초등돌봄서비스의 현황과 개선방안
정영모 성균관대학교 교육대학원 겸임교수
초등돌봄서비스는 정규교육과정 이후에 초등학교 학령기 단계의 아동에게 제공하는 돌봄 활동을 의미한다. 그동안 방과 후 돌봄, 온종일 돌봄 등으로 다양하게 불리기도 하였으며, 정부의 정책 사업명칭을 따라 초등돌봄교실, 지역아동센터, 청소년방과후아카데미, 공동육아나눔터 등으로 다양하게 불려왔다.
과거 대가족 중심사회에는 가정 내에서 아동을 돌보는 경우가 많았지만 사회가 점차 변화하면서 국가에 의한 돌봄이 강조되고 있다. 최근에는 저출산고령사회기본계획에 초등돌봄이 중요한 정책으로 등장하고 있으며 국가에 의한 돌봄을 강조해야 한다는 목소리가 높아지고 있다. 이처럼 돌봄 영역에 국가의 개입이 강조되는 데에는 여러 가지 이유가 있지만 최근의 변화는 급속한 핵가족화와 맞벌이 가정의 증가가 중요한 원인으로 지목되며 아동이 누려야할 마땅한 권리로써 돌봄을 인식하기 시작했다는 점도 원인으로 지목되고 있다.
초등돌봄서비스 현황
최근 정부에 의한 공적인 돌봄은 교육부의 초등돌봄교실, 보건복지부의 지역아동센터, 여성가족부의 청소년 방과후아카데미 등을 대표적으로 꼽는다.
○ 지역아동센터
이 가운데 보건복지부에서 운영하는 지역아동센터는 가장 오래된 역사를 가지고 있는 정책 사업이다. 1970년대 도시빈민지역의 아동을 대상으로 운영해온 공부방사업을 모태로 하며 2004년 법제화 과정을 통해 지역 내 아동복지시설로 공식화되었다. 2004년 1월 29일 개정된 아동복지법 제16조 제11항에서는 지역아동센터을 “방과 후 돌봄이 필요한 지역사회 아동의 보호, 교육 건전한 놀이와 오락의 제공, 보호자와 지역사회와의 연계 등 아동의 건전육성을 위하여 종합적인 아동 복지서비스를 제공하는 시설”로 정의하고 있다. 최근 보건복지부에서 제시한 지역아동센터 운영지침을 보면 이용대상자 선정기준은 크게 두 가지이다. 첫째 우선보호아동으로써 선정기준에 따른 소득기준, 가구특성기준, 연령기준을 모두 만족하는 경우의 아동 또는 우선보호특례에 해당하는 아동이다. 둘째 일반아동으로 선정기준에 따른 소득기준은 초과하나 가구특성기준, 연령기준을 만족하는 경우의 아동으로 시설별 신고정원의 80% 이상은 우선보호아동이어야 하며, 일반아동은 시설별 신고정원의 20%를 초과할 수 없다. 이와 같은 기준은 경제적으로 취약한 위치에 놓인 아동에게 양질의 복지서비스를 우선적으로 제공하여 경제적 차이에서 오는 돌봄 격차를 최소화하고자 하는 정부의 의지를 담고 있는 것이다.
2018년 현재 전국 4,211개 지역아동센터가 운영중에 있다. 지역아동센터는 2004년 895개로 시작하여 2011년 3,985개까지 증가하였으나 이후 신규센터의 설립은 둔화된 상태이다. 지역아동센터를 이용하는 아동은 미취학 아동에서부터 고등학생까지 다양하다. 2018년말 기준으로 지역아동센터를 이용하는 아동 수는 10만 9,610명이며, 이 중 초등학생이 8만 7,501명(전체 이용아동의 79.8%)으로 가장 많고 중학생 1만 6,321명, 고등학생 3,902명 순으로 드러났다. 초등학생이 지역아동센터를 이용하는 비중은 2007년 80.0%까지 지속적으로 증가하다가 이후 2013년 73.6%까지 감소 후 2018년까지 다시 증가하여 79.8% 수준까지 늘어났다.
