복지동향 2017년 9월호

기획주제1. 사회서비스 전달체계의 문제점과 과제

기획주제2. 사회서비스 산업화 전략의 예견된 실패

기획주제3. 지역사회서비스 10년의 제도화와 보편화, 그리고 문재인 정부의 과제

 

사회서비스 산업화 전략의 예견된 실패¹⁾

 

 

양난주 | 대구대학교 사회복지학과 교수

 

2007년, 바우처와 사회서비스 산업화전략의 출발

지난 2007년 정부는 새로운 사회복지서비스 공급을 시작했다. 사회복지서비스는 지역에 기반하여 공급되는 것이 적합하다고 사회복지 국고보조금사업 67개를 지방정부에게 이양한 지 2년 후에 다시 중앙정부가 주관하는 사회복지서비스 국고보조금사업이 만들어진 것이다. 사회서비스바우처사업이라고 불린 이 사업은 기관에 보조금을 주는 대신 서비스 이용자에게 서비스를 살 수 있는 ‘바우처’방식으로 재정을 지원하였다. 노인, 장애인, 아동, 산모신생아에 대한 재가서비스가 중심이 되었고 정부는 재가서비스 분야에서 처음으로 욕구를 기준으로 수급자격을 직접 부여하였다. 그리고 바우처를 쓸 수 있는 서비스 공급자들이 다수 만들어질 것을 독려했다. 사회서비스 산업을 육성하겠다는 것이었다.

 

 

사회서비스정책의 도입과 함께 “사회서비스산업을 육성”하겠다는 표현은 빈번하게 사용되었다. 그러나 그 의미는 맥락에 따라 여러 가지로 해석된다. 첫째, 정부가 사회서비스를 공급하는 정책수단으로 시장기제를 선택했다는 의미다. 이 때 시장이라는 수단은 다수의 서비스 제공자들이 이용자의 선택을 받기 위해 경쟁하면서 이용자의 욕구에 부응하는 방향으로 서비스 질을 발전시킬 수 있다는 전제를 담고 있다. 두 번째는 사회서비스를 정부로부터 재정을 지원받은 수급자만이 아니라 일반 시민들이 직접 구매하여 이용할 수 있도록 사회서비스산업을 육성한다는 의미다. 이 때 정부로부터 수급권을 부여받은 이용자들이 본인부담금 15%로 사회서비스를 구매할 수 있는 것에 비해 일반이용자들은 100%의 서비스 비용을 모두 지불하고 서비스를 이용하게 된다. 셋째, 현재 정부가 제공하고 있는 사회서비스 외에 새로운 유형의 서비스들이 개발되고 육성되어 필요로 하는 사람들이 구매할 수 있도록 사회서비스정책을 펼치겠다는 전략이다. 이 때 초기적으로 사회서비스 구매에 재정을 지원하는 바우처사업들은 사회서비스산업 육성의 기초가 될 수 있다. ‘사회서비스 산업화’에 대한 이상의 세 가지 의미 모두에 일자리 창출이 더해져있음은 두말할 나위가 없다.

 

정부는 위 세 가지 의미 모두로 사회서비스 산업화에 기초한 사회서비스정책을 표방했다고 본다. 특히 2008년도에 보건복지부 사회서비스정책관에 의해 발표된 사회서비스 정책 로드맵에 의하면 사회서비스바우처사업이 초기의 공공투자 개념으로 배치되고 이후 민간투자와 공공투자가 균형을 이루다가 시장안정기에 도입되는 것으로 설명된다(<그림 2-1> 참조).

 

 

 

사회서비스 시장을 통해 제공기관과 일자리를 늘리고 이렇게 확대된 시장을 기반으로 중장기적으로 정부의 재정 지원 없이 서비스를 구매하는 “소비자”를 증가시켜 사회서비스산업을 육성하여 정부의 재정도 절감하고 새로운 ‘성장동력’을 만든다는 전략이다. 더 많은 이용자에게 서비스를 제공할수록 기관 이익이 증가하는 구조에서 제공기관들은 스스로 서비스를 다양하게 늘리고 이용자를 확보할 것이며 이 과정에서 서비스 질도 향상될 것이라는 예상이었다. 이 로드맵에 의하면 2007년부터 2009년까지는 정부의 공공투자가 사회서비스시장을 이끄는 초기 단계로 설정되어 있다. 2009년부터 2012년까지는 공공투자와 민간투자가 균형을 이루는 시장성장기, 그리고 2013년부터 2015년까지는 민간투자가 공공투자보다 높아지는 시장안정기로 계획되어 있는 것을 볼 수 있다. 시장안정기에 도달했을 때 정부의 역할은 저소득층이나 욕구가 높은 계층에 대한 지원에 집중한다는 것이다. 자, 지금은 2017년. 사회서비스바우처로 만들어진 사회서비스시장이 과연 정부의 로드맵대로 안정을 취하고 있는지 살펴보자.

 

 

1802% 증가한 영세한 사회서비스 제공기관

사회서비스바우처사업은 지난 10년간 크게 확대되었다. 가장 큰 성장을 보인 요소는 제공기관이다. 전자바우처의 결재와 관리를 담당하는 사회보장정보원은 사회서비스바우처 제공기관이 2007년 1,274개소로 출발하여 2015년 22,960개소로 무려 1,802% 증가했다고 말하고 있다. 재정 증가가 755%(1,874억원에서 14,158억원), 서비스 이용자수 증가가 327%(357천명에서 1,166천명), 그리고 제공인력이 458%(36천명에서 165천명) 증가된 것과 비교할 때 바우처사업체 수는 압도적으로 증가했다. 해마다 증가하는 바우처재정 그리고 비영리라는 조건도 법인이라는 제한도 없이 ‘누구나’ 등록만으로 사회서비스제공기관을 설립할 수 있는 환경이 기관 확대의 배경이 되었다고 할 수 있다.

 

 

그러나 사업별로 구축된 자료에 따르면 제공기관의 압도적인 확대는 주로 지역사회서비스투자사업에서 이루어졌다(<표 2-1> 참조). 하지만 지역사회서비스투자사업은 다양한 사회서비스를 지역에서 육성하는 사업이고 바우처가 1년만 지원되기에 2,620개소라는 숫자는 서비스 종류의 다양성과 한시성을 동시에 갖는 숫자라 할 수 있다. 6.7배라는 높은 증가율을 보이지만, 폐업률 또한 상당히 높은 것이다. 언어발달지원사업은 단기간에 10배 증가를 보인 사업이다. 그러나 평균 이용자규모가 10명 이하인 영세 소규모기관이다(김윤수·박민아, 2013).

 

<표 2-1>에서 사업별 제공인력 증가율, 이용자 증가율을 제공기관 증가율과 비교해보면 제공기관의 규모를 추정할 수 있다. 기관수가 증가한 것보다 제공인력과 이용자의 증가율이 높은 사업은 장애인 활동보조, 산모·신생아건강관리사업이 전부다. 언어발달지원사업과 지역사회서비스투자사업은 제공인력증가와 이용자증가에 비해 제공기관 증가율이 현저히 높아 영세한 소규모 기관이 증가하고 있음을 알 수 있게 해준다.

 

 

 

2012년과 2013년 사회서비스바우처 내부통계를 정리한 자료(김윤수·박민아, 2012; 2013)에 따르면 바우처 제공기관의 평균 매출은 약 2천만 원이다. 가장 높은 매출규모를 가진 사업은 지역사회서비스투자사업으로 2012년 기준 월매출 규모는 약 5천만 원이었다. 장애인활동지원과 발달재활서비스, 언어발달지원 등 장애인대상 사회서비스는 약 3천만 원, 노인돌봄종합서비스와 산모신생아서비스의 경우 1천만 원, 가사간병사업은 약 5백만 원 수준의 매출규모를 보여주었다.

 

같은 자료를 토대로 제공기관당 평균 제공인력과 이용자수를 보여주는 <표 2-2>에 따르면 기관 당 평균 제공인력이 가장 많은 사업은 장애인활동지원사업으로 기관 1개소 당 평균 제공인력 43명이 넘는 것을 볼 수 있다. 하지만 나머지 사업은 제공인력이 10명 내외에 불과하다. 언어발달지원사업은 기관당 평균인력이 1명도 되지 않는, 다소 충격적인 결과를 보여주고 있다. 이는 중간에 폐업한 기관까지 집계에 포함되면서 발생한 오류로도 보이는데 그만큼 영세한 제공기관들이 실제 서비스 이용자 규모에 비해 과도하게 설립되어 활동하고 있다는 것을 알 수 있다.

 

하지만, 고용규모 10인 미만의 제공기관이 다수로 집계되는 것은 제공기관들이 한 가지 이상의 사업을 하고 있는 것을 고려하지 않고 사업별로 제공기관 수를 집계하고 사업유형별로 제공인력의 수를 계상하기 때문이라고 지적한다(이철선 외, 2013). 2013년 9월 기준으로 4대 바우처 사업을 살펴본 이 연구에 따르면 1개 사업만 운영하는 기관은 79.1%이고, 2개 사업은 14.2%, 3개 사업 이상은 6.6%라는 것이다. 그래도 80% 가까운 기관이 하나의 바우처서비스만을 제공한다는 것을 감안할 때 제공기관의 영세한 규모를 일부기관의 문제라거나, 통계오류라고 이해하기는 어려울 것 같다.

 

 

저조한 일반구매, 조세로 움직이는 사회서비스산업?

사회서비스산업화전략에 따라 ‘민간이 주도하는’ 사회서비스산업이 육성되기 위해서는 무엇보다도 정부재정으로 지원하는 서비스 이용 외에 추가적인 ‘일반이용자’의 서비스 구매가 필수적이다. 4대 바우처사업²⁾을 대상으로 한 조사(강혜규 외, 2012)에 따르면 바우처 지원액 이상 추가로 서비스를 구매한 경험이 있는 이용자는 21.3%, 추가구매 경험이 없는 이용자는 78.7%로 나타났다. 자부담으로 서비스를 구매한 경험은 이보다 낮아 약 17%의 이용자만 자부담으로 서비스를 구매했고 83%의 이용자는 자부담 구매 경험이 없는 것으로 나타났다.

 

 

2015년에 지역자율형사회서비스투자사업³⁾ 성과평가에는 전국적 범위에서 최초로 바우처사업 일반구매전환율 조사가 이루어졌는데, 이 결과 지역사회서비스투자사업 일반구매전환율이 3.08%, 산모신생아건강관리지원사업이 6.56%, 가사간병방문지원사업이 0.18%로 조사되었다(양난주, 2016). 약 16만 명이 넘는 바우처서비스 이용자 가운데 약 6천3백 명만이 지원이 끝나고 혹은 추가적으로 서비스를 구매한 것이다. 언어발달지원서비스와 발달재활서비스는 이용자 한 사람의 서비스 이용금액이 바우처 지원액 22만원을 넘지 않았다(김윤수 외, 2013).

 

이제까지 발표된 어떤 조사나 연구도 바우처서비스 중에 일반구매가 활발하게 이루어진다는 증거가 없다. 정부가 바우처서비스별로 배정하는 국가보조금 그리고 여기 추가되는 15%의 본인부담금으로 제공기관의 매출이 형성되고 사회서비스시장에서 만들어진 일자리의 임금이 지급되는 것이다. 사회서비스바우처시장은 정부재원으로 움직이는 ‘만들어진 시장’에 다름 아니다.

   

 

 

정부주도로 양산된 저임금 시간제 일자리

사회서비스 바우처 사업의 중요한 목표이자 성과 중 하나가 일자리 창출이다. 2007년부터 2016년까지 사회서비스정책 성과관리시행계획을 분석한 연구(박세경 외, 2016)에 따르면 일자리 수는 10년간 성과지표의 중심에 있었다. 2007년 약 3만 3천명의 일자리를 만들어내면서 시작된 사업은 2014년 기준으로 약 10만 명에게 일자리를 제공하고 있다. 그러나 대부분이 1년 이하 계약의 시간제 근로자로 임금 수준은 낮은 편이다.

 

 

2012년 기준 노인돌봄서비스와 장애인활동지원서비스 제공인력의 월평균 임금은 77.3만원이고 주당 평균 근로시간은 35시간으로 나타났다(강혜규 외, 2012). 제공기관 운영주체 성격별로 살펴보면 비영리조직의 경우 월평균 임금은 78.6만원, 영리조직의 경우 64.1만원으로 조사되었는데 주당 근로시간이 비영리의 경우 35.4시간, 영리의 경우 27.9시간으로 차이가 나 임금 차이는 결국 근로시간에 의해 결정된다는 것을 확인할 수 있다.

 

한국보건복지정보개발원⁴⁾에서 발행한 전체 서비스공급 현황 자료에서 사업별 1인당 매출이 70만원 전후로 형성되거나 그보다 낮은 것으로 나타나는 결과와 흡사한 것을 알 수 있다(<표 2-3> 참조).

 

 

4대 바우처 사업을 대상으로 수행한 연구(이철선 외, 2013)도 1인당 월 평균 인건비가 약 75~80만원 수준이라는 것을 보여준다. 이는 결제액의 인건비 비중 75%⁵⁾를 적용하여 산출한 것으로 장애인활동지원사업이 평균 약 91만원으로 가장 높았고, 가사간병서비스가 40만원으로 가장 낮았다. 4대 보험 중 고용보험 가입률은 71.3%이고, 근속 기간이 4년이 넘는 노동자는 전체의 42.9%에 불과했다.

