예산의 공공성 강화를 위한 11가지 방안
정창수 | 나라살림연구소 소장
예산 사유화 방지, 공공성 강화 방안 취지 및 의의
예산 사유화의 개념
최근 ‘최순실 예산’이라는 신조어가 생겼다. ‘최순실 예산’이라는 신조어는 국가예산, 재정 시스템이 작동하지 못하고 특정 정치세력, 또는 관료 및 이해관계자가 사익을 추구하고자 국가의 예산제도를 활용하는 행태를 상징적으로 의미한다.
‘최순실 예산’을 이렇게 해석한다면 사실 최순실 예산은 최순실 국정농단 사태 이전에도 지속적으로 문제되었던 적폐이다. 국가의 커다란 사업부터 지자체의 작은 사업까지 많은 이해관계가 반영되어 국가 예산 집행의 효율성과 형평성이 위배되는 일은 지속되어 왔다.
예산 공공성의 개념
예산 공공성은 예산의 전 과정에서 특정 이해집단의 이해관계에서 벗어나 예산의 효율성과 형평성을 고려하여 예산을 기획, 편성, 심의, 집행, 결산하는 것을 의미한다. 예산 공공성을 위해서는 예산의 편성 및 집행기관인 행정부의 투명성을 강화하고 예산의 심의 및 결산심사기관인 입법부의 책임성을 확대해야 한다. 또한, 전문가 및 국민이 참여할 수 있는 시스템을 마련해야 예산의 공공성을 확립하고 지속가능하게 유지할 수 있다. 이에 예산 공공성을 확립할 수 있는 구체적인 방식을 제안하고자 한다.
국회기능 강화를 통한 예산의 책임성 확보 방안
국회 예결위 옴부즈만제도 도입
1) 옴부즈만 제도란
옴부즈만 제도는1) 1809년 스웨덴 의회에서 처음 창설되었으며, 위법부당한 행정행위로 인하여 국민의 권리나 이익이 침해되었을 때 정부나 의회에 의해 임명된 대리인이 국민을 대신하여 이를 신속히 조사하여 시정케 함으로써 민원을 해결하여 주는 것을 말한다. 옴부즈만 제도는 국민을 대신하여 행정부를 통제하며, 국민과 행정기관과의 분쟁을 조정·중재하여 국민의 권리를 구제하며, 법규의 잘못된 해석과 적용을 하는 행정기관에게 시정권고하고, 행정정보의 공개를 확대하며, 행정개혁을 촉진하여 법이 규제하지 못하는 사각지대의 갈등을 해소하는 역할을 한다.
옴부즈만 제도는 이의신청, 행정심판, 행정소송 등 기존의 권리구제제도와 비교하여 몇 가지 다른 특징을 지닌다. 첫째, 위법부당한 행정으로 인한 민원을 엄격한 업무처리 절차에 구애받지 않고 간단하고 신속하게 접수처리 할 수 있기 때문에 일반국민이 이용하기 매우 편리하다. 둘째, 민원사항에 대하여 제3자적 입장에서 공정하고 중립적인 조사를 실시하여 시시비비를 가린다. 셋째, 법적 강제력이 없는 권고만을 가짐으로써 사법적 절차에 의하지 않고 비공식적인 부드러운 조사를 할 수 있다. 민원인과 행정기관 간 알선·조정·중재 중심의 민원해결을 도모한다.
결국 옴부즈만 제도는 국민과 행정기관의 분쟁을 비 사법적인 방식으로 조정하여 민원 해결을 도모하는 기관이다. 행정처분의 적정성을 판단하여 행정통제 기능을 수행하며 위법부당한 행정처분 등으로 인하여 국민의 권리와 이익이 침해되는 경우 이를 시정토록 하는 권익구제 기능을 수행한다. 또한, 폐쇄적인 행정기관에 대하여 보다 많은 정보를 공개하도록 하고, 민원을 처리 과정에서 기존의 법령 및 제도, 정책 등의 개선이 필요할 경우 이를 개선할 것을 권고하여 행정의 변화를 도모하는 역할을 수행한다.
2) 의회형 옴부즈만 제도 VS. 행정부형 옴부즈만 제도
옴부즈만 제도는2) 소속, 임명권자에 따라 의회형 옴부즈만과 행정부형 옴부즈만, 그리고 절충형 등으로 나누어진다. 의회형 옴부즈만은 전적으로 의회에 책임을 지는 순수 의회형 옴부즈만(스웨덴, 스칸디나비아 반도)과, 의회에 책임을 지되 행정부 수반에 대해서도 다소 책임을 지는 행정부형 옴부즈만(미국의 일부 주), 그리고 행정수반과 의회에 대등하게 책임을 지는 절충형 옴부즈만(프랑스), 감사원에 병합된 감사원형 옴부즈만(이스라엘)등으로 분류할 수 있다.
