제82조의4 제5항 제6항을 삭제하는 것을 내용으로 하고 있음.

나. 검토의견

• 행정안전위원회 공직선거법 일부개정법률안 검토보고서(2018. 2.) 자료에 따르면 본 제도로 삭제되는 게시물은 선거마다 급격히 증가하고 있음. 2016년 제20대 총선에서만 약 17,000여건, 2017년 19대 대선에서는 약 40,000여건에 이르는 등 방대한 양의 국민의 온라인상 표현물이 본 제도로 삭제되고 있음.
• 참여연대가 본 제도에 따라 2016년 제20대 총선에서 선관위가 삭제 요청한 게시물을 분석한 자료에 따르면, 선관위가 선거법을 과도하게 적용하여 후보자에 대하여 언론기사에 기초한 의혹을 제기하는 글이나 풍자, 희화화한 게시글에 대해서도 삭제 결정을 내린 사례가 다수 발견됨. 공직선거법 자체에 표현의 자유를 지나치게 제한하고 있는 규정이 많아 후보자에 대한 비판적 게시물이라면 대부분 선거법 위반 정보로 판단되어 삭제 대상이 될 수 있음.
• 게시물 삭제와 같이 표현의 자유를 제한하는 처분은 원칙적으로 해당 표현물이 불법이라는 사법부의 판단에 의하여 이루어져야 함. 후보자에 대한 검증과 자유로운 의견 교환이 어느 때보다도 자유롭고 활발히 이루어져야 할 선거기간에, 단순한 가치판단이나 의견 표현, 후보자들에 대한 자질 검증을 위한 다양한 비판 및 의혹을 제기하는 표현물들에 대하여 사법기관의 선거법 위반 여부 판단이 내려지기도 전에 선관위의 판단만으로 일방적으로 삭제할 수 있도록 하고 있는 본 제도는 유권자의 정치적 표현의 자유와 알 권리를 침해할 위험이 크므로 폐지되는 것이 바람직함.

3. 허위사실공표죄 및 후보자 비방죄 완화 또는 폐지 관련 개정안에 대한 의견

가. 관련 개정안 개요

• 유승희의원안(1579)은 허위사실공표죄(제250조)의 형량을 대폭 하향 조정하고, 당내 경선 과정에서의 허위사실공표죄를 삭제하며, 후보자비방죄(제251조)를 삭제하는 내용을 담고 있음.
• 박주민의원안(2315)은 정보통신망을 이용한 허위사실유포와 후보자비방을 금지하고 있는 제82조의4 제1항과 제110조를 삭제하고, 후보자비방죄(제251조)를 삭제하는 내용을 담고 있음.