연도별 지역아동센터 이용 아동 수
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출처 : 보건복지부(2019) p.44 재구성
2018년말 기준으로 오전 9시 이전에 여는 곳은 7%이며 99.9%가 17시 이후까지 센터 문을 열며 22시 이후에 문을 닫는 곳도 13.7%에 달하고 있다. 전체적인 운영시간을 보면 9시간에서 10시간 운영하는 곳이 63.2%로 가장 많고, 10시간 이상 운영하는 곳은 34.1%이다. 지역아동센터에서 운영하는 프로그램은 보호, 교육, 문화, 정서지원, 지역사회 연계 5개 영역으로 이루어지는데 보호 프로그램을 주로 운영하는 곳이 26.9%로 가장 많은 비중을 차지하고 교육과 문화 프로그램은 21% 내외를 차지하고 있다.
○ 초등돌봄교실
교육부에서 운영되는 초등돌봄교실은 초등학교 내 유휴교실을 활용하여 돌봄서비스를 제공하고 있다. 이 사업은 초등돌봄교실은 취약계층과 맞벌이 가정의 돌봄 수요를 충족시키기 위해 2004년부터 추진되어 왔다. 사업 초기에는 초등 저학년 방과후 교실, 초등보육교실, 방과후보육교실, 방과후학교 돌봄교실 등으로 다양하게 사용되었으나 2009년부터 온종일돌봄교실 시범사업이 추진되면서 2010년에 초등돌봄교실로 통일되어 사용되었다(김홍원, 2013). 2014년에는 초등 방과 후 돌봄 확대·연계 운영계획을 발표되면서 무상 돌봄 정책을 추진하면서 양적 팽창이 가속화되었다. 2014년 이전에는 맞벌이 저소득층 가정의 자녀를 중심으로 서비스를 제공하였으나, 2014년 이후 모든 학생들이 초등돌봄교실을 이용할 수 있도록 전환하였다는 점에서 그동안의 정책과 차별점이 있다. 최근 10여 년간 초등돌봄교실 운영 추이를 보면 2013년까지는 완만한 상승세를 보여 왔으나 2014년에 큰 폭으로 확대되었음을 확인할 수 있다.
연도별 초등돌봄교실 운영학교, 운영교실, 이용학생 수
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출처 : 교육부(2018) 2019학년도 신학기 초등돌봄교실 운영 방안
연도별 초등돌봄교실 운영학교, 운영교실, 이용학생 수
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초등돌봄교실은 크게 방과 후 부터 오후 5시까지 운영되는 오후돌봄교실, 17시 이후에 운영되는 저녁돌봄교실, 기존에 운영되는 방과후학교와 연계하여 운영하는 연계형 돌봄교실 3가지로 구성되어 있다. 2019년 4월 현재 이용현황은 오후돌봄교실 5,983교 25만 6,780명, 저녁돌봄교실 661교 5,937명, 연계형 돌봄교실 1,782교 3만 6,902명 수준이다(학교알리미, 2019). 이용학생이 가장 많은 오후 돌봄교실은 18시까지 운영되는 곳도 있으나 대부분 17시까지 운영되고 있다.
○ 청소년 방과후아카데미
여성가족부에서 운영하는 청소년방과후아카데미는 2005년 국가청소년위원회의 국가 정책 사업 과제로 시작되었으며 2011년 청소년기본법 개정을 통해 추진근거를 마련하였다. 여성가족부와 지방자치단체에서는 공적 서비스를 담당하는 청소년 수련시설(청소년수련관, 청소년문화의집 등), 지자체 공공시설, 민간운영시설 등을 기반으로 청소년의 건강한 방과후 생활과 삶의 질 향상을 위해 가정이나 학교에서 체험하지 못했던 다양한 청소년활동 프로그램 및 청소년 생활관리 등 청소년을 위한 종합 돌봄 서비스를 지원하고 있다. 이용 대상은 주로 초등학교 4학년부터 중학교 3학년까지이며 2018년 기준으로 260개 시설에서 청소년방과후아카데미를 운영하고 있다(나라지표, 2019).