행정부형 옴부즈만 제도는 행정통제로부터 피해구제에 중점을 두고 있다. 한국의 국민권익위원회는 행정부형 옴부즈만제도에 속한다. 행정부형 옴부즈만 제도의 보다 완화된 형태로 내부고충처리위원회를 들 수 있다. 그러나 내부적 고충처리기관형의 경우는 옴부즈만이라는 명칭을 사용하는 것이 적당한가에 대한 비판적 시각도 있다.3)
옴부즈만 제도의 의의와 역할을 보면 행정처분의 적정성을 판단하여 비 사법적으로 조정하고 제도개선을 추구한다는 점에서 행정부보다는 국회의 기능에 더 가깝다. 국회도 국민과 행정부의 갈등을 정치적으로 조정하고 제도개선을 추구하는 업무를 수행하고 있다.
우리나라도 현재 국민권익위원회 형태로 옴부즈만 제도가 도입되어 운영되고 있다. 그런데 국민권익위원회는 행정부소속(국무총리 산하)으로 되어있다. 논리적으로 행정부의 민원을 받고 민원조사를 주 업무로 하는 옴부즈만이 행정부 소속으로 존재하면 그 한계가 명확하다.
실제로 국민권익위의 자료를 통해4) 외국사례를 보면 대부분 국가는 의회 소속으로 운영되고 있다. 우리나라도 현재 국무총리실 소속의 국민권익위원회 형태의 옴부즈만 제도로 운영되고 있는 옴부즈만 제도의 한계를 해결하고자 옴부즈만 제도의 목적과 외국사례를 참고하여 의회소속의 장점을 살릴 필요가 있다.
다만 현재 국민권익위의 소속기관과 직제를 변경하여 의회소속으로 바꾸는 것은 현실적으로 어렵다. 이에 현재 행정부 소속의 국민권익위의 한계를 벗어나고자 한다면 국민권익위는 유지시키고(축소는 고려가능) 입법부 소속의 옴부즈만 기관을 별도로 만드는 것이 더 현실적이다.
입법부 소속의 옴부즈만 기관을 별도로 설립한다면 현재의 국민권익위 와의 업무영역이 겹치지 않도록 조정할 필요가 있다. 현 국민권익위는 행정처분 관련된 업무를 처리하고 입법부소속의 옴부즈만 기관은 예산 관련된 업무를 처리하는 것이 각 기관의 업무영역을 분리하면서 전문성을 높일 수 있다.
3) 국회 예결위 산하 옴부즈만 제도 도입의 필요성
현재의회 소속의 예산 관련 업무를 다루는 옴부즈만 제도를 도입한다면 예결위가 가진 특수성에 따라 예결위 산하의 옴부즈만 제도를 도입하는 것이 가장 적합해 보인다. 국회 예결위 소속 옴부즈만 제도 도입은 다음과 같은 장점이 있다.
첫째, 예산 관련 국회의 민원을 투명화할 수 있다. 국회 예결위 소속 옴부즈만을 신설하면 예산 관련 다양한 민원을 통합하여 처리할 수 있다. 규제 등 행정 관련 민원은 기존의 국무총리 산하의 국민권익위원회가 담당하고 예산 관련 민원은 국회 예결위 소속 옴부즈만이 처리하게 되는 구조다.
국가의 예산사업은 우리 삶에 직간접적으로 영향을 지친다. 관련된 다양한 이해관계자가 존재할 수밖에 없다. 이해관계자, 협회, 시민단체, 전문가 등의 민원인이 예산심의권을 가진 국회에 자신의 의견을 적극적으로 제출하여야 한다. 이렇게 국민의 참여를 높이는 것은 행정부 감시, 국민의 민원 해결, 국회의 예산심의권 강화라는 세 마리 토끼를 잡을 방법이다.
그런데 현재는 국민이 예산 관련 민원이 있어도 각 지역구 국회의원에 접수하는 것 말고는 방법이 없다. 국회의원에 민원을 접수하더라도 국회의원 개개인의 능력, 정당, 의지에 따라 다양한 편차가 존재할 수밖에 없다. 이에 예결위 소속 옴부즈만이 통합 관리하여 예결위에 보고하고 의결을 받는 제도가 필요하다.
또한, 예산 투명화법 제정(후술할 예정)에 따라 행정부의 예산 편성과정에서의 각종 민원을 투명하게 처리하는 방식을 제안하였다. 그에 상응하는 조치로 입법부의 민원을 투명하게 처리하는 방법도 고려해야 한다. 그러나 행정적으로도, 정치적으로도 300명의 국회의원실을 통한 민원을 투명하게 공개하는 것을 강제하기는 어렵다. 그런 의미에서 예결위 소속 옴부즈만을 설치하면 행정부의 예산 투명화법과 마찬가지로 투명성을 담보할 수 있다.
둘째, 예산 사이클과 예결위 사이클의 불일치에 따른 문제점을 해결할 수 있다. 예결위가 전문성과 책임성 있게 예산 전 과정을 심의하고 심사할 수 없는 가장 근본적인 문제는 예산 사이클과 예결위 임기의 불일치 문제이다. 즉, 예산 사이클은 3년이다. n연도의 예산 심의는 n-1연도에 국회에서 심의된다. 그리고 n연도에 행정부에서 집행된다. 또한 n+1연도에 국회에서 결산심사를 통해 3년의 사이클을 거쳐 완성된다.