나. 검토의견

• 공직선거법은 본래 “선거가 국민의 자유로운 의사와 민주적인 절차에 의하여 공정히 행하여지도록” 하기 위해 제정된 것임에도, 오히려 후보자에 대한 정당한 의혹 제기나 사실에 근거한 낙선운동 등을 처벌하는 근거로 작용하여 유권자의 자유로운 의사 형성을 방해하고 있음. 특히, 허위사실공표죄와 후보자비방죄는 유권자의 후보자 검증과 비판을 막는 족쇄로 악용되고 있음. 사단법인 오픈넷의 지원으로 박경신 교수와 유종성 교수가 공동수행한 ‘1995 – 2015년 선거법상 허위사실공표죄·후보자비방죄 전수조사‘ 연구에 의하면 이들 죄에 대한 검찰의 기소와 처벌이 정치적 편향성을 보인다는 사실이 드러나기도 함.
• 세계적으로도 허위의 사실을 적시한 경우를 포함하여 ‘명예훼손’ 개념을 비범죄화하는 것이 국제적 기준으로 자리잡고 있음. UN 인권위원회나 유럽평의회(Council of Europe)는 명예훼손의 비형사범죄화를 촉구하고 있으며, 이에 따라 세계의 많은 나라들은 형사상 명예훼손죄를 폐지하거나 폐지 논의를 하고 있음. 영미법계의 입법례를 보아도 명예훼손은 대부분 민사적인 방법에 의하여 해결하고 있으며, 미국의 경우 개별 주법상 존재했던 명예훼손에 대한 형사적 처벌 관련 규정들도 표현의 자유 위축 및 피고인의 입증 부족으로 인한 유죄판결의 부당성 등을 이유로 위헌으로 판결되어, 현재 4개의 주법만이 명예훼손에 대한 형사처벌 규정을 두고 있음. 또한 명예훼손죄를 두고 있는 독일, 프랑스 등 유럽의 몇몇 나라 역시, 적시된 사실이 ‘진실’인 경우에는 처벌을 면할 수 있는 규정을 두고 있음.
• UN 인권위원회 표현의 자유에 대한 일반논평 34호에서는, 공공의 인물이 단순히 모욕을 받고 있다는 사실만으로 처벌이 정당화 되지 아니하며, 공공의 인물은 비판과 정치적인 반대의 당연한 대상이 되기에 명예훼손을 이유로 한 형사처벌이 이루어져서는 안 된다는 원칙을 확인하고 있으며(38항), 그리고 과실로 행한 허위의 진술, 공익성을 근거로 한 진술에 대해서는 명예훼손처벌의 방어요건이 되어야 한다는 원칙적인 점, 국가가 명예훼손의 비범죄화를 고려하여야 함을 명시하고 있음(47항)^*. 유엔 자유권 규약 위원회(2015)^**와 유엔 표현의 자유 특별보고관(2011)^***은 대한민국 정부에 명예훼손의 비형사범죄화를 권고한 바 있음.
• 특히 선거시기 표현의 자유의 보장은 민주주의의 핵심적인 요소임. 유럽안보협력기구(Organization for Security and cooperation in Europe) 소속의 민주적 제도와 인권을 위한 사무소(Office for Democratic Institutions and Human Rights)에서 펴낸 선거법 검토 지침서에는 “후보자를 비방하거나 명예를 훼손하는 발언에 대해 형사처벌을 해서는 안 된다”고 강조하고 있음. 또한 ‘공인’이나 ‘공적 존재’에 대한 표현의 경우에는 악의적이거나 현저히 상당성을 잃은 공격이 아닌 한 쉽게 제한되어서는 안 된다는 것이 우리 판례의 태도임(대법원 2003. 7. 8. 선고 2002다64384 판결, 2003. 7. 22. 선고 2002다62494 판결, 2003. 9. 2. 선고 2002다63558 판결 등 참조).
• 공직선거법상의 허위사실공표죄나 후보자비방죄는 모두 공직후보자, 즉 ‘공적 인물’에 대한 표현이자 정치적 표현을 형사범죄화하고 있는 조항들로서, 위 국제법 기준 및 헌법원칙에 부합하지 않음. 따라서 본 죄들은 폐지되는 것이 바람직하며, 특히 ‘진실’을 적시한 경우에도 처벌하고 있는 ‘후보자비방죄’는 반드시 폐지되어야 함. ‘허위사실공표죄’의 경우 최소한 형량을 완화하거나 ‘허위임을 알면서’ 등의 고의 요건을 추가하는 방향으로 개정될 필요가 있음.

* UN Human Rights Committee, “International Covenant on Civil and Political Rights, General comment No. 34” (CCPR/C/GC/34), 12 September 2011.

** Human Rights Committee, “Concluding observations on the fourth periodic report of the Republic of Korea”, Adopted by the Committee at its 115th session (19 October–6 November 2015). “47. The State party should consider decriminalizing defamation, given the existing prohibition in the Civil Act , and sh ould in any case restrict the application of criminal law to the most serious defamation cases, bearing in mind that imprisonment is never an appropriate penalty . It should ensure that the defence of the truth is not subject to any further requirements . It should promote a culture of tolerance regarding criticism, which is essential for a functioning democracy.”

*** Frank La Rue (2011), “Report of the Special Rapporteur on the promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression, Mission to the Republic of Korea”(A/HRC/17/27/Add.2), UN Human Rights Council, 21 March 2011.