 

바우처서비스 노동자의 임금체계는 압도적으로 시간제 비율이 높았다. 노인돌봄종합서비스와 장애인활동지원서비스 제공기관의 81.3%가 시간제 임금체계를, 9.9%가 월급제를 시행하고 있었다(강혜규 외, 2012). 비영리기관의 경우 시간제와 월급제 비율이 각각 83.2%와 9.7%로, 영리기관은 68.7%와 12.5%로 나타났다. 제공기관이 임금을 지급하는 데 차등을 두는 기준은 근속기간이 전체 조사대상의 13.1%, 자격증 소유 여부 7%, 입사 전 경력이 5.8%로 조사되었다. 대부분의 경우 임금구조에 차등이 없는 것이다. 전체 제공인력 가운데 정규직 비중은 약 35.9%였고, 이는 조사 당시인 2012년 전체 임금노동자 정규직 비중이 52.5%인 것에 비교해보면 17%p 낮았다(강혜규 외, 2012).

 

사회서비스바우처 제공인력의 임금이 낮은 이유는 시간제 임금체계와 서비스 수가 안에서 임금이 결정되는 구조를 꼽을 수 있다. 정부가 이용자에게 부여하는 사회서비스 수급자격은 서비스 이용시간과 그 시간에 해당하는 재정으로 구성된다. 이에 부응하여 제공기관들도 서비스 시간당 임금을 지급하는 방식으로 제공인력을 고용한다. 이는 사회복지기관의 제공인력의 인건비를 주로 지급하던 종전의 기관보조금 방식과 완전히 상반된다. 사회서비스바우처 사업 시행 이후 사회서비스 부문에 안정적이지 않은 일자리, 저임금노동자군이 대거 양산되었다는 것은 주지의 사실이다.

 

실패한 사회서비스 산업화, 사회서비스정책의 기본을 다시 세워야

현재 사회서비스시장은 정부재정으로 지원되는 구매력을 가진 이용자들을 놓고 경쟁하는 영세한 다수의 제공기관들로 구성되어있다. 안정적이지 않은 저임금 시간제 일자리 노동자들이 시간당 임금을 받고 돌봄 등 대인적 서비스를 주로 제공한다.

 

 

사회서비스바우처 도입 이전과 비교하면 정부가 사회서비스 수급자격을 직접 판정하고 수급권을 부여하며 서비스 공급을 계획하고 관리하게 되었다는 점에서 이 정책은 한 걸음 진보한 측면이 있다. 이는 이용자 측면, 사회권 차원의 진전이다. 그리고 욕구기준으로 서비스 대상을 확대한 것도 사회복지 확대임은 분명하다. 하지만, 인력과 제공기관에 대한 급격한 규제완화로 영세한 제공기관과 저임금 사회서비스 제공인력이 대거 양산되었다. 여기서 발생하는 문제는 고스란히 생산되는 사회서비스 질에 반영되고 다시 정부는 서비스 질을 관리하라는 압력에 직면하게 된다.

 

이 방식은 그렇게도 발전시키고자 했던 ‘사회서비스 산업’의 걸림돌이 되었다. 낮은 임금은 사회서비스 질 향상과 전문적 분화 발전을 저해하고 영세한 제공기관은 사회서비스 ‘산업’의 가치와 위상을 낮춘다. 정부 재정을 지원받지 않는 일반 이용자들의 구매가 늘지 않는 이유 중의 하나는 여기에 있다. 이 외에 사회서비스를 필요로 하는 노인이나 장애인의 구매력이 높지 않은 현실도 크게 고려해야 한다. 노령연금 수급 비율이 노인인구의 절반도 되지 않고, 장애연금이나 장애수당 등 소득보장이 충분하지 않은 상황을 고려했을 때 사회서비스 일반구매를 어떻게 기대한단 말인가?

 

사실, 사회서비스를 사회구성원의 욕구나 위험에 대한 ‘사회적’ 대응으로 이해하고 있는 필자에게 사회서비스의 범위와 대상 그리고 비용부담은 사회적으로 합의해야 하는 문제다. 이런 관점에서 가장 이해하기 어려운 사업이 지역사회서비스투자사업이다. 이 사업은 중앙정부가 중위소득 120% 이하에게 수급권(바우처방식의 재정)을 1~2년만 부여하고 지역별로 사업을 개발하는 방식으로 진행된다. 사회서비스는 문제나 욕구가 존재하는 한 지속적으로 공급되어야 한다. 백번 양보하여, 정부 재정을 감안하여 수급 유효기간이 끝난 이후에 일반구매로 전환될 것을 기대하는 방식의 사업이라면 중위소득 120% 소득기준으로 수급자격을 제한하는 것 또한 이해하기 어렵다.

 

복지투사업만이 아니라 대부분 사회서비스바우처사업의 수급자격은 소득기준을 갖는다. 공공부조 수급자와 저소득층에게만 사회복지서비스를 제공하던 이전 시기에 비해 그 기준이 중위소득 혹은 전국가구평균 100% 혹은 150% 수준으로 올라간 것은 사실이다. 정부가 사회서비스산업화를 진심으로 추진하려고 했다면 소득기준이 서비스 신청자격을 제한하는 데 쓰이는 게 아니라 서비스이용의 비용분담을 차등화하는 기준으로 쓰이도록 설계하는 것이 더 타당했을 것이라는 생각이 든다.

 

하지만, 사회서비스 산업화 전략의 실패를 진단하면서 어떻게 하면 성공할 수 있는지 제안하는 것은 이 글의 초점이 아니다. 사회서비스 산업이라는 것은 절대로 우리나라에서 만들어질 수 없다고 주장하려는 것도 아니다. 단지, 사회서비스정책이 중심에 놓아야 하는 원칙과 목표에 충실해야 한다는 주장을 하려는 것이다.

 

사회복지정책은 사회적 자원의 재분배정책이고 사회구성원의 삶에 대한 국가책임을 실현하는 수단이다. 사회서비스정책은 가족책임, 여성책임으로 이루어져 온 돌봄의 사회화를 중심으로 하는 정책이라고 할 수 있다. 아동, 노인, 장애인에 대한 돌봄이 가족에 의존하지 않고도 이루어질 수 있도록 사회정책으로 보장하는 것을 추구하는 것이다. 이는 돌봐줄 가족을 갖지 못한 사회구성원의 사회권을 보장하는 것이며, 돌봄 책임으로부터 자유로울 수 없었던 가족, 곧 여성의 사회권(노동권)을 실현하는 것이다. 가족을 통한 돌봄자원의 재분배이며 젠더평등을 실현하는 기제다.

 

따라서 정부가 추진하는 사회서비스정책은 누구에게 얼마의 서비스를 제공할 것인가에 대한 사회적 합의를 담고 있다. 이 정책의 일차적인 목표는 사회서비스 확대를 통한 사회구성원의 사회권 보장이다. 사회서비스 확대를 통해 늘어난 이용자 그리고 서비스를 제공하는 노동자 양 자의 사회권을 동시에 살펴야 한다. 왜냐하면 대부분의 사회서비스는 휴먼서비스로 양자간의 상호작용을 통해 서비스가 이루어지기에 관계의 질이 서비스 결과와 밀접한 관련을 가지기 때문이다.

 

사회서비스정책은 개념적으로 현재 정부의 사회서비스 바우처사업만으로 국한되지 않는다.⁶⁾ 별도로 추진되는 보육과 장기요양이 사회서비스정책의 중심적인 부분이고, 장기요양 이용에서 연령제한이 없어지고 지역사회 장애인에 대한 재가서비스(현재의 활동보조, 발달장애인재활 등)가 체계적으로 확충되면서 아동, 노인, 장애인에 대한 사회적 돌봄체계를 수립하는 것이 되어야 한다. 사회서비스 확대는 소득은 물론 가족 자원크기와 상관없이 돌봄과 사회활동의 권리를 보장하고 여성의 경제활동, 사회활동이 증진되는 결과를 가져올 수 있어야 한다.

 

사회서비스의 산업적 성장? 그것은 여성의 사회경제적 활동이 활발해지면서 창출되는 수요 그리고 여성과 노인, 장애인이 우리 사회에서 가질 수 있는 구매력의 크기가 가능성을 좌우할 것이다. 곧 노동시장에서 여성의 지위와 임금수준, 노후소득보장과 노령연금의 수준, 장애인의 경제활동 참여와 소득보장은 정부가 10년 전에 꿈꾸었던 사회서비스 산업화를 만들어내는 필요조건이다. 그리고 그 필요조건은 아이러니하게도 “제대로 된 사회서비스정책”없이는 만들어내기 어렵다. 사회서비스산업을 위해서라도 사회서비스정책을 제대로 펼쳐야 하는 것이다.

 

 

1) 본 원고는 필자가 『한국사회정책』 제22권 4호에 발표한 “사회서비스 바우처 정책 평가” 내용을 기초로 작성되었다.

2) 노인돌봄, 장애인활동지원, 산모신생아도우미, 가사간병

3) 2015년 당시 지역자율형 사회서비스 투자사업은 지역사회서비스 투자사업, 산모신생아건강관리지원 사업, 가사간병방문지원 사업으로 구성되며 포괄보조방식으로 운영된다.

4) 2015년 7월 1일자로 사회보장정보원으로 변경. http://www.ssis.or.kr

5) 현재 바우처 사업 지침에서 서비스 단가의 직접 인건비(사회보험비 등 간접인건비 제외)와 기관 운영비 비중은 75:25로 설정되어 있다.

6) 사회서비스 바우처 사업에 임신출산진료비지원, 청소년산모 임신출산진료비지원, 기저귀조제분유지원, 에너지 바우처 사업 등이 포함되는 것을 보면 “사회서비스”라는 범주의 사업이 아니라 “바우처”방식의 사업으로 묶여져 있다는 인상을 갖게 한다. 이제 사회서비스 바우처 사업은 대상이나 서비스 유형을 고려했을 때 어떤 단일한 서비스를 제공하는 사업으로 간주하기 어렵다.

 

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<참고문헌>

강혜규, 박수지, 양난주, 엄태영, 이정은(2012). 사회서비스 바우처사업의 정책 효과 분석 연구. 한국보건사회연구원.

김원종(2008). 수요자 중심 사회서비스 확충 시행 1년의 성과와 과제. <한국 사회복지의 선진화를 위한 사회서비스 정책의 성과와 과제> 토론회(한국보건사회연구원 주최, 한국언론재단, 2008. 6. 12) 자료집. 7-20.

김윤수, 박민아(2012). 사회서비스 제공기관 공급실태 분석. 한국보건복지정보개발원.

(2013). 사회서비스 제공기관 공급실태 분석. 한국보건복지정보개발원.

양난주(2016) “지역사회서비스투자사업 10년, 무엇을 성과라고 부를까?”, 『복지이슈Today』37호, 서울시복지재단.

박세경, 하태정, 김보영, 김용득, 김은정, 이봉주, 이인재(2016). 사회서비스 정책 진단과 고도화 전략 연구. 한국보건사회연구원.

이철선, 남상호, 최승준, 민동세, 권소일(2013). 돌봄서비스 종사자 임금체계 표준화 방안 연구. 한국보건사회연구원.

 

복지동향 2017년 9월호

기획주제1. 사회서비스 전달체계의 문제점과 과제

기획주제2. 사회서비스 산업화 전략의 예견된 실패

기획주제3. 지역사회서비스 10년의 제도화와 보편화, 그리고 문재인 정부의 과제

 

사회서비스 전달체계의 문제점과 과제

 

 

남찬섭 | 동아대학교 사회복지학과 교수, 참여연대 사회복지위원회 위원장

 

발전 없는 전달체계 개편 논의

사회서비스 전달체계 구축 내지 확립 그리고 개편과 관련된 논의와 시도는 어제, 오늘의 일이 아니다. 하지만 수많은 논의와 정책적 노력에도 불구하고 전달체계와 관련된 논란은 끊임없이 제기되고 있다. 심지어 전달체계와 관련된 문제제기는 시간이 흘러도 그 내용이 거의 동일하기도 하다. 아래의 인용문을 보자.

 

고령화와 저출산 등 최근 복지환경의 큰 변화와 국민들의 복지수요의 증가 그리고 서민경제의 어려움 등으로 인한 생계형 사건･사고가 증가함에 따라 위기가정 조기발견체계 구축과 국민의 복지체감도 향상 등을 위한 사회복지전달체계 개선이 과제로 대두 … 또한 지방분권화 … 에 따라 지방자치단체의 복지역량(을) 강화(하는 것)도 과제(로 대두) … (따라서) 위기가정을 조기에 발견･지원하는 시스템을 구축하고, 시･군･구 및 읍･면･동의 복지기능 조정 후 적정인력을 충원하여 시･군･구의 복지기획 능력과 읍･면･동의 현장성을 강화 … (하고자 함). 
대통령자문 빈부격차･차별시정위원회, ｢사회복지 전달체계 개선방안｣, 2005.2.22.