그러나 국회 예결위원의 임기는 단 1년에 지나지 않는다. 1년 임기를 지닌 예결위원은 자신이 예산심의를 통해 보지 못했던 생소한 연도의 예산을 결산한다. 또한, 아직 예산의 구조조차 파악하기 힘든 전문성 없는 예결위원이 400조원이 넘는 국가의 예산을 철저하게 심의하기도 쉽지 않다.
그렇다고 현행 1년 단위의 예결위를 3년 이상의 임기를 지닌 예결위로 바꾸는 것은 현실적으로 쉽지 않다. 예결위는 대부분의 국회의원이 원하는 상임위다. 4년의 임기를 지닌 국회의원 중 특정 국회의원만 3년 이상 예결위를 전담한다면 사실상 상원 역할을 하게 될 것이다.
예결위의 전문성을 높이는 대안으로 자주 거론되는 것이 예결위 상설화다. 현재 국회 예결위는 특별위원회로 운영되고 있다. 국회 예결위 위원들은 자신의 상임위가 별도로 있고 겸임으로 예결위에 소속되어 활동하는 특별위원회다. 이러한 겸임 특별위원회로 활동하는 예결위원이 예결위만의 전문성을 확보하는 것은 쉽지 않다.
그러나 마찬가지로 현재 특별위원회 형식으로 타 상임위와 겸임하는 상임위를 전담하는 일반 상임위로 바꾸기도 쉽지 않다. 예결위가 타 상임위 보다 우선적으로 선호되기 때문에 특정 국회의원만 예결위에서 활동하는 것은 정치적으로 시행되기 어렵다. 4년의 임기 중에 단 한번 정도는 예결위에서 예결위원으로 활동하기를 바라기 때문이다.
이러한 문제를 현실적으로 해결할 수 있는 방식이 예결위 소속 옴부즈만 제도를 신설하는 것이다. 예결위의 의결에 따라 예결위원들의 권한을 일부 위임하는 예결위 소속 전문 옴부즈만을 통해 지속적이고 전문적인 국회 예산심의기능을 강화할 수 있다.
셋째, 행정부의 예산 집행과정 문제점 파악 가능하다. 현재는 국회가 행정부의 잘못된 예산 집행 사실을 발견했다 하더라도 예결위 차원의 조사는 불가능하다. 예결위가 할 수 있는 일은 정치적 문제로 만드는 것과 감사원에 감사청구를 요청하는 것 정도에 지나지 않는다. 그러나 예결위의 의결을 통해 특정 사안별로 제한적으로 예결위 옴부즈만에 민원조사권은 물론 직권조사권을 줄 수 있는 옴부즈만 제도를 신설한다면 국회의 예산 심의 및 심사권을 강화할 수 있다. 실제로 뉴질랜드, 독일, 스웨덴 등의 옴부즈만은 직권조사권을 가지고 있다.
넷째, 예결위 전문성 강화 가능하다. 방대한 예산자료를 분석하고 문제점을 지적하기 위해서는 높은 수준의 전문성이 필요하다. 전문성을 지닌 예결위 소속 옴부즈만 제도를 통해 예결위원의 전문성을 보완할 수 있다. 물론 현재도 다른 상임위와 마찬가지로 예결위 소속 전문위원이 있다. 그러나 전문위원은 회의진행을 돕고 예·결산안의 필요성, 문제점 등을 분석하는 실무를 돕는 차원에 지나지 않는다. 이러한 실무지원을 넘어 예결위원의 의결을 통해 일정부분을 위임받아서 예결위 업무를 하는 것은 불가능하다. 예결위 옴부즈만은 예산 관련한 민원을 정리해서 예결위 위원에게 보고하고 특정예산사업의 문제점을 예결위 의결을 통해 조사 및 분석할 수 있다.
예산 법률주의
1) 예산 법률주의란
예산 법률주의란5) 예산이 법률로 의결되어 법률과 동일한 효력이 있어야 한다는 것을 의미한다. 우리 헌법상 세입분야에 있어서는 조세법률주의가 명문으로 채택되어 있으나 세출분야에 있어서는 예산법률주의가 채택되어 있지 않다.
즉, 국회는 정부가 편성하고 제출한 예산안을 심의하고 확정하는 권한을 가지고 있으나 이를 법률의 형식으로 예산을 심의, 확정하고 있지 않다. 법률안과는 별도의 형식인 예산안을 국회가 심의, 확정하는 것은 제헌 헌법부터 현행 헌법까지 이어지고 있다.
예산의 법적 성격이 명확하게 규정되어 있지 않기 때문에 예산의 효력과 규범력이 불분명하다는 문제가 제기되고 있다. 예산의 효력과 규범력 문제를 해결하기 위하여 예산 법률주의에 관한 논의가 활발하게 이루어지고 있다.
현재 우리나라 예산의 법적 성격은 예산을 법률과 동일하게 취급할 수 없고, 국가기관을 구속하는 ‘법규범설’로 보는 것이 다수설과 판례의 입장이다. 그 외 예산은 행정부 내부만을 구속한다는 설(행정규칙설), 법률의 특수한 형태로 이해 가능하다는 설(예산법률설) 등의 논의가 존재하고 있다.