4. 선관위의 통신자료 제공 규정 폐지 또는 사후제재조치 마련 관련 개정안들에 대한 의견

가. 관련 개정안 개요

• 선거관리위원회 직원의 요청으로 개인의 정보를 열람 또는 자료 제공을 할 수 있도록 한 제27조의3 제3항에 대하여, 유승희의원안(2191)은 이를 삭제하는 것을 내용으로 하고 있고, 김정재의원안(3833)은 정보주체에 대한 통지 의무와 종료시 파기 의무를 규정하고 있으며, 이은권의원안(11403)은 법원의 사전 승인을 요건으로 하고, 이용자에 대한 통지 의무 및 대장 작성, 점검 의무 부과 등을 내용으로 하고 있음.

나. 검토의견

• 전기통신사업법상의 일반 통신자료제공 제도 역시 수사기관 등의 요청만으로 ‘법원의 승인 없이’ 정보통신서비스제공자로부터 이용자의 신원정보를 제공받을 수 있다는 면에서 통신비밀의 자유와 개인정보자기결정권 침해 등 위헌성이 높다는 비판이 있음.
• 이에 더하여, 「전기통신사업법」상 통신자료제공을 요청할 수 있는 자는 “법원, 검사 또는 수사관서의 장, 정보수사기관의 장” 등 수사기관의 장인 반면에, 「공직선거법」상 통신자료제공 요청 주체는 “각급 선거관리위원회 직원”이라는 점, 「전기통신사업법」은 전기통신사업자가 통신자료제공을 한 경우 해당 통신자료제공 사실 등을 기재한 자료를 갖추도록 하고, 통신자료제공을 한 현황 등을 연 2회 미래창조과학부장관에게 보고하도록 하는 등, 오남용을 견제하기 위한 규정을 두고 있는 반면에, 「공직선거법」에서는 이러한 규정이 없다는 점 등에 비추어 본 제도는 위헌성이 보다 더 심각함. 따라서 본 제도는 폐지되는 것이 바람직함.

5. ‘가짜뉴스’ 규제 관련 개정안에 대한 의견

가. 관련 개정안 개요

• 주호영의원안(6807)은 ‘가짜뉴스’를 ‘특정 개인이나 집단이 정치적 이익을 목적으로 허위의 사실임을 알면서도 의도적으로 허위의 내용이 포함된 기사의 형식으로 포장해 다중에게 뉴스로 오인시킬 목적으로 작성해 유통시키는 것’으로 정의하고, ‘가짜뉴스로 인하여 피해를 받는 자가 각급선거관리위원회에 가짜뉴스임을 표시하여 줄 것을 요청하면, 각급선거관리위원회는 이를 확인한 후 정보통신서비스제공자 등에게 통보하고, 통보를 받은 자는 가짜뉴스임을 알리는 표시를 하여야’ 한다고 규정하고 있음. 또한 누구든지 정보통신망 등을 이용하여 가짜뉴스를 유포하는 것을 금지하되, 가짜뉴스를 최초 유포자에게는 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금을 부과하고 단순 유포자에게는 과태료를 부과하는 등의 규정을 신설하고 있음.