 

위 인용문은 지금으로부터 12년 전인 2005년 2월에 참여정부가 사회복지전달체계 개편방안을 추진하면서 그 필요성을 밝힌 내용이다. 이 전달체계 개편방안은 2004년 12월 18일 대구 불로동에서 4세 남아의 사체가 장롱에서 발견된 사건이 직접적인 계기가 되어 마련된 것인데, 위에서 보듯이 개편 필요성으로는 객관적 환경의 변화(복지환경의 변화 및 서민생활의 어려움)와 주관적 수요의 증가(복지수요 증가), 행정적 대응의 미비(사각지대 발견의 어려움), 정부의 복지정책의 지향성(복지체감도 향상 필요성, 분권에 따른 지방정부 복지역량 강화 필요성)이 언급되고 있고, 관련 대책으로는 행정적 대응체계의 강화(시각지대 발견시스템 구축, 적정인력 충원)와 복지 정책지향의 달성(지방정부의 복지기획력 향상 및 현장성 강화)이 제시되고 있다. 이 인용문에 제시된 객관적 환경의 변화와 주관적 수요의 증가, 행정적 대응의 미비, 행정적 대응체계의 강화, 그리고 복지정책의 지향성 및 그것의 달성은 12년이 지난 지금도 정부의 전달체계 관련 대책에서 거의 동일하게 언급되는 내용들이다(사용되는 용어에 약간의 변화가 있기는 하다).

 

 

이처럼 전달체계 개편의 필요성이 시간이 지났음에도 거의 동일한 내용으로 지속적으로 언급되고 있고 개편방안의 방향 또한 큰 변화 없이 논의 대상으로 지적되는 것은 왜 그런 것일까? 가장 먼저 생각할 수 있는 것은 12년 전에 언급된 전달체계 개편 필요성이 여전히 지속되고 있다는 것이다. 하지만 이는 일정부분 타당성이 있지만 세부적으로는 달리 생각할 여지가 있다. 즉, 저출산･고령화와 서민생활의 어려움 등과 같은 객관적 환경의 변화와 국민들의 복지수요의 증가와 같은 주관적 여건의 변화는 오늘날에도 전달체계 개편을 정당화하는 근거로 유효하다고 말하는 것이 적어도 전달체계와 관련해서는 크게 문제될 것이 없다고 볼 여지가 있다. 하지만 사각지대 발견의 어려움과 같은 행정적 대응의 미비 그리고 복지체감도 향상 및 지방정부의 복지기획력 향상 필요성과 같은 정책지향성과 관련해서는 전달체계 개편을 정당화하는 근거로 여전히 유효하다고 말하는 것이 문제가 없을지 의문이다. 다시 말해서 후자의 경우 그것을 지금에 와서도 전달체계 개편의 근거로 드는 것은 그동안의 정책적 노력이 소홀했음을 거꾸로 보여주는 것일 수 있다는 것이다.

 

 

전달체계 구축·개편의 흐름

이와 관련하여 그간 정부가 시도해온 전달체계 구축시도의 주요 사례를 특히 공공복지전달체계에 초점을 맞추어 열거해보면 <표 1-1>과 같다.

 

 

 

사회서비스 전달체계 구축 노력은 1990년대 중반부터 시작되었다고 볼 수 있는데 당시의 시도는 보건복지부 산하에 별도의 기구를 설치하는 방향으로 추진되었다. 이는 보건복지사무소와 사회복지사무소 사업으로 시도되었으나 둘 다 시범사업으로만 그쳤다(<표 1-1>의 ①, ②). 이 두 시도의 실패는 현실적으로 복지부 산하에 별도의 지방조직(특별행정조직)을 두는 것에 대한 실효성이 현저히 떨어진다고 평가할 수 있다. 이 두 시도가 실패한 이후에는 전달체계 관련 시도들이 대체로 시･군･구와 읍･면･동이라는 기존의 지방행정조직 내에서 복지기능을 강화하려는 것으로 나타났다. 이처럼 기존 지방행정조직을 활용한 복지기능의 강화라는 시도는 네 가지의 경향으로 진행되었다고 할 수 있는데, 첫째는 사례관리기능의 강화이며 둘째는 온라인 전달체계의 강화, 셋째는 사회서비스의 ‘신청-조사-결정’ 절차의 공식화, 그리고 넷째는 분권화와 중앙화의 동시적 진행이다. 

 

사례관리는 당초 1990년대 초반부터 민간부문에서 활용해오던 것인데 2006년 주민생활지원기능 강화라는 공공복지전달체계 강화 시도가 추진되면서 정부도 사례관리기능에 관심을 보이기 시작하였다. 사례관리의 개념은 다양하지만 크게 두 가지 개념화로 구분할 수 있다. 한 가지는, 복합적이고 지속적인 욕구를 가지고 있는 표적집단을 대상으로 한 고도의 임상적인 개입을 강조하는 개념화이며, 다른 한 가지는 표적집단의 복합적 욕구를 전제하지 않고 사회서비스 과정 자체의 연계･조정에 초점을 두어 맞춤형 서비스(tailored services), 연계(linkage), 조정(coordination), 서비스 네트워크, 서비스 효과성 등을 강조하는 개념화이다(Gursansky et al., 2003). 후자의 개념화를 따를 경우 사례관리는 사회서비스의 일반적인 목적 및 과정과 크게 다르지 않다. 현재 정부는, 통합사례관리¹⁾를 지역사회의 공공 및 민간자원에 대한 체계적인 관리･지원체계를 토대로 복합적이고 다양한 욕구를 가진 대상자에게 복지･보건･고용･주거･교육･신용･법률 등 필요한 서비스를 통합적으로 연계･제공하고, 이를 지속적으로 상담･모니터링 해 나가는 사업으로 규정하는 한편 통합사례관리의 목표를 맞춤형 서비스의 연계･제공으로 명시하고 있어(보건복지부, 2015) 위에서 말한 두 가지 개념화를 모두 추구하고 있다. 이런 점에서 현재 정부가 말하는 통합사례관리는 복합적 욕구를 가진 소수의 사람들을 대상으로 한 다양한 서비스의 연계･제공을 의미하면서 동시에 일반적인 복지대상자를 대상으로 한 네트워크 강화를 의미하기도 한다. 

 

그런데 이와 같은 사례관리가 전달체계와 관련하여 갖는 중요성은 사례관리의 소재가 변화해왔다는 데 있다(민소영, 2015 참조). 즉, 2006년에 시도된 주민생활지원기능 강화에서 사례관리는 읍･면･동에서 추진하는 것으로 상정되었다(<표 1-1>의 ⑤). 즉, 당시에 자산조사 등 조사업무는 시･군･구가 수행하고 읍･면･동은 찾아가는 복지와 사례관리업무를 수행하는 것으로 역할분담이 상정되었던 것이다. 물론 당시의 사례관리는 관련 인력의 충원이 제대로 이루어지지 않아 효과를 내지 못하였다. 그 후 보수정권으로 정권이 교체되면서 사례관리의 소재지는 읍･면･동에서 시･군･구로 이동되었다. 즉, 민생안정요원에서부터 위기가구 통합사례관리를 거쳐 희망복지지원단에 이르기까지 이명박 정부에서 시도된 전달체계와 관련된 많은 시도들은 모두 사례관리기능의 소재지를 시･군･구로 상정한 것이었다(<표 1-1>의 ⑥, ⑦, ⑨). 그러다가 박근혜 정부가 출범하면서 사례관리기능을 다시 읍･면･동으로 이관하려는 움직임이 나타나면서 시범사업이 추진되었고 2016년 7월부터 읍･면･동 복지허브화 사업이 본격 추진되기 시작하였다. 즉, 사례관리의 소재지는 읍･면･동에서 시･군･구를 거쳐 다시 읍･면･동으로 옮겨오게 된 것이다. 당초 이명박 정부 때 사례관리기능을 시･군･구로 이관한 것에는 다른 여러 고려도 있었겠지만 가장 큰 요인은 인력문제였다. 즉, 사회복지공무원의 추가적인 증원 없이 공공전달체계 기능을 추진해보려는 시도를 하다 보니 사례관리기능을 시･군･구로 이관시킬 수밖에 없었던 것이다. 하지만 결국 사례관리기능이 읍･면･동으로 이관되기 시작한 것은 공공복지전달체계 구축에서 주민생활권과 물리적･심리적 접근성이 가장 중요한 요소임을 보여주는 것이라 할 수 있다. 이는 다시 오랜 세월 동안 구축되어온 시･군･구-읍･면･동이라는 내무행정체계가 주민들의 일상생활 속에 깊이 뿌리내리고 있어 공공복지전달체계 구축이나 개편시도는 이 점을 고려할 필요가 있음을 보여주는 것이다. 어떤 면에서 보건복지사무소나 사회복지사무소 설치 시도가 성공하지 못한 데에는 이러한 점이 영향을 미친 것으로 생각한다. 

 

사례관리가 전달체계와 관련하여 갖는 또 하나의 중요성은 민간과 공공부문 간의 역할분담에 관련된 것이다. 앞서 말한 것처럼 민간복지관 등에서는 이미 1990년대 초부터 사례관리기법을 활용해왔다. 그리하여 민간기관들 간에 다양한 방식의 연계가 추진되기도 하였던 것이다. 그리고 2000년대 초에는 사회복지사업법 시행령의 개정을 통해 종합사회복기관의 기능을 3개로 정리하면서 그 중 한 가지로 사례관리를 명문화할 정도로 민간부문에서는 사례관리기능을 중시해왔다. 하지만 이제 정부가 통합사례관리라는 이름으로 사례관리기능에 나서게 됨에 따라 민간기관은 이미 해오던 사례관리기능을 재조정해야 할 상황에 놓이게 되었다. 오랫동안 민간복지관 등 민간부문에 사회서비스 공급을 의존해온 한국사회에서 정부가 사례관리에 나선다는 것은 정부와 민간 간의 관계를 과거와는 완전히 다른 차원에서 새롭게 정립해야 함을 의미한다. 

 

온라인 전달체계는 복지업무의 전산화와 관련된 것인데 이는 사실 민간복지관 등을 중심으로 이미 1990년대부터 꾸준히 진행되어온 것이었고 정부도 민간복지기능의 전산화를 지속적으로 지원해왔을 뿐만 아니라 동시에 정부 차원에서도 전산화 작업을 지속적으로 추진하였다. 그런데 이명박 정부 들어와 부정수급 단속이 강조된 데다 2009년에 공무원에 의한 복지급여 횡령사건이 잇달아 발생하면서 온라인 시스템의 구축이 본격화 되었고 사회복지통합전산망(‘사통망’)을 추진하기에 이르렀다. 사통망은 기존에 추진되던 전산화를 뛰어넘어 가히 온라인 전달체계라 할 만한 것으로서 어떤 면에서 이명박 정부가 사회복지공무원을 증원하지 않은 것을 보완하는 기능을 한 것이라 할 수도 있다. 즉, 사례관리기능의 소재지를 시･군･구로 이관할 수 있게 하는 전자적 토대가 되었던 것이다. 이러한 온라인 전달체계는 이제는 이른 바 사각지대의 발굴을 위해 저소득층의 개인정보를 23종이나 처리하는 전자적 인프라가 되어 적어도 복지부문에서는 오프라인 상에서의 사회적 자본이나 공동체를 대체할 수도 있을 정도가 되어가고 있다. 

 

기존의 시･군･구-읍･면･동이라는 지방행정조직을 활용한 복지기능 강화 시도가 추진되는 과정에서 나타난 셋째의 흐름은 사회서비스 신청-조사-결정절차, 즉 단순화된 서비스결정절차의 공식화이다. 사실 서비스결정절차의 공식화는 2003년 7월에 개정된 사회복지사업법에서 이미 명문화되었던 것이다. 하지만 이 당시 공식화된 서비스결정절차는 사실상 사문화하여 제대로 시행되지 않다가 2014년 12월에 송파세모녀법의 일환으로 제정된 사회보장급여의 이용･제공 및 수급권자 발굴에 관한 법률(‘사회보장급여법’)에서 다시 규정되었다. 사회보장급여법은 2015년 7월부터 시행되었으므로 이 법에 의한 서비스결정절차의 시행은 이제 2년이 지났다고 할 수 있지만 실제 현장에서는 서비스결정절차보다는 사각지대 발굴과 사례관리가 훨씬 더 강조되는 것 같다. 