즉, 다수설의 입장인 예산 법규범설에 의하면 현행 법체계상 예산의 법규범적 성격이 무엇인가라는 문제가 발생한다. 정부의 예산안 편성권과 의회의 심의․확정권한, 재정민주주의에 기초할 때, 예산에 법규범적 성격을 인정하는 것은 해석상 무리가 없으나, 예산의 법규범적 성격이 무엇이나에 대하여는 모호한 상태이다.
이렇게 예산의 규범적 성격이 모호한 것 자체가 예산의 신뢰성과 책임성을 떨어뜨리고 있다.
2) 예산의 법적 성격
우리나라 헌법상의 예산에 관한 규정이나 예산의 성격에 대한 논의는 제헌헌법당시부터 일본의 관행과 이론의 영향을 받아 법적 성격에 대해서는 주로 일본의 논의를 참고하고 있다. 따라서 우리의 이론과 동일한 것으로 볼 수 있다.6)
예산 행정행위설: 예산의 수립은 행정부의 행정계획에 해당하는 행정행위이고 이는 법으로서의 성질을 가지지 않는다고 한다. 즉, 행정부가 예산의 계획을 편성하여 의회에 제출하는 것은 의회로 그 예산의 지출에 대하여 승인을 하여 달라는 의사표시에 지나지 않는 것으로 본다. 이 견해에 따르면 예산과 법률은 엄격하게 구별된다. 예산 법률주의를 본질적으로 부정한다. 의회는 입법을 하듯이 예산에 대하여 독자적인 권한을 가질 수 없고, 행정행위를 단순히 인정하는 것으로 본다.
예산 국법형식설(법규범설): 예산의 국가의 재정행위의 준칙으로 국회의 의결에 따라 정립되는 법규범으로 본다. 즉, 예산을 행정행위의 준칙을 내용으로 하고 국회의 의결을 거쳐 성립되는 국법형식이라고 하는 것이 통설이다. 예산은 1회계 연도별로 의결하는 국가의 재정행위로서의 세입세출이며 이 재정행위는 단순히 세입세출의 견적서가 아니라 행정부의 행위를 규율하는 준칙이라고 본다. 이와 같이 예산이 준칙인 이상 의회의 의결에 의하여 성립되지만 예산이 법률과 동일하지는 않다. 예산은 1회계연도의 국가의 재정행위를 규율하는 특수한 성격을 가지는 점에서 법률과 구별된다고 본다.
예산 법률설: 예산법률설은 예산은 나라의 살림살이에 관한 재정지출이므로 국민주권원리에 의할 때 의회가 입법권과 동시에 재정권을 가지고 행사하여야 한다는 것을 기초로 예산은 법률이어야 한다고 본다. 이 견해는 헌법의 예산조항이 예산 법률주의를 정한 것으로 해석하고 현행 헌법상으로도 예산을 법률과 같이 보아도 하자가 없다고 한다.
3) 예산 법률주의 도입관련 국회 논의
국회는 2008년 7월 헌법연구 자문위원회를 설치하고 결과보고서를 발표한 바 있음. 국회 헌법연구 자문위원회는 국회의 재정통제권 강화를 위한 예산 법률주의 채택이 활발하게 논의 되었다. 예산 법률주의 채택 시 행정부 예산운용의 경직화 등을 고려하고 있으나 최종적으로는 예산 법률주의 도입을 권고한 바 있다.
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“감사원의 회계검사 기능을 국회로 이관하고 지출승인법 제정 또는 세출위원회 설치 등 부대적인 제도적 장치를 마련하면서 예산법률주의를 채택하는 것이 바람직함.” |
예산 법률주의 도입이유로 세출에 대한 실질적 국회통제 필요성. 현재는 한 번 승인 시 행정부는 국회통제 없이 집행을 하고 사후에 감사받는 것 외에는 없다는 점, 지출근거법률과 지출예산의 이원화로 인한 예산과 법률의 불일치 문제 해소, 예산정보의 공개가 완벽하게 이루어질 수 있어 예산의 민주적 통제와 정부의 예산처분의 자유에 대한 제어 가능 등의 장점을 피력한 바 있다.
반면 예산 법률주의 채택 시 우려되는 점으로는 예산집행의 신축성 위배, 급박한 경제 환경에서 예산집행이 경직적으로 되는 것에 대한 우려 등을 두고 있다.
4) 외국사례7)
미국은 연방헌법 제8조 제1항은 “의회는 조세를 부과, 징수할 권한을 가진다”라고 규정하여 조세법률주의를 채택한다. 또한, 연방헌법 제9조는 “어떠한 금전도 법률에 의한 세출 승인에 의하지 않는 이상 재무성으로부터 인출될 수 없다.”고 규정하고 있다. 미국의 재정권한은 행정부가 아니라 의회에 있다.
독일은 재정수단에 대한 의회의 동의권은 의원내각제 정부형태가 관철되기 위한 가장 중요한 수단이다. 연방과 지방에서 예산안은 예산법률(형식적 의미의 법률)에 의하여 확정되고 그 부록으로 공표된다. 법률에 의한 예산안의 확정은 국회의 예산권의 표현이다.
프랑스 현행 헌법은 제34조 제1항에서 조세법률주의를 규정하고 있으며, 제34조 제4항에서 세입세출예산 법률주의를 규정하고 있다. 프랑스는 결산도 법률의 형태를 취하고 있다. 회계법원과 헌법재판을 통한 사법적 통제의 대상이 된다.