나. 검토의견

• ‘허위’, ‘진실’ 여부의 판단은 역사적으로 달라질 수 있기 때문에 표현의 ‘허위성’을 이유로 함부로 규제해서는 안 됨. 대다수의 사실은 존재 자체를 증명하기 어렵거나 조작, 은폐되어 증명하지 못하는 경우가 많음에도, 사실을 주장하는 자가 당시까지 그 사실의 존재를 증명하지 못하면 ‘허위’로 분류되어 규제될 위험이 큼. 예를 들면 특정 정치인에 대한 범죄 의혹을 제기하는 표현물이 해당 범죄 혐의가 증거불충분으로 무혐의, 무죄 판단을 받았다는 이유로 ‘가짜뉴스’로 분류되어 차단될 수 있음.
• 나아가 위 개정안은 구체적인 선거와 무관하게 단순히 ‘정치적 이익을 목적으로’ 한 가짜뉴스 유포를 규제 대상으로 규정하고 있는데, 이는 구체적인 선거에서의 공정성 확보를 목적으로 하는 ‘공직선거법’ 및 ‘선거관리위원회’의 목적 범위를 유월하고 있음. 또한 선거와 관련한 허위사실유포는 이미 제250조의 후보자에 대한 허위사실공표죄와 제82조의4를 통해 이미 규율되고 있으며, 실제로 선관위는 이를 근거로 단속을 시행하고 있음.
• 형사처벌 규정과 관련하여, 헌법재판소는 일명 ‘허위사실유포죄 위헌 결정’의 보충의견에서, “‘허위사실’이라는 것은 언제나 명백한 관념은 아니다. 어떠한 표현에서 ‘의견’과 ‘사실’을 구별해내는 것은 매우 어렵고, 객관적인 ‘진실’과 ‘거짓’을 구별하는 것 역시 어려우며, 현재는 거짓인 것으로 인식되지만 시간이 지난 후에 그 판단이 뒤바뀌는 경우도 있을 수 있다. 이에 따라 ‘허위사실의 표현’임을 판단하는 과정에는 여러 가지 난제가 뒤따른다. 나아가 객관적으로 명백한 허위사실의 표현임이 인정되는 때에도, 그와 같은 표현이 언제나 타인의 명예‧권리를 침해하는 결과를 가져온다거나, 공중도덕‧사회윤리를 침해한다고 볼 수는 없으며, 행위자의 인격의 발현이나, 행복추구, 국민주권의 실현에 전혀 도움이 되지 않는 것이라 단언하기도 어렵다…(중략)…허위사실의 표현으로 인한 논쟁이 발생하는 경우, 문제되는 사안에 관한 사회적 관심을 높이고 참여를 촉진할 수도 있으므로 반드시 공익을 해하거나 민주주의의 발전을 저해하는 것이라고는 볼 수 없고, 행위자가 주관적으로 공익을 해할 목적이 있는 경우에도 실제로 표현된 내용이 공익에 영향을 미칠 수 없는 사적인 내용이거나 내용의 진실성 여부가 대중의 관심사가 아닌 때, 내용의 허위성이 공지의 사실인 경우 등에는 그로 인한 사회적 해악이 발생하기 어렵다. 이와 같이 허위의 통신 자체가 일반적으로 사회적 해악의 발생으로 연결되는 것은 아님에도 ‘공익을 해할 목적’과 같은 모호하고 주관적인 요건을 동원하여 이를 금지하고 처벌하는 국가의 일률적이고 후견적인 개입은 그 필요성에 의심이 있다. 어떤 표현이나 정보의 가치 유무, 해악성 유무가 국가에 의하여 1차적으로 재단되어서는 아니되며, 이는 시민사회의 자기교정기능과 사상과 의견의 경쟁메커니즘에 맡겨져야 한다. 세계적인 입법례를 살펴보아도 허위사실의 유포를 그 자체만으로 처벌하는 민주국가의 사례는 현재 찾아보기 힘들다”(헌법재판소 2010. 12. 28. 결정 2008헌바157, 2009헌바88)고 판시한 것을 고려할 필요가 있음. 본 개정안 역시 특정 후보자의 인격권 침해 등과 무관하게 ‘정치적 이익을 목적으로’와 같이 모호하고 주관적인 요건을 기준으로 허위사실을 유포하는 것을 형사처벌하려는 것으로써, 죄형법정주의의 명확성 원칙 위반 및 과잉금지원칙에 위반하는 위헌적 조항으로 평가됨.