 

마지막으로 기존 지방행정조직을 통한 복지기능강화는 분권화와 중앙화의 동시적 진행이라는 흐름으로 나타나기도 했는데 아마도 이것이 오늘날 사회서비스 전달체계의 파편화를 초래한 가장 주된 원인일 것이다. 분권화는 오늘날 시대적 경향이기도 하지만 복지와 관련해서는 2005년에 시행된 사회복지서비스 지방이양이 가장 중요한 계기였다. 그리고 위의 <표 1-1>에서 열거한 다양한 공공전달체계 구축 내지 개편 시도들은 모두 지방정부의 복지기획력을 향상시키려는 것이었고 이는 분권화의 흐름과 조화로운 것이다. 하지만 분권화는 그 한 가지 흐름으로만 진행된 것은 아니다. 가장 대표적으로 2006년부터 본격적으로 도입되기 시작한 바우처가 사회서비스 이용 및 이용권 관리에 관한 법률(‘사회서비스이용권법’)의 제정(<표 1-1>의 ⑧)을 통해 제도화되어진 것에서 보듯이 사회서비스 전달체계에는 중앙화의 흐름도 강력하게 존재하였다. 또 표에는 제시하지 않았지만 2008년부터 시행된 노인장기요양보험은 그 관리운영기구가 건강보험공단으로 정해져 사회적 돌봄의 중요한 한 요소인 노인돌봄서비스 일부가 중앙화된 전달체계를 가지게 되었다. 그리고 이명박 정부에서 장애인활동지원서비스의 관리운영기구가 국민연금공단으로 정해졌는데, 이 역시 재정방식도 중앙화된 바우처 방식인데다 관리운영기구까지 연금공단으로 집중되는 것을 의미했다. 그리하여 현재 사회서비스는 ① 지방이양된 사회서비스, ② 국고보조방식에 의한 전통적인 사회서비스, ③ 중앙화된 바우처 방식에 의한 시장화된 사회서비스, ④ 사회보험공단에 의해 관리･운영되는 사회서비스의 네 부문으로 분절되어 있다.²⁾
 

결국, 기존 지방행정조직을 통한 복지기능강화의 기조를 띤 공공복지전달체계 구축 내지 개편 시도들은, 분권화와 중앙화의 동시적 진행으로 인해 분절되고 파편화된 지방의 전달체계라는 장(場) 위에서 서비스결정절차의 철저한 시행보다는 읍･면･동 단위에서의 사례관리기능의 강화에 중점을 두어 추진되면서 정부와 민간 간의 관계 설정 문제를 남겼다. 또 전체적으로 볼 때 이러한 것이 오프라인상의 시도였다면 이 오프라인상의 시도는 온라인상의 전달체계 구축과 병행하여 진행되었다. 초기 온라인상의 시도는 부정수급 색출 및 공무원들의 부정행위 방지의 의도가 강한 것이었다면 이제는 사각지대 발굴과 사례관리기능의 강화를 지원하고 더 나아가 그것을 주도할 정도의 힘을 갖게 되어 사실상 온라인 전달체계라 할 정도가 되었다. 그리하여 오늘날 사회서비스 전달체계 구축 내지 개편 시도는, 온라인 및 오프라인상 시도의 동시적 고려, 서비스결정절차의 실행문제, 사례관리와 관련된 정부와 민간부문 간의 관계설정 문제, 분권화와 중앙화의 조화 문제 등 성격을 서로 달리 하고 차원도 서로 달리 하는 매우 복잡한 요소들을 고려해야 하는 대단히 어려운 작업이 되었다. 

 

문재인 정부의 전달체계 개편과 제언

최근 문재인 정부는 100대 국정과제를 발표하였는데, 여기서 사회서비스 전달체계와 관련된 것으로는 ‘국가의 고른 발전을 위한 자치분권과 균형발전’이라는 제목 하에 제시된 ‘주민직접참여제도 확대 및 마을자치 활성화’를 들 수 있다(국정기획자문위원회, 2017). 그리고 이것은 공공서비스 플랫폼이라는 정책으로 발표되었다. 여기서 복지는 마을자치 활성화의 일부로 상정된 것처럼 보인다. 즉, ‘읍면동의 기능･인력 등을 주민의 시각에서 종합 개편’한다고 하면서 그 방안으로 ‘종합적인 주민서비스 제공 등 행정 혁신’, ‘본청의 안전･인허가 등 생활밀착기능을 이관하여 주민중심의 서비스 제고’라는 방안과 함께 ‘읍･면･동의 찾아가는 보건･복지서비스 강화’라는 방안이 제시되어 있는 것이다. 그리고 이러한 읍･면･동의 찾아가는 보건･복지서비스 강화는 서울시에서 추진하고 있는 ‘찾아가는 동 복지’ 사업을 따와서 그것을 전국화하려는 것으로 알려져 있다. 그리고 읍･면･동의 복지기능강화는 전체적으로 마을 만들기 사업이라는 틀 내에서 진행될 것으로 보인다. 

 

현재 정부가 발표한 것으로는 구체적인 내용을 알 수가 없어서 본격적인 평가는 어렵다. 하지만 만일 마을 만들기의 틀 내에서 읍･면･동 복지기능강화가 추진된다면 그와 관련해서는 몇 가지 언급을 할 필요가 있다. 첫째, 본문에서 본 것처럼 현재 한국의 사회서비스 전달체계가 가지고 있는 매우 복잡한 요소들을 충분히 고려할 필요가 있다는 것이다. 예컨대 찾아가는 보건･복지서비스 강화는 보건･복지연계와 발굴주의를 결합시킨 것인데 이것이 작동될 토대는 새로운 공사관계의 정립을 요구하는 그리고 매우 분절적이고 파편화된  그리고 온라인 전달체계가 강력하게 구축되어 있는 그런 토대라는 점이 고려되어야 한다. 다시 말해서 서비스연계와 사각지대 발견이 쉬운 구조가 아닐 수 있다는 것이다. 

 

둘째, 현재까지 마을 만들기의 내용이 구체적으로 알려져 있지는 않으나 이 마을 만들기 역시 그간 정부의 공공복지전달체계가 생성해놓은 복잡한 차원들 속에서 진행되리라는 것이다. 혹자는 마을 만들기 사업은 복지전달체계와는 관련성이 없다고 말하지만 현재 한국의 사회서비스는 시･군･구-읍･면･동이라는 주민들의 일상생활과 밀접히 관련된 지방행정조직을 통해 제공되고 있고 또 마을 만들기가 궁극적으로는 읍･면･동의 기능과 인력을 주민의 시각에서 재편하는 것에 관련된 것이라고 할 때 그것이 복지전달체계와 연관되지 않는다는 것은 불가능한 일일 것이다. 특히 저소득층 주민들의 삶과 관련하여 마을 만들기와 읍･면･동 복지기능강화는 밀접히 연관될 가능성이 매우 높다. 이는 결국 정부로 대표되는 공공부문과 그 외 민간부문 간의 관계 정립, 즉 공사관계 정립을 요구하는 일이다. 이와 관련하여 마을 만들기의 틀 내에서 진행되는 읍･면･동 복지강화는 기존의 것과는 상당히 다른 차원에서 새로운 공사관계의 정립을 필요로 하는 일임을 주의할 필요가 있을 것이다. 그간 정부는 민간복지관 등을 활용하여 사회서비스를 공급해왔으면서도 민간복지관 등에게 관련된 권한을 부여하는 데에는 대단히 인색한 태도로 일관해왔다. 이제 정부가 사례관리에 나서는 등 뒤늦게나마 복지와 관련하여 정부가 했어야 할 일들을 맡기 위해 나서는 것은 다행이라 할 수 있지만 그 과정에서 그동안 정부가 하지 않던 업무를 떠맡아왔던 그래서 나름의 전달체계를 구축해왔던 민간복지관 등의 민간부문의 기능을 어떻게 조정할 것인가에 대해 논의하지 않은 점은 대단히 아쉬운 대목이라 할 것이다. 

 

셋째, 일부 논자들은 찾아가는 복지(outreach services)를 발굴주의라 하여 대단히 강조하고 있다. 즉, 발굴주의는 잠재적 수혜자가 정부를 찾아오기를 기다리는 신청주의를 넘어 정부가 적극적으로 찾아나서는 복지라는 것이다. 이미 지난 정부 기간에도 찾아가는 복지는 수요자중심주의와 결합되는 경향이 나타나기 시작하여 이는 사회보장급여법의 수급권자 발굴에 관련된 조항들로 표현되고 현장에서는 사례관리업무를 담당하는 조직으로 설치된 희망복지지원단이 찾아가는 복지를 실행하는 단위로 활동하고 있어 찾아가는 복지와 사례관리, 사각지대 발굴이 결합되어 왔던 터이다. 이들의 결합이 일률적으로 좋다거나 일률적으로 나쁘다거나 하는 평가는 적절치 않을 것이다. 하지만 발굴주의의 개념을 명확히 할 필요는 있는 것으로 생각한다. 예컨대 발굴주의는 어디까지의 행위를 말하는가, 즉 사회서비스 정보를 알지 못하는 어떤 가족을 ‘발굴’하여 그 가족에게 이러저러한 정보를 제공하고 그런 연후에 그 가족이 주민센터를 찾아가서 특정 서비스를 신청했다면 그것은 발굴주의인가 신청주의인가? 이것은 대단히 사소한 문제제기처럼 보일 수도 있지만 발굴주의에 부착된 과도한 낙관주의를 경계하는 의미도 있다. 신청주의가 본래부터 주민들을 앉아서 기다리기만 하는 관료주의를 의미하는 것은 아니다. 신청주의는 복지혜택을 필요로 하는 사람들로 하여금 그 스스로 혜택을 신청케 함으로써 권리의식을 갖게 하려는 의도도 가진 것이다. 물론 신청주의가 행정편의주의적인 속성을 가진 점도 있다. 하지만 신청주의는 매우 실용적인 일선행정 차원에 적용되는 원칙이어서 그것이 갖는 속성이 본질적으로 특정의 것이라고 하기 보다는 다양한 속성이 혼재한 가운데 그 중 어떤 속성이 보다 잘 부각되는가는 그 원칙을 어떻게 실행에 옮기는가에 달려 있는 것이라고 보는 편이 더 적절할 것이다. 즉 다시 말해서, 신청주의 그 자체가 문제가 있는 것이라기보다는 신청주의가 가진 권리적 속성이 드러나지 못하게끔 편성되어온 기존의 관리운영체계가 문제라고 생각하는 것이 더 적절할 수 있다는 것이다. 이렇게 본다면 발굴주의 역시 그 자체로 옳은 원칙이라기보다는 발굴주의를 통해 드러내고자 하는 전달체계의 속성을 잘 드러낼 수 있게끔 하는 방안을 어떻게 마련할 것인가에 중점을 두어 접근하는 것이 더 적절할 수 있는 것이다. 사실 발굴주의는 직권주의가 좀 더 극대화된 것이라고 볼 수 있는 면도 있어서 가부장적인 속성을 가질 수도 있는 것이다. 

 

그리고 발굴주의는 그 용어에서 알 수 있듯이 사각지대 발굴과 거의 동의어처럼 사용되고 있는데 이와 관련해서도 유의해야 할 점이 있다. 사각지대는 흔히 수급자격이 있는데도 정부의 지원에서 배제된 사람들을 가리키는데, 조금 더 넓게 규정하면 어떤 형태로든 정부의 지원에서 배제된 사람들을 가리킨다고 볼 수 있다. 따라서 사각지대는 수급자격제도와 관련된 것일 수도 있고 또는 수급자격자를 결정하는 행정절차와 관련된 것일 수도 있으며 또는 수급자 본인의 정보부족 또는 거동의 불편 등과 관련된 것일 수도 있다. 이렇게 보면 사각지대 발굴이 반드시 물리적 방문을 전제하는 듯한 찾아가는 복지를 통해서만 가능한 것이 아님을 알 수 있다. 또한, 찾아가는 복지(발굴주의)는 결국 주민들의 욕구에 대한 밀착적･선제적 대응을 의도한 것이라 할 수 있는데 이것이 반드시 물리적 방문을 통해서만 가능한 것은 아닐 수 있다. 방문이 필요 없다는 것은 아니지만 사각지대의 해소나 밀착적･선제적 대응을 위해서라면 제도의 개선도 병행되어야 한다. 물리적 방문을 지나치게 강조하는 것은 자칫 사각지대 발생의 보다 근본적 원인을 외면하고 제도적 접근을 소홀히 다루게 하는 빌미가 될 수도 있는 것이다. 더욱이 지난 정부 시절 과도할 정도로 추진된 온라인 전달체계 구축에 의해 발굴주의는 온라인상의 개인정보처리와 연계되어 과도한 방문으로 이어질 가능성도 안게 되었다.

 

현재 정부는 시범사업 등을 통한 단계적 접근을 계획하고 있어 이 과정에서 위에서 언급한 사항들에 대한 고려가 좀 더 이루어지고 나아가 그것을 위한 광범위한 토론이 이루어지고, 대안이 충분히 숙고된다면 지방행정의 전반적인 개편과 함께 공공복지 전달체계의 개편도 적절하게 이루어질 수 있으리라 생각한다.

 

 

1) 정부는 일반적으로 쓰이는 사례관리라는 용어 대신에 ‘통합사례관리’라는 용어를 사용하는데 이는 민간부문의 사례관리와 공공의 사례관리를 구분하기 위한 의도에서라고 생각한다.

2) 이러한 현상과 연관되어 현재 우리나라의 사회(복지)서비스 관련 용법이 변화해왔는데, 본문의 ①과 ②를 사회복지서비스라 칭하고 ③과 ④를 사회서비스로 칭하는 경향이 강화되어 왔고 이는 이제 거의 정착되어가는 것처럼 보인다.

 

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<참고문헌>

강혜규･박세경･함영진･이정은･김태은･최지선･김보영･John Hudson･Aniela Wenham. 2016. 사회보장부문의 서비스 전달체계 연구: 맞춤형 서비스를 위한 통합성 분석을 중심으로. 연구보고서 2016-37, 세종시: 한국보건사회연구원.