일본헌법은 제83조를 통해 국가의 재정 처리 권한은 국회의결에 따라 행사하여야 한다는 기본원칙이 있다. 헌법 제84조에 따라 조세의 부과 징수는 법률에 근거해야 한다고 하면서도 헌법 제85조에 따라 재정지출은 국회의 의결에 의하여야 한다는 사실만을 규정한다. 즉, 일본은 예산 비법률주의의 형식을 취하고 있고, 우리의 예산제도는 일본에서 많은 영향을 받았다.
결국 우리나라는 예산을 법률의 형식으로 하는 미국, 독일, 프랑스 등의 다수에 따르지 않고, 예산을 법률과 다른 특수형식으로 하고 있는 일본, 스위스 등의 소수 예에 따르고 있다.
5) 예산 법률주의의 도입 방법 및 의의
물론 예산 법률주의 도입이 헌법 개정사항인지는 지속적으로 논란이 되어 왔다. 다수설8)은 예산 법률주의 도입에는 헌법 개정이 필요하다는 것이다. 현행 헌법으로도 예산을 특별한 법률의 형식이라고 해석한다면 헌법 개정 없이도 예산관련 기본법을 제정하여 예산 법률주의의 효과가 가능하다는 의견도 있다.
예산 법률주의를 주장하는 기존의 연구를 보면 예산 법률주의와 예산 비법률주의의 장단점을 비교하여 설명하는 연구는 다수 있다. 다만, 그 방식이 구체적으로 어떻게 형성되어야 하는지는 구체적으로 정리되어 있는 바가 없다.
따라서 예산 법률주의는 단지 예산을 법률의 형식으로 의결하는 것 이상의 의미를 갖는 것으로 파악하여야 하고 이는 행정부와 입법부의 역할과 책임의 분배와 결부시켜 이해하여야 한다.
올해 새로운 정부 초기에 헌법 개정이 활발하게 논의될 것으로 보인다. 예산 법률주의 도입이 헌법 개정 사항 여부와 상관없이 논의가 모여진다면 헌법 개정까지도 가능한 환경이 마련되었다. 이에 헌법 개정을 포함한 예산 법률주의 마련 방안은 외국의 입법례를 통해 충분히 검토 가능하다.
6) 예산 법률주의의 장점
세입예산을 정하는 세법은 엄격한 조세법률주의를 따르고 있다. 반면 세출예산은 법률과 별도의 예산안 형태로 국회의 심의를 받는다. 예산이 법이 아닌 이상 국회가 확정한 예산을 정부가 위배되는 지출을 해도 위법이 될 수 없다. 예산이 가지고 있는 규범성을 명확히 하고자 한다면 예산을 법으로 규정하는 것이 필요하다.
예산을 법률로써 규정하게 되면, 이를 근거로 하여 예산에 관한 처리절차, 효력 등을 세부적으로 규율하는 법을 제정할 수 있는 근거가 마련된다. 즉, 현행 헌법의 규정 해석상 예산을 법률보다 하위개념으로 구성하는 해석론 하에서는 아무리 예산 자체에 법규범력을 인정한다고 하더라도, 헌법에 규정된 내용 이상의 규율을 기타 법률 제정으로 달성하기 곤란한 위치에 놓이게 된다. 그러나 예산 법률주의 하에서는, 예산과 관련한 주요 사항을 별도의 법률로써 규율하는 것이 가능해지므로 예산의 국가기관에 대한 구속력을 법적으로 명확히 하고, 기타 필요한 절차를 세부적으로 규정할 수 있게 된다.
또한, 예산서는 사업의 명칭과 금액만 명시된 통계표 형식이기에 특정 사업의 지출 방법을 규정하는 것이 원천적으로 불가능하다. 국회는 특정 예산사업의 지출방법을 규정할 필요가 생겨도 부대 의견 형식의 의견을 다는 것으로 그친다. 법적 근거가 없는 부대 의견을 이행하지 않았을 때, 그 책임소재가 명확하지 않다. 해결절차나 기준조차 없는 실정이다.
법률유보(法律留保)의 원칙을 확립할 수 있다.9) 법률유보의 원칙이란 일정한 행정권의 발동은 법률에 근거하여 이루어져야 한다는 것을 의미한다. 여기에서의 법률은 물론 국회가 제정․공포한 “형식적 의미에서의 법률”을 뜻한다. 어떠한 행정작용을 법률에 유보하여야 하느냐에 대해서는 ‘중요사항유보설’이 판례의 태도로 여겨지는데, 이 견해는 행정작용이 개인의 법익과 공익에 있어 가장 근본적이고 중요한 사항은 반드시 법률에 근거해야 한다는 것이다.
결국, 국가의 예산이 국민의 주관적 기본권과 직접 관련 된다고 보기는 어렵겠지만 국민생활 전반과 공익의 측면에서 매우 중요한 사항임을 부정할 수 없다. 결국 국가의 재정 작용과 경제 영역에 있어서 중요사항인 예산이 비법률적 형식의 법규범으로 의결되기 보다는 법률의 형식으로 제정․공포되는 것이 법률유보원칙에 더욱 부합하는 것이라고 평가할 수 있다.