6. 포털사이트의 실시간 검색어 조작, 뉴스배열조작 등에 대한 통제 관련 개정안들에 대한 의견

가. 관련 개정안 개요

• 김명연의원안(7579)은 ‘누구든지 선거기간 중 선거에 영향을 미치게 하기 위하여 정보검색서비스를 통하여 제공되는 검색내용이나 검색순위 또는 검색어와 연관된 문구 등(정보검색결과)을 변경하거나 순위를 바꾸는 등의 조작행위를 하여서는 아니된다.’, ‘정보검색서비스를 제공하는 정보통신서비스제공자 중 일일평균 이용자 수 등 중앙선거관리위원회규칙으로 정하는 기준에 해당하는 자는 선거기간 중에 정보검색결과가 조작되지 아니하도록 기술적 조치를 하여야 한다.’는 내용으로 규정하고 있음.
• 박성중의원안(12341)은 ‘누구든지 예비후보자등록을 신청하는 날부터 선거일까지 예비후보자 또는 후보자를 당선되게 하거나 되지 못하게 할 목적으로 인터넷뉴스서비스의 정보검색서비스에서 제공되는 실시간 검색결과 순위 또는 인터넷뉴스서비스에서 제공되는 기사의 댓글 순위를 조작하거나 조작하게 하여서는 아니된다.’고 규정하고 위반시 5년 이하의 징역 또는 5천만원 이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있음.
• 박성중의원안(12353)은 ‘인터넷뉴스서비스사업자는 예비후보자등록을 신청하는 날부터 선거일까지 독자적으로 생산하지 아니한 예비후보자 또는 후보자에 관한 기사를 특정 예비후보자 또는 후보자에게 불리하거나 유리하도록 재배열하거나, 예비후보자 또는 후보자에 관한 기사의 제목·내용 등을 수정하여 제공하거나 매개하여서는 아니된다.’고 규정하고 있음.
• 박완수의원안(13154)은 ‘누구든지 특정 후보자를 당선되게 하거나 되지 못하게 할 목적으로 인터넷뉴스서비스사업자 홈페이지 게시물의 조회 수·검색 순위·댓글 순위·추천 순위 등을 조작하거나 조작하게 하여서는 아니된다’고 규정하고, 위반시 5년 이하의 징역 또는 5천만원 이하의 벌금에 처한다고 규정하고 있음. 또한 ‘인터넷뉴스서비스사업자는 해당 홈페이지 게시물의 조회 수·검색순위·댓글 순위·추천 순위 등이 조작되지 않도록 기술적인 조치를 하여야 한다’고 규정하고 있음.
• 김성태의원안(13190)은 ‘당선되거나 당선되지 아니하게 할 목적으로 정보통신서비스제공자 또는 인터넷 신문 사업자가 제공하는 인터넷뉴스서비스 게시글을 작성하거나 조작한 자는 7년 이하의 징역 또는 500만원 이상 3천만원 이하의 벌금에 처한다’고 규정하고 있음.
• 김정재의원안(13399)은 ‘누구든지 특정후보자를 당선되게 하거나 되지 못하게 할 목적으로 인터넷뉴스서비스를 제공하는 인터넷홈페이지에 게시된 게시물의 조회 수, 검색순위, 기사 및 댓글 순위 등을 조작하는 행위를 하거나 하도록 하여서는 아니된다. 누구든지 제1항의 행위를 한 대가로 금품 등을 제공하여서는 아니된다’고 규정하고 있음.
• 함진규의원안(14573)은 ‘일정 규모 이상의 포털사는 실시간 검색 순위나 기사의 댓글 순위가 조작되지 않도록 기술적 조치를 하도록 하고, 선거운동기간 중에 부정적 검색어 또는 비정상적 트래픽이 급증하는 것을 발견한 때에는 지체 없이 조작 여부 확인 및 임시조치 등의 필요한 조치를 하고 관련 정보를 즉시 중앙선거관리위원회 홈페이지에 공개하여야 한다’고 규정하고 있음.

나. 검토의견

(1) 포털 등 인터넷뉴스서비스사업자에 대한 각종 의무 부과 부분

• 근본적으로 정보검색서비스나 뉴스서비스는 그 자체가 다양한 기술과 지식으로 구성된 하나의 상품임. 이러한 상품 즉, 서비스의 구성과 제공은 서비스제공자들의 사업적 판단에 따른 제공과 소비자(이용자)의 선택으로 형성되는, 시장 경제 질서에 맡겨야 하는 사적 영역임. 이러한 영역에 대하여 특정한 조치 의무를 부과하거나 각종 작위·부작위 의무를 부과하는 등 국가의 강제적 규제로 일원화시키는 것은 과도한 국가의 개입이며, 이는 다양한 형식의 검색어 서비스, 뉴스 서비스의 발전을 저해하고 결국 이용자인 국민이 다양한 서비스를 접하고 선택할 수 있는 기회의 박탈로 이어짐.