국정기획자문위원회. 2017. 문재인정부 국정운영 5개년 계획.

대통령자문 빈부격차･차별시정위원회, ｢사회복지 전달체계 개선방안｣, 2005.2.22.

민소영. 2015. “한국의 사례관리 전개과정과 쟁점 고찰.” 한국사회복지행정학, 17(1) : 213~239.

보건복지부. 2015. 2015 희망복지지원단 사업안내.

Gursansky, D., Harvey, J. and Kennedy, R. 2003. Case Management: Policy, Practice and Professional Business. New York: Columbia University Press.

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보육, 요양 등 사회서비스 영역의 공공성 확대와 사유화된 민간시설 점검의 계기가 되어야 

지난 10/25(목) 더불어민주당과 정부는 당정협의를 개최하고, 비리유치원 문제 해결을 위한 「유치원 공공성 강화 방안」을 확정. 발표했다. 국공립유치원 40% 조기달성과 공립유치원의 신설 원칙 확립을 포함한 국공립 유치원 확대 방안, 에듀파인 시스템 도입, 예산 목적외 사용에 대한 처벌 강화 등 관리.감독 강화 방안, 학부모의 참여 방안을 마련하겠다는 방안은 올바른 방향성을 제시한 것으로 평가할 수 있다. 참여연대 사회복지위원회는 실질적인 유아교육의 공공성 강화가 이뤄지도록 미흡한 부분에 대한 계획을 추가하고 흔들림 없이 추진할 것을 정부와 국회에 촉구한다.

 

비리유치원 문제의 핵심은 재정지원만 한 채 공적 유아교육에 대한 국가책임을 소홀히한 나머지 그동안 개인이 유치원을 자유롭게 설립할 수 있도록 하고 사유재산처럼 운영하는 것을 방치한 점에 있다. 이제 누리과정을 포함한 유치원 교육을 영리적 동기를 배제한 공교육제도로 편입하여 국가가 책임지는 체제를 정립하여야 한다. 그동안 국공립유치원에 대한 학부모들의 요구는 높았지만 국공립유치원 재원 아동의 비율은 25% 정도에 불과하였다. 때문에 2019년 내 1,000개 학급을 신설하여 재원수 기준 국공립유치원 40%를  조기달성하겠다는 발표는 지속적인 시민들의 요구를 반영한 것으로 환영한다. 그러나 정부는 폐원 유치원 등을 매입 또는 장기임대하여 공립유치원을 확보하겠다고 하나 사립유치원들과의 협의가 잘 진행될지 의문이며 자칫 퇴출되어야 할 비리유치원에게 보상을 통한 퇴로를 열어주지 않을까 우려스럽다. 또한 기존 사립유치원의 학교법인화 유도하고 개인 신규유치원 설립을 제한하겠다는 것도 바람직하나, 현행 유아교육법상 개인의 설립인가를 제한할 관련 근거규정이 없어 즉각적인 입법 보완이 필요하다.  

 

또한 사립유치원에 막대한 국고가 지원되는 상황에서 사립을 포함한 유치원의 공교육제도로의 편입은 당연한 국가의 책무이다. 따라서 감사결과 공개와 국가관리 회계시스템 도입, 예산 목적외 사용에 대한 처벌 강화 등 관리.감독 강화와 에듀파인 등 국가 회계관리 시스템의 도입은 반드시 필요한 과제이며 관련 제도의 개선도 하루 빨리 이뤄져야 할 것이다. 사립유치원 설립자 요건 강화, 셀프 징계를 방지하기 위하여 학교법인 설립 유치원의 이사장과 원장 겸임 금지 등도 필요한 조치라고 본다. 

 

정보공시를 내실화하고 학부모가 참여하는 사립유치원 운영위원회의 기능을 강화하여 설립자의 독단적 운영을 견제하는 방안을 마련하겠다는 방향도 바람직하다. 다만 공립유치원 운영위원회가 심의기능까지 있는 것에 비하여 사립유치원 운영위원회의 역할을 여전히 자문에 한정한 것은 아쉽다. 공공성의 핵심인 참여와 민주적 운영을 담보하고 더욱 실효성 있는 정책이 되려면 사립유치원 운영위원회에게도 심의의 역할과 권한을 부여해야 할 것이다. 

 

학부모에게 바우처로 지급하여 국가가 통제하지 못했던 누리과정 지원금을 보조금으로 전환하는 방안도 참여연대가 지속적으로 문제제기했던 지점으로 환영한다. 그러나 보조금의 용도와 목적이 정확하게 지정되어 더 이상의 보조금 유용이 발생하지 않도록 하는 후속대책이 필요할 것이다. 이와 같은 공적 관리 수단을 확보함과 아울러 유치원에 대한 공공관리 시스템을 대폭 강화하여야 한다. 현재의 일선 유치원 담당 부서 인력으로는 정기 감사 조차 전혀 이루어질 수 없을 정도로 공공관리체계가 구축되어 있지 않다. 따라서, 먼저 광역 단위의 교육청 및 산하 교육지원청의 유치원 교육 담당 관리 부서 인원을 대폭 확대하여 공공관리체계를 구축하여야 한다. 

 

한편 비리유치원 문제 폭로 이후 어린이집, 요양시설 등 국가의 재원으로 운영하는 복지서비스의 문제들도 지속적으로 드러나고 있다. 비리유치원에 대한 대책과 아울러 보육, 요양 등 사회서비스 전반에 대한 공공성 확대와 사유화된 민간시설에 대한 대책도 추진할 것을 정부에 요구한다.

 

 

▲ 성명 [원문보기/다운로드] 

편집인의 글

 

김형용 월간 복지동향 편집위원장, 동국대학교 사회학과 교수

 

2018년 한 해 동안 복지시설의 사유화 문제로 사회가 들끓었다. 나랏돈은 눈먼 돈이라서 먼저 찾는 사람이 임자이고, 내가 먼저 찜한 돈을 남이 공평하게 쓰자고 하면 자신의 권리를 빼앗기는 듯이 저항하는 사례가 번번이 되풀이되었다. 이름은 민간이지만 사실상 정부 보조금으로 운영되고 있는 복지시설은 무수히 많다. 문제는 정부 보조금에 전적으로 의존하는 시설조차 공공의 지도과 감독 그리고 조정은 사유재산을 침해하는 행위라고 주장하는 것이다. 사립유치원은 수조 원의 누리과정 예산이 어디에서 나오는지는 상관없이 시설소유자의 운영 재량이 존중되어야 하며, 영리 목적으로 설립한 요양시설들은 어차피 개인사업자이므로 법에 의한 재무회계규칙 준수는 지나친 규제이고, 사회복지법인과 시설은 여전히 설립자가 개인재산을 출연한 것이니 그 가족에게도 상속된 소유권이 인정되어야 한다는 식이다. 우후죽순 늘어난 민간의 요양병원은 건강보험재정 악화의 일등공신이고, 사회서비스 바우처 사업도 시장에 진입한 영리기관의 수익성이 사회서비스 욕구 충족보다 중요한 기준이 되었다. 이러한 비상식적 인식과 행위들을 조금이라도 개선하기 위해 유치원 3법, 사회서비스공단, 장기요양시설 재무회계규칙 등 제도적 보완이 시도되었으나, 모두 강력한 민간 이익집단에 의해 좌초하거나 실효성을 거두지 못하고 있다.

 

2019년 올해 복지동향의 첫 화두도 복지의 사유화로 정하였다. 작년에 매듭짓지 못한 과제가 여전히 복지의 공공성을 위협하고 있을 뿐 아니라, 전달체계의 공공성 강화가 없는 상태에서 복지국가의 제도 확충은 밑 빠진 독에 물 붓기가 될 가능성이 높기 때문이다. 본호 기획글에서는 먼저 유치원을 다루었다. 박창현 부연구위원은 국민 세금으로 사립유치원에 연간 약 2조 원이 투자되는 만큼 유아교육이 공적인 성격을 가지고 있음은 분명하고 이에 공적 기제가 제대로 작동할 수 있도록 ‘기관혁신 운영 모델’을 제시하고 있다. 김종해 교수는 국공립 확충으로만 사유화를 해결하기 어렵다는 점도 동시에 제기하고 있다. 국공립어린이집에서도 비리는 발생하고 있는데, 그 배경은 위탁제도, 즉 정부의 역할을 보육비용 지원중심의 역할로 설정하고 발생한 문제에 대해 서류 중심의 규제 정책으로 접근해 온 제도적 맥락과 폐쇄적인 어린이집 운영이라는 맥락이 있다는 것이다. 강영숙 교수는 사회복지시설이 사유화된 배경에는 1950년대 초창기 사회복지시설 설립에 있어 개인의 재산을 통한 기여 그리고 이를 자녀와 가족들에게 승계하는 것이 당연하다고 생각하는 이들의 소유권 인식과 재산권방어 인식이 있어 이를 공공이 제어해야 함을 지적하고 있다. 마지막으로 이현민 부장은 장기요양보험제도는 처음부터 시설의 사유화를 인정한 것에서 시작되었고, 이제부터라도 정부의 적극적인 개입으로 공급의 민간의존도를 줄여야 함을 주장하였다.

 

복지시설의 사유화는 사실상 복지역량이 없었던 국가가 민간에 의존해온 역사적 특수성에 그 원인이 있다. 따라서 비리나 사유화의 근본적 원인을 줄이는 방식은 거래비용만 증가시키는 관리감독은 아닐 것이다. 즉 정부가 재원을 담당하고 서비스 제공은 영리를 목적으로 하는 민간에 의존하는 한 합리적 통제는 실현 불가능한 희망사항에 가깝다. 직접 배달하면 될 일을 다른 이에게 맡겨 놓고 관리 감독한다는 것이 얼마나 우스꽝스러운 일인가? 민간에 대한 통제가 아닌 복지시설의 공공인프라가 중요한 이유이다. 복지시설을 공공 전달체계로 편입하고, 이용자 중심의 통제가 작동할 수 있는 제도적 전환이 올해는 과감하게 추진되기를 바란다.

연기금 공공사회서비스 인프라 투자전략 국회 토론회

 

‘공적연금강화 국민행동’(이하 연금행동)과 김성주 국회의원은 오늘(2/25) 오후 2시 국회 의원회관 제3세미나실에서 “연기금 공공사회서비스 인프라 투자전략”이라는 주제로 정책토론회를 개최했다.

 

첫 번째 발제를 맡은 원종현 조사관은(입법조사처) “국민의 노후를 위해 거대 연금기금을 보유하고 있지만 동시에 심각한 노인빈곤과 급속한 저출산·고령화 사회의 문제를 직면하고 있는 상황이다. 더욱이 기존의 연기금투자는 지나치게 금융투자에 쏠려있어 사회적 부작용과 투자의 불안정성이 한계에 와있다. 이런 시기에 국민의 절실한 사회문제를 해결하면서 기금투자의 다양성을 추구하기 위해 ‘공공인프라투자’를 시도해볼 필요가 있다.”고 밝혔다. 이번에 연구된 3가지 공공인프라 영역(보육시설, 재활병원, 장기요양시설스)은 고용안정성 강화, 세대적 포괄성, 공급체계에서의 공공성의 취약정도를 고려하여 결정되었다.

 

공공인프라 영역 중에 보육시설과 재활병원을 발표한 김진석 교수(서울여대)는 “공공인프라투자가 신규 고용창출보다는 기존의 나쁜 일자리를 좋은 일자리로 변화되는 효과가 크다.”고 밝혔다. 또한 “기존 제도의 문제들을 개선하는 대안을 반드시 함께 가져가야 효과가 있다.”고 강조했다. 이어서 국공립 장기요양시설 영역의 확대방안을 발표한 이미진 교수(건국대)는 “돌봄노동시장의 특징은 이직률이 매우 높다. 반면에 국공립시설의 경우 이직률이 매우 낮다. 그런 의미에서 공공인프라 투자로 공용안정성을 높인다면 돌봄노동자들의 국민연금 기여기간을 늘리는 효과도 있다. 기존 제도 자체의 문제 때문에 투자를 할 수 없다는 것은 바람직하지 않다. 오히려 국공립을 늘리면서 기존 잘못 된 구조를 바꿀 수 있는 기초를 다질 수 있다고 생각한다.”고 밝혔다.