예산집행에 대한 규범적 통제가 강화된다. 현재는 의회가 예산 심의를 통해 승인을 해준 이후 행정부는 국회 통제를 거의 받지 않고 집행을 하고 이후 결산과 감사를 받게 된다. 그러나 예산이 법률이 되면 직접적으로 예산에 위배되는 지출작용은 위법행위가 된다. 현재 법체계에서는 예산에 위배되는 지출작용을 하더라도 그 자체를 위법행위가 되기 어려워서 정치적인 책임과 논란에 그치게 된다. 그러나 예산이 법률과 동일한 효력을 가지게 되면 예산에 위배된 지출행위는 위법행위가 되어 법적 책임을 질 수 있다.
재정지출을 의무화하고 있는 법률이 제정되어도 예산이 편성되지 않아 집행이 안 되는 사례가 있다. 반대로 예산안을 편성하고자 하여도 근거법이 불확실하여 예산이 편성되지 않은 경우도 있다. 이는 예산과 법률이 법 형식은 물론 성립절차가 서로 다르기 때문에 발생하고 있다.
만일 예산안 법률주의를 채택한다면 예산법은 다른 법률의 제․개정을 기다릴 필요가 없이 그 스스로의 법적 효력을 갖기 때문에 예산과 법률의 불일치 문제가 해소된다. 이는 예산의 빠른 편성과 심의가 더 필요해지는 현대 사회에서는 더욱 도입이 요청된다.
물론 예산 법률주의의 단점도 있다. 예산이 경직적으로 운용될 수도 있다. 특히, 1년 단위의 한시적인 예산안이 지나치게 복잡한 형식과 절차를 거치게 될 수도 있다. 결국, 예산 법률주의가 가진 단점을 극복하고 장점을 살릴 수 있는 효과적인 예산 법률주의가 될 방안을 모색해서 예산의 책임성을 강화할 필요가 있다.
재정성과관리제도 강화를 통한 예산 환류 현실화
재정성과관리제도는 예산사업의 성과목표를 성과 지표화하여 그 평가를 이후 예산심의에 반영하고자 하는 제도다. 그러나 이는 형식적으로만 운영되고 있다. 성과지표방식 자체가 피상적이고 일률적인 방식으로 진행되고 있으며 목표치 미달성 또는 초과달성의 원인분석이 제대로 이루어지지 않고 있다.
특히, 재정성과관리제도는 다음연도 예산반영에 반영하여 예산을 환류할 수 있어야 실효성을 확보한다. 그러나 성과정보의 신뢰성이 떨어져서 관심을 가지고 적극적으로 다음연도 예산안에 반영시키고자 하는 노력이 적다. 또한, 전년도 성과보고서 검사결과 시간과 당해 연도 성과계획서 작성 시점이 엇갈린다. 결국, 현행 제도는 성과평가가 다음연도에 바로 반영되기에 어려움이 많다.
성과지표, 목표치 설정의 현실성과 전문성을 높여 예산이 적절하게 환류될 수 있는 피드백 시스템을 마련할 필요가 있다.
행정부기능 투명화를 통한 예산 공공성 확대 방법
예산 투명화법 제정
정부부처가 예산사업을 기안하거나 기존 예산사업을 평가하고자 한다면 예산사업 실무자와 소통을 해야 한다. 그런데 예산사업 실무자들은 해당 예산의 이해관계자인 경우가 대부분이다. 그런데 정부는 다양한 민원인을 어떻게 만나고 커뮤니케이션을 할까? 정부도 국민의 생활에 직간접적으로 영향을 미치는 각종 다양한 예산 사업을 이해당사자와 소통 없이 작성할 수는 없다. 탁상공론에 그칠 수 있기 때문이다. 그러나 놀랍게도 민원인을 만나서 설명을 듣고 의견을 주고받을 수 있는 절차를 규정한 법 규정은 전혀 없다. ‘협치’시대에 협치 절차와 방법을 담은 법 규정이 없다는 의미다.
민원인과의 만남을 투명하게 해야 하는 이유는 금품수수 등 부패 대응차원만이 아니다. 이해당사자들 사이의 정치적, 사회적 불균형도를 나타낼 수 있다. 예산투명화법은 정부 각 예산사업 담당자가 민원인과의 소통내역을 기록하고 예산서에 남기게 한다. 각종 이해관계자, 협회, 시민단체와의 간담회, 서면 및 구두 소통 내역을 기록하고 이를 통합적으로 공개한다. 만일 민원인과 의견을 주고받은 사실을 기록하지 않으면 이를 처벌한다.
예결산 통합 데이터베이스 마련
국회가 예산안을 심의하여 확정하면 정부가 이를 집행한다. 정부가 예산을 올바르게 집행했는지는 결산을 통해 드러나게 된다. 정부는 물론 예산서와 결산서는 모두 공개하고 있다. 그런데 정부 예산과 결산이 해당 사업별로 통합되어 연계되어 있지 않다. 예산과 결산이 연계되지 않아 통계적 사업평가가 어렵다.