청소년 방과후아카데미 이용자 수
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* 출처 : www.index.go.kr
○ 최근의 동향
교육부, 보건복지부, 여가부에서는 각 부처별로 분절적으로 아동 돌봄 정책을 추진해 왔으나 부처간 서비스 중복과 사각지대 문제를 효율적으로 해소하지 못했다는 비판을 받아왔다. 더구나 국민건강보험공단에서 신학기에 초등 1~3학년 자녀를 둔 직장인 여성 15,841명이 퇴사하고 있다는 자료를 내 놓으면서(’17.12.) 여성경력단절 문제가 심각한 사회문제로 대두되었다. 이에 각 부처의 사업의 연계성을 강화하여 서비스의 중복과 사각지대를 해소하고 돌봄 공백이 발생하지 않도록 범부처간 노력이 진행되었다.
2017년에 정부에서는 ‘온종일 돌봄체계 구축’을 국정과제로 확정하고 교육부, 보건복지부, 여성가족부 등에서 추진되고 있는 초등돌봄을 보다 촘촘하고 내실 있게 추진할 것을 계획하였다. 2018년 온종일 돌봄체계 구축 운영 계획이 발표되었으며, 이 계획을 통해 초등학교 1, 2학년 위주로 오후 5시까지 운영했던 학교 돌봄을 전 학년을 대상으로 7시까지 점차적으로 확대하는 방침이 담겼다. 지역공동체 중심으로 운영되는 마을 돌봄에 대해서는 아파트 관리소나 주민자치센터, 도서관 등 지역별 공공시설을 적극 활용 하여 돌봄 사각지대를 해소하겠다는 내용도 담겼다. 이러한 노력을 통해 초등돌봄 서비스를 제공받는 학생 수를 2017년 33만 명에서 2022년까지 53만 명으로 확대하고자 하였다. 사회부총리 산하 온종일돌봄체계현장지원단에서 2019년에 발표한 자료에 의하면 2018년에 교육부의 초등돌봄교실을 통해 26만 1,287명, 보건복지부의 지역아동센터를 통해 9만 6,000명, 다함께돌봄을 통해 320명, 여성가족부의 청소년방과후아카데미를 통해 5,300명 등 36만 2,907명에게 돌봄 서비스를 제공하였으며 2019년에는 40만 명에게 돌봄 서비스를 제공할 수 있을 것으로 기대하고 있다.
개선방안
위와 같은 현황을 종합해 보면, 우리나라의 초등돌봄서비스는 2013년을 계기로 양적 확대가 가속화 되고 있음을 발견할 수 있다. 이는 핵가족화와 맞벌이 가정 증가에 따른 양육부담 증가, 양육부담 증가에 따른 출산율 감소라는 악순환의 고리를 타파하기 위한 조치이기도 하다. 하지만 2013년에 “무상 돌봄”이라는 혁신적인 대안이 제시되고, 2018년에는 “온종일 돌봄체계 구축 운영 계획”이 발표되었지만 국민들의 체감 수준은 낮은 것이 현실이다. 이와 같이 국민들의 체감 수준이 낮은 이유는 몇 가지로 정리하고 이에 대한 대안을 제시하면 다음과 같다.