 

첫 토론자인 정창률 교수(단국대)는 연기금의 기존 금융집중 투자방식의 부작용이나 문제점들이 분명하기 때문에 다양한 투자방식을 논의해야하며, 그런 점에서 사회적투자의 필요성을 강조했다. 또한 기존 사회서비스인프라가 공공보다는 민간영역이 거대해지면서 민간공급자의 저항력만 높여주는 시스템이 유지되고 있다고 지적했다.
이어서 윤석명 연구위원(한국보건사회연구원)은 공공인프라 투자는 “점진적이고, 매우 제한적으로 이어야한다”면서도 연금제도의 지속가능성과 신뢰의 문제는 기금의 투자보다는 제도개선를 통해서 가능하기 때문에 공공인프라 투자가 근본적인 대안이 아님을 지적하며, 면밀한 연구 없이 총선을 앞두고 공약으로서 남발되는 것을 우려했다.
이창곤 기자(한겨레)는 90년대 복지사업의 실패 경험, 수익성의 벽, 사회적합의 부족 등의 여론의 한계를 지적하며, 설득력 있는 정교한 논리를 만들어 저부담-저복지를 뛰어넘어 달라는 기대를 밝혔다.
정재욱 팀장(보건복지부 연금급여팀)은 기금운용위원회에서도 이와 유사한 논의를 지속적으로 이어 왔으나 현행법률상 복지사업범위가 제한적이고 수익성을 담보할 수 있는 사업개발이 어렵다고 밝혔다. 또한 이미 사회서비스의 공급주체가 포화인 상황에서 얼마나 사회적 수익이 창출될지 의문이며, 사회적수익을 계산할 수 있는 합의된 방식이 없다며 적극적인 추진의 어려움을 밝혔다.
정용건 집행위원장(연금행동)은 저성장-저금리 시대가 장기화되고 있는 시점에서 국민연금기금을 금융투자에만 의존하는 방식은 상당히 한계에 다다랐으며, 금융시장은 이러한 상황에 익숙한 구조가 아님을 지적했다. 이어서 “기금투자의 새로운 가치를 설정해야하는 시기로서 공공인프라 투자가 안전하게 갈 수 있는 논의를 활성화 해야한다”고 밝혔다.
끝으로 좌장을 맡은 김연명 교수는 정재욱 팀장이 공공복지인프라투자를 중단한 예로 일본을 언급하자 이를 반박하면서 “일본이나 유럽국가들은 이미 기금을 통해 과거에 공공복지인프라를 충분히 확보한 상태이기 때문에 이를 중단한 것이며, 우리는 아직 5%를 넘지 못하는 수준으로 우리나라와 그 나라들을 비교하는 것은 적절치 않다”고 지적했다.

 

ⓒ 참여연대

 

[토론회 개요]

- 일시 : 2016년 2월 25일(목) 오후2시

- 사회 : 김연명 교수
- 발제1. 공적 연기금의 공공사회서비스인프라 투자 필요성과 그 효과, 원종현(국회입법조사처), 주은선(경기대학교)
- 발제2. 국민연금기금 사회적 활용방안: 보육과 재활 인프라 확대를 중심으로, 김진석(서울여자대학교)
- 발제3. 국공립 노인장기요양시설 확대를 위한 국민연금기금 투자 방안, 이미진(건국대학교)

- 토론 : 정창률(단국대학교), 윤석명(한국보건사회연구원), 이창곤(한겨레), 정재욱(보건복지부), 정용건(연금행동) 

- 종합토론

 

ⓒ 참여연대(왼쪽부터 원종현, 김진석, 이미진 발제자)

 

[설명자료]

 

본 토론회는 국민연금기금의 대안적 운용 방안 중 하나로서, 공공사회서비스인프라 투자를 제안하는 것을 목적으로 하였다. 여러 사회인프라 서비스 대상 중에서 보육, 재활, 노인장기요양시설서비스를 중점적으로 살펴보면서 공공인프라투자의 구체적인 방안을 제시하고자 하였다.

 

국민연금의 기금을 활용한 공공사회서비스 인프라 투자는 그동안 기금의 원천이자 기여자인 국민들과 괴리되어 구체적인 편익을 제공하지 못하고 있는 반면, 우리나라의 사회여건 상 공공복지, 특히 사회서비스 확충에 대한 요구가 대폭 증가하고 있다.

 

이에 따라 이번 토론회에서는 국민연금기금 사회서비스투자를 종합적으로 다루되, 보육, 재활, 노인요양시설서비스 분야에 대한 각각의 수요 전망과 대상, 제공방식 등의 특성을 고려하여 국민연금기금의 사회서비스인프라투자 방안을 구체적으로 제시하고자 하였다.

 

이를 위해 첫째, 재무적 투자와 대비되는 것으로 국민연금기금의 사회서비스인프라투자를 다루고 기존의 공공투자 및 복지투자와 어떻게 구분되는지 설명하였다. 둘째, 국민연금기금의 사회보장기금으로서의 본질 및 존재 목적, 그리고 국민연금기금 사회투자가 발생시키는 사회적 수익 면에서 사회투자의 논리적 근거와 정당성을 제시하고자 하였다. 셋째, 본 연구에서는 국민연금기금의 사회서비스인프라투자의 다양한 방식을 설명하고, 각 투자 방식별 장단점을 검토하고, 국민연금기금의 사회서비스인프라 투자 방안을 보육, 재활, 노인요양시설서비스 분야별로 제시하였다.

 

이 세 영역은 국민들이 보편적으로 이용할 수 있는 사회서비스라는 점에서, 또한 출산, 고용, 돌봄부담 경감 등을 통해 국민연금제도의 지속성에 기여할 수 있는 영역이라는 점에서 그 타당성이 부각됨. 각 사회서비스 영역별로 국민연금기금의 사회서비스 인프라 투자의 필요성과 수요 및 공급구조, 투자 목표, 투자 규모, 투자 대상, 운영 방식 등을 보이고 있다.

 

이러한 관점에서 공공보육, 재활, 노인요양서비스에 대한 기금의 사회적 투자에 대한 필요성과 효과는 다음과 같다.

 

우선 공공보육의 경우 고용, 일-가정 양립, 여성의 경제활동 등 저출산의 사회경제적 요인들과 밀접하게 연관되어있는 정책 영역으로, 2027년을 목표로 국공립 보육시설 비율의 목표치 30%를 달성하기 위해 전국적으로 총 10,219개, 한 해 평균 786개의 국공립 보육시설이 신규로 공급되어야 하는 것으로 추정된다. 이 경우, 보육의 공공성 강화라는 사회적 편익과 국민연금의 제도적 기반 강화라는 제도적 편익을 기대할 수 있다. 물론 운영 혹은 국가 대부를 통해 최저 수익률은 담보할 수 있으며, 이에 대한 사회투자를 통해 국가전체적으로 상당한 수준의 생산유발효과와 부가가치 유발효과 10여만명이 넘는 취업유발 효과를 기대할 수 있다.

 

둘째, 공공재활의 경우 우리나라 전체 인구의 5.59%에 해당하는 273만 여 명 중 88.9%에 해당하는 이들은 적절한 재활치료와 지원프로그램이 제공된다면, 경제활동에 복귀할 수 있는 잠재력이 큰 집단으로 기능을 회복하여 원활하게 사회에 복귀하도록 지원하는 재활 인프라 확충의 필요성도 한층 커질 것으로 전망된다. 그러나 현재 전국적으로 총 4,693개의 입원재활 병상이 부족한 실정이며, 재활의료 서비스 이외에 장애인의 사회 복귀를 촉진하는 재활서비스 공급은 더욱 열악하다. 이에 대해서 국민연금기금을 통해 광역자치단체의 경계를 기준으로 권역별재활병원 추가 확충할 경우, 복지재정과 요양 중심의 서비스 이용으로 인한 건강보험재정의 낭비적 지출을 절감함과 함께, 장애인의 국민연금 가입을 위한 경제적 기반을 마련함으로써 장애인의 노후 안정을 보장할 수 있을 것이다. 물론 투자에 대한 일정 수준의 수익은 담보되어야 한다.

 

셋째, 공공노인요양서비스의 경우, 국내의 많은 노인장기요양시설이 수익을 우선적으로 추구하고 있으며, 향후 노인인구의 절대적인 규모가 폭발으로 증가할 것이 예상되는 상황에서 이에 대한 시설확충의 필요성이 절실하다. 하지만 급증하는 노인장기요양시설의 수요를 충족시키기 위해서 단기간에 대규모 투자를 일반 세원으로 충당하는 것은 여러 가지 어려움이 있어 국민연금기금을 통한 시설투자가 사업성의 측면에서도 적절한 것으로 평가된다. 이렇게 공공 노인장기요양시설을 국민연금기금 사회투자의 한 방안으로 제시하는 것은 복지사업의 보편성, 시설내 서비스의 질 향상, 입소노인의 삶의 질 증진, 의료비 절감 및 연금지출의 효용성 증진, 가족의 돌봄 부담 경감, 시설의 지역별 불균형 해소 등과 같은 사회적 편익 때문이기도 하다. 또한 가족수발자의 경제활동 증대, 종사자의 노동조건 개선, 종사자 고용창출 효과 등으로 인해 국민연금 보험료 수입이 증대되는 형태의 제도적 편익으로 연결됨. 이에 국민연금의 지속가능성을 제고할 것으로 기대된다.

 

이러한 사업들 역시 투자의 일종으로 어느 정도의 재무적 수익을 기대함과 동시에 장기적으로 안정된 현금흐름을 발현할 수 있는 투자 수단이기도 하다는 것이 일반적 평가이다. 뿐만 아니라 전체 거시경제적으로도 산업연관 효과 등을 통한 생산유발효과나 부가가치 창출효과, 고용 및 취업에도 긍정적인 효과가 나타날 수 있을 것으로 판명되었다. 물론 이러한 사업에 투자함에 있어서 사회투자의 도덕적 해이 문제라던가, 공공투자의 역기능으로서 사회적 편익 감소, 및 국민연금기금 사회서비스투자 추진의 법적 이슈가 제기될 수 있을 것이며, 무엇보다 현재 투자 체계에 대한  국민연금기금 사회서비스투자의 거버넌스 부문에 개혁적 변화가 요구될지도 모른다.

 

그러나 국민연금기금의 공공사회서비스인프라에 대한 투자는 사회서비스 공급 및 운영에 대한 국가책임을 국민연금기금이 대신하는 것이 아닌 투자의 한 행태로 공공사회서비스인프라 설치를 위한 국민연금기금의 역할은 사회적 수익을 추구하는 사회보장제도 및 기금의 운영자이자, 차선의 재무적 수익을 보장받는 투자자로서 수행되는 것을 명확하게 할 필요가 있다. 근본적으로 사회서비스의 책임있는 공급자 및 운영자의 역할은 중앙정부의 것이기 때문이다. 다만, 국민연금기금의 공공사회서비스인프라투자는 사회서비스 공급 및 운영에 대한 국가의 책임을 견인하는데 중요한 역할을 담당할 책무를 가지는 것이다.

 

연기금 공공사회서비스 인프라 투자전략 국회 토론회

 

‘공적연금강화 국민행동’(이하 연금행동)과 김성주 국회의원은 오늘(2/25) 오후 2시 국회 의원회관 제3세미나실에서 “연기금 공공사회서비스 인프라 투자전략”이라는 주제로 정책토론회를 개최했다.

 

첫 번째 발제를 맡은 원종현 조사관은(입법조사처) “국민의 노후를 위해 거대 연금기금을 보유하고 있지만 동시에 심각한 노인빈곤과 급속한 저출산·고령화 사회의 문제를 직면하고 있는 상황이다. 더욱이 기존의 연기금투자는 지나치게 금융투자에 쏠려있어 사회적 부작용과 투자의 불안정성이 한계에 와있다. 이런 시기에 국민의 절실한 사회문제를 해결하면서 기금투자의 다양성을 추구하기 위해 ‘공공인프라투자’를 시도해볼 필요가 있다.”고 밝혔다. 이번에 연구된 3가지 공공인프라 영역(보육시설, 재활병원, 장기요양시설스)은 고용안정성 강화, 세대적 포괄성, 공급체계에서의 공공성의 취약정도를 고려하여 결정되었다.

 

공공인프라 영역 중에 보육시설과 재활병원을 발표한 김진석 교수(서울여대)는 “공공인프라투자가 신규 고용창출보다는 기존의 나쁜 일자리를 좋은 일자리로 변화되는 효과가 크다.”고 밝혔다. 또한 “기존 제도의 문제들을 개선하는 대안을 반드시 함께 가져가야 효과가 있다.”고 강조했다. 이어서 국공립 장기요양시설 영역의 확대방안을 발표한 이미진 교수(건국대)는 “돌봄노동시장의 특징은 이직률이 매우 높다. 반면에 국공립시설의 경우 이직률이 매우 낮다. 그런 의미에서 공공인프라 투자로 공용안정성을 높인다면 돌봄노동자들의 국민연금 기여기간을 늘리는 효과도 있다. 기존 제도 자체의 문제 때문에 투자를 할 수 없다는 것은 바람직하지 않다. 오히려 국공립을 늘리면서 기존 잘못 된 구조를 바꿀 수 있는 기초를 다질 수 있다고 생각한다.”고 밝혔다.