(2) ‘조작’ 금지 의무 부과 부분

• 헌법상 법률유보원칙, 죄형법정주의, 명확성의 원칙 등에 따라, 금지․형벌규범의 구성요건은 명확한 용어로 규정함으로써 적용대상자에게 장래의 행동지침을 제공하고, 집행자에게는 객관적인 판단지침을 제공하여 차별적이거나 자의적인 집행을 예방할 수 있어야 함. 그러나 ‘조작’이란 개념은 추상적이고 명확하지 않아 ‘다소의 과장적, 집단적 행위’나 ‘일체의 인위적인 개입’이 모두 포섭될 위험이 있음.
• 선거와 관련하여 이루어지는 국민의 표현물은 대부분 후보자나 정당에 대한 지지·반대 의사를 함축하고 있고, 이는 ‘선거에 영향을 미치기 위하여’, ‘후보자를 당선되게 하거나 되지 못하게 할 목적’, ‘후보자에게 불리하거나 유리하도록’ 하기 위한 목적을 가지고 있다고 해석할 수 있음. 그런데 본 개정안들은 이러한 목적과 의사에 기반하여 이루어지는 국민들의 각종 온라인상 표현 행위를 과도하게 규제할 우려가 있음. 예를 들면 특정 후보의 여러 지지자들이 결집하여 해당 후보에게 유리한 정보검색결과나 실시간 급상승 검색어를 띄우기 위해 일명 ‘좌표찍기’ 운동을 도모하는 것도 금지 대상으로 해석될 수 있는데, 이를 규제하는 것은 지지자들의 표현의 자유를 과도하게 침해할 수 있음.
• 또한 서비스제공자들은 소비자들의 편의를 위해 기계적 알고리즘을 변경하는 경우가 있고, 오히려 기계적 알고리즘의 맹점을 악용하는 것을 막기 위해 사람의 인위적인 개입이 필요한 경우도 있음. 이러한 경우 결과적으로 각 후보자에게 불리하거나 유리하게 되는 부수적 결과가 생길 수 있음. 예를 들면 단순히 최신 기사를 상위에 올리는 알고리즘을 가진 뉴스서비스의 맹점을 이용하여 특정 후보자 캠프에서 자신에게 쏟아지고 있는 부정적 기사를 밀어내기 위해 긍정적인 보도자료를 대량으로 유포하여 상위에 랭크시킨 경우, 서비스제공자가 국민의 알 권리, 기사의 다양성과 균형성을 위해 해당 후보에 대한 부정적 기사를 다시 상위로 재배치하고자 하는 결정을 내릴 수 있음. 그러나 이러한 행위 역시 인위적 개입으로 해당 후보자에게 불리한 결과를 가져오는 ‘조작’으로 해석되어 처벌될 위험이 있음.
• 한편, 신문사는 특정한 정치적 성향에 따른 논조를 갖추고 기사를 생산하고 배열할 자유가 보장되는 반면 방송사는 논란이 되는 이슈에 대해서는 양쪽에 균형잡힌 보도를 할 소위 “공정성”의무가 부과되는 상황에서 포털 특히 시장지배적 지위를 갖추고 스스로 중립성을 표방하는 포털의 검색서비스에 대해서는 어떤 의무를 부여할지는 진지한 토론의 대상임에는 틀림없음. 그러나 단순히 ‘조작’금지규정으로 처벌한다는 것은 일종의 기망행위를 처벌하겠다는 것인데 신문사이든 방송사이든 결과적으로 자신들이 표면적으로 내세우는 가치나 주장과 달리 특정 후보나 정당에게는 유리하고, 타 후보나 정당에게는 불리한 기사를 생산하는 경우는 많지만 이를 여론 ‘조작’으로 처벌하지는 않음. 이러한 뉴스를 유통하는 포털에게만 일체의 인위적 개입을 배제시키는 조작 방지 의무를 부과하는 것은 부당함.
• 또한 ‘조작’ 개념 자체가 불명확성으로 인하여, ‘조작되지 아니하도록 하는 기술적 조치’가 무엇인지도 불분명함. 예를 들면, 조회수, 순위 등은 이용자의 클릭수를 기반으로 하는 경우가 많은데, 한 사람이 여러 번 클릭하는 것도 금지 대상인지, 한 기기, 한 ID당 클릭수를 제한하는 것인지, 자동화 프로그램을 이용한 클릭만을 금지 대상으로 할 것인지, ID 위임의 경우에는 마켓팅 업체나 여러 사람들의 조직적인 활동까지 탐지하라는 것인지 등이 명확하지 않음. 또한 서비스제공자가 이를 탐지할 수 있는 시스템을 구축하도록 강제하거나, 1인 1ID 서비스, 혹은 본인확인제의 시행을 강제하는 결과로 이어질 수 있다는 면에서도 위헌성이 있음.
• 결론적으로, ‘조작’이란 개념은 지나치게 추상적이고 불명확하여, 수범자들이 어떤 행위가 금지되는 행위인지 알 수가 없어 헌법상 보호받을 수 있는 행위도 스스로 억제하게 되고 집행자들은 과도하게 규제할 수 있음. 또한 판단자의 주관에 따라 자의적으로 해석되어 남용될 위험도 높음. 따라서 ‘조작’을 금지규범, 형벌규범의 구성요건으로 삼고 있는 본 개정안들은 헌법상의 명확성 원칙에 위반하는 위헌적인 법률로 평가됨.