우선 돌봄서비스를 제공받는 아동 수가 절대적으로 적다는 점이다. 2018년 현재 전국 초등학생 수는 270만 명으로 집계되고 있으나 교육부, 보건복지부, 여성가족부의 공적 돌봄을 통해 초등돌봄서비스를 제공받는 아동은 36만 명으로 13.3% 정도에 불과한 실정이다. 정부에서 2022년까지 53만 명에게 돌봄 서비스를 제공하겠다고 목표를 세웠지만 이 수치도 전체 초등학생의 19.6%에 불과하다. 이를 개선하기 위해서는 초등돌봄서비스에 대한 접근을 새롭게 할 필요가 있다. 학생 수를 정책목표로 제시하기 보다 학년별 서비스 이용자 비율을 정책목표로 제시할 필요가 있다. 구체적으로는 초등학교 1학년에서 3학년까지 저학년 아동의 경우 초등돌봄교실을 포함한 공적돌봄서비스를 이용하는 비율을 지속적으로 파악하여 관리하며, 초등학교 4학년 이상의 아동의 경우에는 방과후학교 참여율을 관리하는 것이다. 이는 저학년을 위한 초등돌봄교실을 내실화 하고, 방과후학교를 보다 촘촘하게 운영하여 방과후학교가 돌봄 기능을 수행하도록 하여 정책의 효율성을 높이는 방법이다. 아쉬운 점은 현재 교육부에서 초등돌봄교실에 역량을 집중하면서 방과후학교 참여율이 떨어지는 문제에 적극적으로 대처하지 않는 모습을 보이고 있다는 점이다. 2013년 방과후학교 참여율은 72.2%였으나 2017년에는 58.9%로 급격하게 떨어지고 있으며, 방과후학교에 대한 학부모와 학생 만족도는 2015년 이후 80% 초반에 머물고 있다.
다음으로는 초등돌봄서비스의 운영시간을 학부모가 희망하는 시간에 맞추어야 한다는 점이다. 현재 공적돌봄 서비스 가운데 가장 많은 비중을 차지하는 것은 초등돌봄교실인데 운영시간을 오후 5시까지로 한정하다보니 5시부터 보호자가 퇴근하는 시간까지의 돌봄 공백이 발생할 수밖에 없는 구조가 만들어지고 있다. 돌봄 공백을 매우기 위해 초등돌봄교실 이용 후에 지역아동센터로 돌봄 장소를 옮겨 돌봄서비스를 제공받거나 학원 등을 이용해야 하는 구조가 만들어지고 있는 것이다. 현재 오후 5시까지 운영되는 초등돌봄교실은 당초 2018년 온종일 돌봄체계 구축 운영 계획에서 돌봄 운영시간을 저녁 7시까지 점차적으로 늘리겠다는 계획과도 상반되는 것이어서 시급히 개선이 필요하다.
마지막으로 초등돌봄서비스의 질적 수준을 높여야 한다는 점이다. 통계청이 발표한 「2018년 초중고 사교육비조사 결과」에 의하면 2018년 초등학생의 사교육참여율은 82.5%로, 중학교 69.6%, 고등학교 58.5%에 비해 매우 높은 수준이다. 사교육에 참여하는 학생 1인당 사교육비도 평균 31.9만원 수준으로 2인 이상의 자녀를 둔 학부모의 경제적 부담은 매우 크다고 할 수 있다. 김영란(2018) 등이 2018년에 초등학생 돌봄실태를 조사에서 공적 돌봄서비스를 이용하지 않는 이유를 조사한 결과를 보면 소득이 높아질수록 돌봄서비스의 질에 믿음이 가지 않아서라는 대답이 많아지고 있는데 이는 돌봄 서비스가 확충되더라도 학부모의 학원비 부담은 감소하지 않을 수 있다는 점을 시사한다고 할 수 있다.
참고문헌
김영란 외(2018). 초등학생 돌봄실태 파악 및 수요분석 연구. 서울 : 저출산고령사회위원회.
김홍원(2013). 초등 방과후 돌봄 강화 및 효율적 운영 방안. 초등 방과후 돌봄 강화 및 효율적 운영 방안 정책토론회(연구자료 CRM 2013-45). 서울: 한국교육개발원.
보건복지부(2018). 2017년 말 기준 전국 지역아동센터 통계조사보고서. 보건복지부
보건복지부(2019). 2018년 말 기준 전국 지역아동센터 통계조사보고서. 보건복지부
여성가족부(2018). 청소년 방과후 아카데미 운영현황. 여성가족부.