 

첫 토론자인 정창률 교수(단국대)는 연기금의 기존 금융집중 투자방식의 부작용이나 문제점들이 분명하기 때문에 다양한 투자방식을 논의해야하며, 그런 점에서 사회적투자의 필요성을 강조했다. 또한 기존 사회서비스인프라가 공공보다는 민간영역이 거대해지면서 민간공급자의 저항력만 높여주는 시스템이 유지되고 있다고 지적했다.
이어서 윤석명 연구위원(한국보건사회연구원)은 공공인프라 투자는 “점진적이고, 매우 제한적으로 이어야한다”면서도 연금제도의 지속가능성과 신뢰의 문제는 기금의 투자보다는 제도개선를 통해서 가능하기 때문에 공공인프라 투자가 근본적인 대안이 아님을 지적하며, 면밀한 연구 없이 총선을 앞두고 공약으로서 남발되는 것을 우려했다.
이창곤 기자(한겨레)는 90년대 복지사업의 실패 경험, 수익성의 벽, 사회적합의 부족 등의 여론의 한계를 지적하며, 설득력 있는 정교한 논리를 만들어 저부담-저복지를 뛰어넘어 달라는 기대를 밝혔다.
정재욱 팀장(보건복지부 연금급여팀)은 기금운용위원회에서도 이와 유사한 논의를 지속적으로 이어 왔으나 현행법률상 복지사업범위가 제한적이고 수익성을 담보할 수 있는 사업개발이 어렵다고 밝혔다. 또한 이미 사회서비스의 공급주체가 포화인 상황에서 얼마나 사회적 수익이 창출될지 의문이며, 사회적수익을 계산할 수 있는 합의된 방식이 없다며 적극적인 추진의 어려움을 밝혔다.
정용건 집행위원장(연금행동)은 저성장-저금리 시대가 장기화되고 있는 시점에서 국민연금기금을 금융투자에만 의존하는 방식은 상당히 한계에 다다랐으며, 금융시장은 이러한 상황에 익숙한 구조가 아님을 지적했다. 이어서 “기금투자의 새로운 가치를 설정해야하는 시기로서 공공인프라 투자가 안전하게 갈 수 있는 논의를 활성화 해야한다”고 밝혔다.
끝으로 좌장을 맡은 김연명 교수는 정재욱 팀장이 공공복지인프라투자를 중단한 예로 일본을 언급하자 이를 반박하면서 “일본이나 유럽국가들은 이미 기금을 통해 과거에 공공복지인프라를 충분히 확보한 상태이기 때문에 이를 중단한 것이며, 우리는 아직 5%를 넘지 못하는 수준으로 우리나라와 그 나라들을 비교하는 것은 적절치 않다”고 지적했다.

 

ⓒ 참여연대

 

[토론회 개요]

- 일시 : 2016년 2월 25일(목) 오후2시

- 사회 : 김연명 교수
- 발제1. 공적 연기금의 공공사회서비스인프라 투자 필요성과 그 효과, 원종현(국회입법조사처), 주은선(경기대학교)
- 발제2. 국민연금기금 사회적 활용방안: 보육과 재활 인프라 확대를 중심으로, 김진석(서울여자대학교)
- 발제3. 국공립 노인장기요양시설 확대를 위한 국민연금기금 투자 방안, 이미진(건국대학교)

- 토론 : 정창률(단국대학교), 윤석명(한국보건사회연구원), 이창곤(한겨레), 정재욱(보건복지부), 정용건(연금행동) 

- 종합토론

 

ⓒ 참여연대(왼쪽부터 원종현, 김진석, 이미진 발제자)

 

[설명자료]

 

본 토론회는 국민연금기금의 대안적 운용 방안 중 하나로서, 공공사회서비스인프라 투자를 제안하는 것을 목적으로 하였다. 여러 사회인프라 서비스 대상 중에서 보육, 재활, 노인장기요양시설서비스를 중점적으로 살펴보면서 공공인프라투자의 구체적인 방안을 제시하고자 하였다.

 

국민연금의 기금을 활용한 공공사회서비스 인프라 투자는 그동안 기금의 원천이자 기여자인 국민들과 괴리되어 구체적인 편익을 제공하지 못하고 있는 반면, 우리나라의 사회여건 상 공공복지, 특히 사회서비스 확충에 대한 요구가 대폭 증가하고 있다.

 

이에 따라 이번 토론회에서는 국민연금기금 사회서비스투자를 종합적으로 다루되, 보육, 재활, 노인요양시설서비스 분야에 대한 각각의 수요 전망과 대상, 제공방식 등의 특성을 고려하여 국민연금기금의 사회서비스인프라투자 방안을 구체적으로 제시하고자 하였다.

 

이를 위해 첫째, 재무적 투자와 대비되는 것으로 국민연금기금의 사회서비스인프라투자를 다루고 기존의 공공투자 및 복지투자와 어떻게 구분되는지 설명하였다. 둘째, 국민연금기금의 사회보장기금으로서의 본질 및 존재 목적, 그리고 국민연금기금 사회투자가 발생시키는 사회적 수익 면에서 사회투자의 논리적 근거와 정당성을 제시하고자 하였다. 셋째, 본 연구에서는 국민연금기금의 사회서비스인프라투자의 다양한 방식을 설명하고, 각 투자 방식별 장단점을 검토하고, 국민연금기금의 사회서비스인프라 투자 방안을 보육, 재활, 노인요양시설서비스 분야별로 제시하였다.

 

이 세 영역은 국민들이 보편적으로 이용할 수 있는 사회서비스라는 점에서, 또한 출산, 고용, 돌봄부담 경감 등을 통해 국민연금제도의 지속성에 기여할 수 있는 영역이라는 점에서 그 타당성이 부각됨. 각 사회서비스 영역별로 국민연금기금의 사회서비스 인프라 투자의 필요성과 수요 및 공급구조, 투자 목표, 투자 규모, 투자 대상, 운영 방식 등을 보이고 있다.

 

이러한 관점에서 공공보육, 재활, 노인요양서비스에 대한 기금의 사회적 투자에 대한 필요성과 효과는 다음과 같다.

 

우선 공공보육의 경우 고용, 일-가정 양립, 여성의 경제활동 등 저출산의 사회경제적 요인들과 밀접하게 연관되어있는 정책 영역으로, 2027년을 목표로 국공립 보육시설 비율의 목표치 30%를 달성하기 위해 전국적으로 총 10,219개, 한 해 평균 786개의 국공립 보육시설이 신규로 공급되어야 하는 것으로 추정된다. 이 경우, 보육의 공공성 강화라는 사회적 편익과 국민연금의 제도적 기반 강화라는 제도적 편익을 기대할 수 있다. 물론 운영 혹은 국가 대부를 통해 최저 수익률은 담보할 수 있으며, 이에 대한 사회투자를 통해 국가전체적으로 상당한 수준의 생산유발효과와 부가가치 유발효과 10여만명이 넘는 취업유발 효과를 기대할 수 있다.

 

둘째, 공공재활의 경우 우리나라 전체 인구의 5.59%에 해당하는 273만 여 명 중 88.9%에 해당하는 이들은 적절한 재활치료와 지원프로그램이 제공된다면, 경제활동에 복귀할 수 있는 잠재력이 큰 집단으로 기능을 회복하여 원활하게 사회에 복귀하도록 지원하는 재활 인프라 확충의 필요성도 한층 커질 것으로 전망된다. 그러나 현재 전국적으로 총 4,693개의 입원재활 병상이 부족한 실정이며, 재활의료 서비스 이외에 장애인의 사회 복귀를 촉진하는 재활서비스 공급은 더욱 열악하다. 이에 대해서 국민연금기금을 통해 광역자치단체의 경계를 기준으로 권역별재활병원 추가 확충할 경우, 복지재정과 요양 중심의 서비스 이용으로 인한 건강보험재정의 낭비적 지출을 절감함과 함께, 장애인의 국민연금 가입을 위한 경제적 기반을 마련함으로써 장애인의 노후 안정을 보장할 수 있을 것이다. 물론 투자에 대한 일정 수준의 수익은 담보되어야 한다.

 

셋째, 공공노인요양서비스의 경우, 국내의 많은 노인장기요양시설이 수익을 우선적으로 추구하고 있으며, 향후 노인인구의 절대적인 규모가 폭발으로 증가할 것이 예상되는 상황에서 이에 대한 시설확충의 필요성이 절실하다. 하지만 급증하는 노인장기요양시설의 수요를 충족시키기 위해서 단기간에 대규모 투자를 일반 세원으로 충당하는 것은 여러 가지 어려움이 있어 국민연금기금을 통한 시설투자가 사업성의 측면에서도 적절한 것으로 평가된다. 이렇게 공공 노인장기요양시설을 국민연금기금 사회투자의 한 방안으로 제시하는 것은 복지사업의 보편성, 시설내 서비스의 질 향상, 입소노인의 삶의 질 증진, 의료비 절감 및 연금지출의 효용성 증진, 가족의 돌봄 부담 경감, 시설의 지역별 불균형 해소 등과 같은 사회적 편익 때문이기도 하다. 또한 가족수발자의 경제활동 증대, 종사자의 노동조건 개선, 종사자 고용창출 효과 등으로 인해 국민연금 보험료 수입이 증대되는 형태의 제도적 편익으로 연결됨. 이에 국민연금의 지속가능성을 제고할 것으로 기대된다.

 

이러한 사업들 역시 투자의 일종으로 어느 정도의 재무적 수익을 기대함과 동시에 장기적으로 안정된 현금흐름을 발현할 수 있는 투자 수단이기도 하다는 것이 일반적 평가이다. 뿐만 아니라 전체 거시경제적으로도 산업연관 효과 등을 통한 생산유발효과나 부가가치 창출효과, 고용 및 취업에도 긍정적인 효과가 나타날 수 있을 것으로 판명되었다. 물론 이러한 사업에 투자함에 있어서 사회투자의 도덕적 해이 문제라던가, 공공투자의 역기능으로서 사회적 편익 감소, 및 국민연금기금 사회서비스투자 추진의 법적 이슈가 제기될 수 있을 것이며, 무엇보다 현재 투자 체계에 대한  국민연금기금 사회서비스투자의 거버넌스 부문에 개혁적 변화가 요구될지도 모른다.

 

그러나 국민연금기금의 공공사회서비스인프라에 대한 투자는 사회서비스 공급 및 운영에 대한 국가책임을 국민연금기금이 대신하는 것이 아닌 투자의 한 행태로 공공사회서비스인프라 설치를 위한 국민연금기금의 역할은 사회적 수익을 추구하는 사회보장제도 및 기금의 운영자이자, 차선의 재무적 수익을 보장받는 투자자로서 수행되는 것을 명확하게 할 필요가 있다. 근본적으로 사회서비스의 책임있는 공급자 및 운영자의 역할은 중앙정부의 것이기 때문이다. 다만, 국민연금기금의 공공사회서비스인프라투자는 사회서비스 공급 및 운영에 대한 국가의 책임을 견인하는데 중요한 역할을 담당할 책무를 가지는 것이다.

 

연기금 공공사회서비스 인프라 투자전략 국회 토론회

 

‘공적연금강화 국민행동’(이하 연금행동)과 김성주 국회의원은 오늘(2/25) 오후 2시 국회 의원회관 제3세미나실에서 “연기금 공공사회서비스 인프라 투자전략”이라는 주제로 정책토론회를 개최했다.

 

첫 번째 발제를 맡은 원종현 조사관은(입법조사처) “국민의 노후를 위해 거대 연금기금을 보유하고 있지만 동시에 심각한 노인빈곤과 급속한 저출산·고령화 사회의 문제를 직면하고 있는 상황이다. 더욱이 기존의 연기금투자는 지나치게 금융투자에 쏠려있어 사회적 부작용과 투자의 불안정성이 한계에 와있다. 이런 시기에 국민의 절실한 사회문제를 해결하면서 기금투자의 다양성을 추구하기 위해 ‘공공인프라투자’를 시도해볼 필요가 있다.”고 밝혔다. 이번에 연구된 3가지 공공인프라 영역(보육시설, 재활병원, 장기요양시설스)은 고용안정성 강화, 세대적 포괄성, 공급체계에서의 공공성의 취약정도를 고려하여 결정되었다.

 

공공인프라 영역 중에 보육시설과 재활병원을 발표한 김진석 교수(서울여대)는 “공공인프라투자가 신규 고용창출보다는 기존의 나쁜 일자리를 좋은 일자리로 변화되는 효과가 크다.”고 밝혔다. 또한 “기존 제도의 문제들을 개선하는 대안을 반드시 함께 가져가야 효과가 있다.”고 강조했다. 이어서 국공립 장기요양시설 영역의 확대방안을 발표한 이미진 교수(건국대)는 “돌봄노동시장의 특징은 이직률이 매우 높다. 반면에 국공립시설의 경우 이직률이 매우 낮다. 그런 의미에서 공공인프라 투자로 공용안정성을 높인다면 돌봄노동자들의 국민연금 기여기간을 늘리는 효과도 있다. 기존 제도 자체의 문제 때문에 투자를 할 수 없다는 것은 바람직하지 않다. 오히려 국공립을 늘리면서 기존 잘못 된 구조를 바꿀 수 있는 기초를 다질 수 있다고 생각한다.”고 밝혔다.