우리나라의 예산, 결산 정보의 공개 정도는 생각보다는 나쁘지 않다. 다만 방대한 자료가 통합적으로 정보화 되지 않고 파편화되어 공개된다. 체계적으로 분류되고 통합적으로 관리되지 않은 파편화된 자료는 정보로서의 이용가치가 대단히 떨어진다. 통합적으로 관리되어야 할 예산 정보 중 가장 시급한 것이 바로 예산 자료와 결산자료를 연계하여 공개하는 것이다.
현재는 단위사업별 예산액수가 각 연도 예산금액별로만 정리되어 있다. 결산자료는 따로 각 부처의 결산 자료를 보고 결산액수를 별도로 파악해야 한다. 특히 단위사업 분류는 다른 사업과 통폐합 또는 부분적 조정이 빈번하여 예산액수와 결산액수의 차이가 예산집행의 차이가 아니라 회계기준의 변화차이를 나타내는 경우가 많다. 예산과 결산자료를 통합한 데이터베이스가 마련되지 않는다면 국회와 전문가들의 예산, 결산 검증은 큰 효과를 거두기 어렵다.
보조금 수혜자 통합적 공개
투명성 강화는 단순히 자료를 공개하는 것에 그치지 않는다. 자료를 효과적이고 통합적으로 공개하여 각종 자료가 지닌 정보성을 취득해야 투명성이 강화된다. 현재 매년 지출되는 보조금 액수는 60조 원이 넘는다. 보조금의 사용 내용은 물론 공개가 되고 있다. 그러나 각종 보조금의 전체 수혜자가 통합적으로 데이터베이스화되어 공개되지는 않고 있다. 중앙정부 예산, 기금, 자치단체 보조금 수혜자 데이터베이스가 통합적으로 공개되어야 한다.
세부사업 수준의 통합적 공개
우리나라 예산분류단계는 현재 분야, 부문, 프로그램, 단위사업, 세부사업으로 나누어서 관리되고 있다. 그런데 정부는 단위사업 수준까지만 통합적으로 공개한다. 세부사업은 제외되어 있다는 의미다. 그러나 실제 정부의 예산안 편성과 국회에서 심의되는 예산안 및 결산안은 단위사업이 아니라 세부사업 기준으로 이루어져 있다.
정부예산안은 세부사업 기준으로 이루어져서 국회의 심의와 심사를 받지만, 통합적으로 공개하는 범위는 세부사업이 아닌 단위사업으로 되어 있다. 세부사업기준으로 이루어진 국회의 심의와 심사가 어떻게 반영되고 어떻게 집행되는지 통합적으로 확인하기가 대단히 어렵다. 통합적 공개예산의 범위를 현행 단위사업이 아닌 세부사업(중장기적으로는 세세부사업)까지 넓혀야 한다.
성질별, 기능별 분류 통합적 공개
예산안은 성질별 기준에 따라 분류하기도 하고 기능별 기준에 따라 분류하기도 한다. 예를 들어 ‘지역아동센터 지원’이라는 예산사업을 기능별로 분류한다면 사회복지 분야의 취약계층지원 부문에 속한 사업에 속하게 된다. 반면, 이를 성질별 기준에 따라 분류한다면 여비, 업무추진비, 보조금, 연구용역비 등으로 나누어지게 된다.
현재는 각각의 예산 사업별로는 성질별 분류와 기능별 분류가 공개되고 있으나 이 둘이 통합적으로는 공개되고 있지 않다. 성질별, 기능별 분류가 통합적으로 공개 되어야 실제 예산이 적절하게 사용되었는지 알 수 있다.
예산작성기준 변경 시 소급 적용
예산이 가진 중요성에 비해 국민의 관심은 항상 부족하다. 그 이유는 예산자료가 워낙 방대하고 복잡하기 때문이다. 그래서 통일된 기준을 통해 통일된 형식으로 공개되어야 정보로서 가치를 지닐 수 있게 된다. 그런데 예산 분류기준이 부처마다 매년 변동되어 예산의 변화추이를 분석하기가 대단히 어렵다.
예산 통계에서 어떤 특정 사업의 예산액이 작년보다 급격히 늘거나 감소했다고 실제 사업 규모의 증감을 뜻하지는 않는다. 단지, 특정 항목에서 진행되었던 세부사업이 올해부터는 다른 항목으로 변경되어서 동일하게 진행되는 일이 많다. 또한, 어떤 사업의 연구용역비가 급감하고 보조금이 급증했다는 통계도 실제로는 인건비 증가와 보조금 급증을 의미하지 않을 수 있다. 다만 분류체계가 변해서 과거에는 연구용역비로 분류되었던 항목이 올해부터 보조금으로 분류되고 있을 뿐이다. 이 또한 부처마다 분류기준과 방법이 제각각 달라서 비교하기조차 어렵다.
예산 편성 과정에서 분류기준을 합리적으로 개선할 수도 있다. 또한, 조직과 부서를 개편해서 동일한 사업을 다른 부서에서 진행하게 되는 일도 많다. 다만, 이렇게 예산 작성기준이 변경되었을 때는 반드시 새로운 분류기준을 사용해서 과거의 예산자료를 소급해서 변경해야 기간별 비교 가능성이 증대된다. 회계기준이 변동되었을 때, 과거의 회계자료를 소급해서 적용하여 공개하는 것은 일반 사기업에서는 매우 상식적이다. 400조 원의 국민의 돈을 다루는 국가 회계 시스템이 아직 이러한 통계의 기본조차 마련되지 않고 있다는 것은 놀라울 정도다.