(3) 형사처벌 규정 부분

• 한편 표현이 가지는 가치는 물리적, 기계적으로 수량화할 수 없고, ‘여론’ 역시 일의적으로 고정되는 개념이 아니기 때문에, ‘조작’되었는지 여부 자체를 판단하기 곤란함. 따라서 ‘조작’이 의심되는 당해 행위로 인하여 발생한 실질적 해악의 ‘결과’가 있는지, ‘인과관계’가 있는지도 명백하게 파악할 수 없음.
• 즉, 각종 정보검색결과나 검색어 등의 순위, 기사 댓글, 기사 배치 등에 있어서 다소의 왜곡을 줄 수 있는 행위가 있다고 하여도, 이것이 선거 결과를 좌우하거나 선거의 공정성을 해칠 정도로 여론 형성에 영향을 미쳤는지, 결과적 해악이 존재하는지와 행위 사이에 인과관계가 있는지가 명백하지 않음. 이러한 행위에 대하여 함부로 형사처벌을 규정하는 것은 죄형법정주의와 과잉금지원칙에 위반하는 위헌적 법률이라 평가됨.

7. 선관위의 조사권 강화 관련 개정안에 대한 의견

가. 관련 개정안 개요

• 장제원의원안(5983)은 각급 선거관리위원회에 선거현장 및 통신상에서 선거범죄에 사용되었거나 사용되었다고 의심할 만한 상당한 이유가 있는 디지털 증거자료의 수거권을 부여하고, 이에 응하지 아니한 자에 대한 제재규정을 신설하며, 디지털 증거자료를 조작·파괴·은닉한 사람을 5년 이하의 징역에 처하도록 하는 것을 내용으로 하고 있음.

나. 검토의견

• ‘디지털증거자료’는 대부분 통신기기로, 선거범죄와 무관한 개인의 모든 일상 및 프라이버시를 파악할 수 있는 내용이 저장되어 있는 물건이며, 이에 대하여 광범위한 처분권을 주는 것은 개인의 프라이버시권, 통신의 비밀, 표현의 자유를 심대하게 침해함.
• 개정안은 각급 선거관리위원회가 “법원의 승인이 없이도” 통신내용을 포함한 ‘디지털증거자료’를 수거할 수 있도록 규정하고 있음. 선거관리위원회가 행하는 선거범죄의 조사는 수사기관의 수사와는 구분되는 행정조사에 불과함. 현행 「통신비밀보호법」은 수사기관이 수사를 하는 경우에도 엄격한 영장주의를 규정하고 있음에도, 행정조사권 밖에 없는 선거관리위원회가 디지털기기 등에 포함된 자료를 무차별적으로 수거할 수 있도록 하는 것은 헌법상 영장주의에도 위배되는 위헌적 조항임. 끝.

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