국민 및 전문가 참여를 통한 예산 공공성 확립 방법
납세자소송제도 도입
피해자는 있지만, 가해자는 없는 일은 자주 일어난다. 가해자가 누군지 특정할 수 없거나 밝혀지지 않은 피해자도 있게 마련이다. 가해자가 없어 배상받을 길이 없는 피해자가 발생하면 참 안타깝다.
그런데 가해자는 있지만, 피해자가 없는 일이 있을까? 가해라는 것은 누구에게 피해를 주었다는 의미다. 논리적으로 보면 가해자가 있으면 피해자는 반드시 존재할 수밖에 없다. 예를 들어 국가가 예산 집행을 잘못해서 아까운 세금을 낭비하면 누가 가해자고 누가 피해자일까. 쉬운 문제처럼 보인다. 가해자는 예산을 잘못 집행한 자다. 피해자는 물론 세금을 낸 국민이다.
그런데 우리나라 법은 이렇게 쉬운 문제를 풀지 못하고 있다. 이명박 정부가 추진한 캐나다 석유생산회사 하베스트사 인수사건을 예를 들어보자. 지난 2009년 한국석유공사는 하베스트 인수 금액을 단 3일 검토 후 시세보다 3133억 원 높은 가격으로 인수했다. 이로 인해 석유공사에 무려 1조 3000억 원대 손실이 발생하였다. 피해자는 석유공사의 손실을 대신 떠안은 국민이다. 그리고 가해자는 하베스트를 비싸게 인수한 당시 한국석유공사 사장과 경영진이라고 생각하는 것은 당연하다.
국회가 예산 그러나 우리나라 법원은 이 상식을 인정하지 않는다. 현재 민사소송법으로는 우리나라 국민이 손해배상소송을 할 수가 없다는 얘기다. 우리나라는 납세자소송제도가 없어 실제로 피해 입은 납세자를 민사소송법상 원고자격으로 인정해 주지 않기 때문이다. 법치국가에서 실질적 피해자에게 손해배상 할 수 있는 법적 권리를 인정해 주지 않고 피해구제를 방치한다는 것은 참 이상한 일이다.
납세자소송은 예산 낭비를 방지해줄 수 있는 효과적인 수단이다. 납세자소송이 활발한 미국은 지난 2011년 까지 약 20조 원을 환수했다고 한다. 소송참여자에게 아낀 예산 일부를 포상금으로 주니 내부고발자의 이익을 증대한다. 관료의 은밀한 예산 낭비를 지적하려면 내부고발자가 필요하다. 그리고 명예뿐만 아니라 경제적 보상이 뒤따라야 내부고발자가 나올 수 있다.
시민 참여 및 전문가 참여를 통한 협치 강화
예산사업은 특정 부서와 사업에 한정되지 않고 전 분야 전 부처를 아울러서 통계화되고 평가된다. 이에 각 분야 이해당사자, 시민사회, 전문가의 참여가 필수적이다. 행정부의 예산집행을 국회가 예산심의와 결산심사를 통해 견제할 수단이 있다. 마찬가지로 국회의 예산 심의와 심사는 전문가 및 시민이 감시해야 한다. 국회는 태생적으로 행정부를 견제하는 역할과 동시에 자신의 지역구 이기주의에 빠질 가능성이 높기 때문이다. 그런 의미에서 예산감시는 지역구 주민의 정치적 책임을 묻는 것으로 그쳐서는 안 된다. 지역구 주민 역시 국회의원과 같은 이해관계를 지녔기 때문이다.
이에 전문가 및 시민이 참여하는 예산감시 기능을 강화해야 한다. 전문가와 시민이 적극적으로 참여할 수 있는 가장 좋은 도구는 ‘예산의 투명성 확보’다. 기술한 대로 예산자료를 통합적으로, 완전하게 공개해야 공개된 예산자료가 정보성을 획득할 수 있다. 방대한 예산정보의 바다에 자료를 흩뜨려 놓는 것은 실질적으로는 공개한 것이 아니다. 또한, 정부와 지자체는 전문가, 시민사회의 참여방안을 마련해야 한다. 참여예산제도, 재정진단, 간담회 등을 더욱 확대해야 한다. 신뢰는 쌓이기는 어렵지만 한순간에 깨질 수 있다는 사실을 항상 염두에 두어야 한다.
1) 박주용, 옴부즈만제도, 한국행정학회, 2014
2) 김남진, 옴부즈만과 민원처리, 2004
3) 연세대학교 산학협력단, 아시아지역 옴부즈만 기과 비교연구
4) 국민권익위원회, 옴부즈만제도의 기원 및 각국의 현황
5) 국회예산정책처, 예산법률주의 쟁점과 과제, 2012
6) 정종섭 외, 국가재정에 관한 국회의 기능 강화 방안에 관한 연구, 2005
7) 예산 법률주의에 관한 비교법적 연구, 김세진, 2010
8) 2008년 국회 헌법연구 자문위원회 등
9) 국회예산정책처, 예산법률주의 쟁점과 과제, 2012