 

첫 토론자인 정창률 교수(단국대)는 연기금의 기존 금융집중 투자방식의 부작용이나 문제점들이 분명하기 때문에 다양한 투자방식을 논의해야하며, 그런 점에서 사회적투자의 필요성을 강조했다. 또한 기존 사회서비스인프라가 공공보다는 민간영역이 거대해지면서 민간공급자의 저항력만 높여주는 시스템이 유지되고 있다고 지적했다.
이어서 윤석명 연구위원(한국보건사회연구원)은 공공인프라 투자는 “점진적이고, 매우 제한적으로 이어야한다”면서도 연금제도의 지속가능성과 신뢰의 문제는 기금의 투자보다는 제도개선를 통해서 가능하기 때문에 공공인프라 투자가 근본적인 대안이 아님을 지적하며, 면밀한 연구 없이 총선을 앞두고 공약으로서 남발되는 것을 우려했다.
이창곤 기자(한겨레)는 90년대 복지사업의 실패 경험, 수익성의 벽, 사회적합의 부족 등의 여론의 한계를 지적하며, 설득력 있는 정교한 논리를 만들어 저부담-저복지를 뛰어넘어 달라는 기대를 밝혔다.
정재욱 팀장(보건복지부 연금급여팀)은 기금운용위원회에서도 이와 유사한 논의를 지속적으로 이어 왔으나 현행법률상 복지사업범위가 제한적이고 수익성을 담보할 수 있는 사업개발이 어렵다고 밝혔다. 또한 이미 사회서비스의 공급주체가 포화인 상황에서 얼마나 사회적 수익이 창출될지 의문이며, 사회적수익을 계산할 수 있는 합의된 방식이 없다며 적극적인 추진의 어려움을 밝혔다.
정용건 집행위원장(연금행동)은 저성장-저금리 시대가 장기화되고 있는 시점에서 국민연금기금을 금융투자에만 의존하는 방식은 상당히 한계에 다다랐으며, 금융시장은 이러한 상황에 익숙한 구조가 아님을 지적했다. 이어서 “기금투자의 새로운 가치를 설정해야하는 시기로서 공공인프라 투자가 안전하게 갈 수 있는 논의를 활성화 해야한다”고 밝혔다.
끝으로 좌장을 맡은 김연명 교수는 정재욱 팀장이 공공복지인프라투자를 중단한 예로 일본을 언급하자 이를 반박하면서 “일본이나 유럽국가들은 이미 기금을 통해 과거에 공공복지인프라를 충분히 확보한 상태이기 때문에 이를 중단한 것이며, 우리는 아직 5%를 넘지 못하는 수준으로 우리나라와 그 나라들을 비교하는 것은 적절치 않다”고 지적했다.

 

ⓒ 참여연대

 

[토론회 개요]

- 일시 : 2016년 2월 25일(목) 오후2시

- 사회 : 김연명 교수
- 발제1. 공적 연기금의 공공사회서비스인프라 투자 필요성과 그 효과, 원종현(국회입법조사처), 주은선(경기대학교)
- 발제2. 국민연금기금 사회적 활용방안: 보육과 재활 인프라 확대를 중심으로, 김진석(서울여자대학교)
- 발제3. 국공립 노인장기요양시설 확대를 위한 국민연금기금 투자 방안, 이미진(건국대학교)

- 토론 : 정창률(단국대학교), 윤석명(한국보건사회연구원), 이창곤(한겨레), 정재욱(보건복지부), 정용건(연금행동) 

- 종합토론

 

ⓒ 참여연대(왼쪽부터 원종현, 김진석, 이미진 발제자)

 

[설명자료]

 

본 토론회는 국민연금기금의 대안적 운용 방안 중 하나로서, 공공사회서비스인프라 투자를 제안하는 것을 목적으로 하였다. 여러 사회인프라 서비스 대상 중에서 보육, 재활, 노인장기요양시설서비스를 중점적으로 살펴보면서 공공인프라투자의 구체적인 방안을 제시하고자 하였다.

 

국민연금의 기금을 활용한 공공사회서비스 인프라 투자는 그동안 기금의 원천이자 기여자인 국민들과 괴리되어 구체적인 편익을 제공하지 못하고 있는 반면, 우리나라의 사회여건 상 공공복지, 특히 사회서비스 확충에 대한 요구가 대폭 증가하고 있다.

 

이에 따라 이번 토론회에서는 국민연금기금 사회서비스투자를 종합적으로 다루되, 보육, 재활, 노인요양시설서비스 분야에 대한 각각의 수요 전망과 대상, 제공방식 등의 특성을 고려하여 국민연금기금의 사회서비스인프라투자 방안을 구체적으로 제시하고자 하였다.

 

이를 위해 첫째, 재무적 투자와 대비되는 것으로 국민연금기금의 사회서비스인프라투자를 다루고 기존의 공공투자 및 복지투자와 어떻게 구분되는지 설명하였다. 둘째, 국민연금기금의 사회보장기금으로서의 본질 및 존재 목적, 그리고 국민연금기금 사회투자가 발생시키는 사회적 수익 면에서 사회투자의 논리적 근거와 정당성을 제시하고자 하였다. 셋째, 본 연구에서는 국민연금기금의 사회서비스인프라투자의 다양한 방식을 설명하고, 각 투자 방식별 장단점을 검토하고, 국민연금기금의 사회서비스인프라 투자 방안을 보육, 재활, 노인요양시설서비스 분야별로 제시하였다.

 

이 세 영역은 국민들이 보편적으로 이용할 수 있는 사회서비스라는 점에서, 또한 출산, 고용, 돌봄부담 경감 등을 통해 국민연금제도의 지속성에 기여할 수 있는 영역이라는 점에서 그 타당성이 부각됨. 각 사회서비스 영역별로 국민연금기금의 사회서비스 인프라 투자의 필요성과 수요 및 공급구조, 투자 목표, 투자 규모, 투자 대상, 운영 방식 등을 보이고 있다.

 

이러한 관점에서 공공보육, 재활, 노인요양서비스에 대한 기금의 사회적 투자에 대한 필요성과 효과는 다음과 같다.

 

우선 공공보육의 경우 고용, 일-가정 양립, 여성의 경제활동 등 저출산의 사회경제적 요인들과 밀접하게 연관되어있는 정책 영역으로, 2027년을 목표로 국공립 보육시설 비율의 목표치 30%를 달성하기 위해 전국적으로 총 10,219개, 한 해 평균 786개의 국공립 보육시설이 신규로 공급되어야 하는 것으로 추정된다. 이 경우, 보육의 공공성 강화라는 사회적 편익과 국민연금의 제도적 기반 강화라는 제도적 편익을 기대할 수 있다. 물론 운영 혹은 국가 대부를 통해 최저 수익률은 담보할 수 있으며, 이에 대한 사회투자를 통해 국가전체적으로 상당한 수준의 생산유발효과와 부가가치 유발효과 10여만명이 넘는 취업유발 효과를 기대할 수 있다.

 

둘째, 공공재활의 경우 우리나라 전체 인구의 5.59%에 해당하는 273만 여 명 중 88.9%에 해당하는 이들은 적절한 재활치료와 지원프로그램이 제공된다면, 경제활동에 복귀할 수 있는 잠재력이 큰 집단으로 기능을 회복하여 원활하게 사회에 복귀하도록 지원하는 재활 인프라 확충의 필요성도 한층 커질 것으로 전망된다. 그러나 현재 전국적으로 총 4,693개의 입원재활 병상이 부족한 실정이며, 재활의료 서비스 이외에 장애인의 사회 복귀를 촉진하는 재활서비스 공급은 더욱 열악하다. 이에 대해서 국민연금기금을 통해 광역자치단체의 경계를 기준으로 권역별재활병원 추가 확충할 경우, 복지재정과 요양 중심의 서비스 이용으로 인한 건강보험재정의 낭비적 지출을 절감함과 함께, 장애인의 국민연금 가입을 위한 경제적 기반을 마련함으로써 장애인의 노후 안정을 보장할 수 있을 것이다. 물론 투자에 대한 일정 수준의 수익은 담보되어야 한다.

 

셋째, 공공노인요양서비스의 경우, 국내의 많은 노인장기요양시설이 수익을 우선적으로 추구하고 있으며, 향후 노인인구의 절대적인 규모가 폭발으로 증가할 것이 예상되는 상황에서 이에 대한 시설확충의 필요성이 절실하다. 하지만 급증하는 노인장기요양시설의 수요를 충족시키기 위해서 단기간에 대규모 투자를 일반 세원으로 충당하는 것은 여러 가지 어려움이 있어 국민연금기금을 통한 시설투자가 사업성의 측면에서도 적절한 것으로 평가된다. 이렇게 공공 노인장기요양시설을 국민연금기금 사회투자의 한 방안으로 제시하는 것은 복지사업의 보편성, 시설내 서비스의 질 향상, 입소노인의 삶의 질 증진, 의료비 절감 및 연금지출의 효용성 증진, 가족의 돌봄 부담 경감, 시설의 지역별 불균형 해소 등과 같은 사회적 편익 때문이기도 하다. 또한 가족수발자의 경제활동 증대, 종사자의 노동조건 개선, 종사자 고용창출 효과 등으로 인해 국민연금 보험료 수입이 증대되는 형태의 제도적 편익으로 연결됨. 이에 국민연금의 지속가능성을 제고할 것으로 기대된다.

 

이러한 사업들 역시 투자의 일종으로 어느 정도의 재무적 수익을 기대함과 동시에 장기적으로 안정된 현금흐름을 발현할 수 있는 투자 수단이기도 하다는 것이 일반적 평가이다. 뿐만 아니라 전체 거시경제적으로도 산업연관 효과 등을 통한 생산유발효과나 부가가치 창출효과, 고용 및 취업에도 긍정적인 효과가 나타날 수 있을 것으로 판명되었다. 물론 이러한 사업에 투자함에 있어서 사회투자의 도덕적 해이 문제라던가, 공공투자의 역기능으로서 사회적 편익 감소, 및 국민연금기금 사회서비스투자 추진의 법적 이슈가 제기될 수 있을 것이며, 무엇보다 현재 투자 체계에 대한  국민연금기금 사회서비스투자의 거버넌스 부문에 개혁적 변화가 요구될지도 모른다.

 

그러나 국민연금기금의 공공사회서비스인프라에 대한 투자는 사회서비스 공급 및 운영에 대한 국가책임을 국민연금기금이 대신하는 것이 아닌 투자의 한 행태로 공공사회서비스인프라 설치를 위한 국민연금기금의 역할은 사회적 수익을 추구하는 사회보장제도 및 기금의 운영자이자, 차선의 재무적 수익을 보장받는 투자자로서 수행되는 것을 명확하게 할 필요가 있다. 근본적으로 사회서비스의 책임있는 공급자 및 운영자의 역할은 중앙정부의 것이기 때문이다. 다만, 국민연금기금의 공공사회서비스인프라투자는 사회서비스 공급 및 운영에 대한 국가의 책임을 견인하는데 중요한 역할을 담당할 책무를 가지는 것이다.

 

복지 확대를 통한 내수 활성화를 기대한다

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

김승연 | 서울연구원 연구위원

 

 

지난 2월 정부가 내수 활성화 방안으로 ‘내수위축 보완을 위한 소비․민생 개선대책’을 발표하였다. 그동안 우리 경제를 떠받들던 민간 소비가 감소하여 경기 회복세가 둔화되고 있다. 정부는 대내외 불확실성 확대와 청탁금지법 시행에 따른 소비심리 위축, 고용부진과 저소득층 소득감소로 인한 소득여건 악화, 생활물가 상승과 생계비 증가에 따른 실질 구매력 저하를 소비 감소의 원인으로 진단하고, 내수 활성화를 위해 소비촉진, 가계소득 확충, 가계와 자영업 부담 경감 방안을 발표하였다.

 

정부가 발표한 대책을 들여다보면, 월요일에서 목요일까지 30분씩 추가근무하고 금요일에 2시간 조기 퇴근하는 ‘가족과 함께하는 날’을 도입, 국내 관광․레저 산업을 활성화, 구직급여 상한액을 4만 3천원에서 5만원으로 인상, 전통시장․대중교통 소득공제 확대, 전세자금․월세대출 한도 확대, 청년․대학생을 위한 햇살론 생계자금 한도 인상, 청년층 임차보증금 대출 신설 등 총 87개 추진과제를 월별, 분기별 세세하게 제시하면서 단기간에 경기를 회복시키겠다는 의지를 보이고 있다.

 

정부가 내놓은 내수 활성화 방안이 과연 실질적인 소비 확대로 이어질 수 있을지 의문이다. 최근 우리가 체감하는 가계경제가 매우 심각하다. 지난해 3, 4분기만 보더라도, 소득하위 20%가구의 소득이 5.9%나 줄어들었다. 임금근로자의 근로소득은 12.4%나 감소하고, 자영업자의 사업소득도 12.5%나 감소하였다. 이렇게 소득은 줄어드는데, 기름 값과 식료품비와 같은 생활물가는 높아지고, 주거비나 의료비 같은 생계비 지출 부담은 계속 늘어나 2016년에 가처분소득 대비 가계부채 비율이 145.6%나 되었다. 이제 빚 없는 대한민국 국민들을 찾아보기 어렵다. 이렇게 쓸 수 있는 돈보다 가계 빚이 더 많으니까 허리띠를 졸라맬 수밖에 없고, 우리 경제의 혈관이 막힌 것이다.

 

이런 상황에서 소비를 확대하는 방법은 매우 간단하다. 가계 소득을 늘려주면 된다. 가계 소득을 늘려주는 방법은 크게 직접적으로 현금급여를 지급하거나 의료비나 주거비 부담을 줄여 생계비 지출 부담을 줄여주는 것이다. 이것은 복지정책으로 실현할 수 있다. 요즘 정치권과 시민사회계에서 활발하게 논의되고 있는 복지정책에 주목해보자. 먼저, 아동수당과 같은 보편적 수당을 도입하거나 기초연금과 같은 현금급여를 확대하는 것이다. 아동이 있는 가정이나 노인들이 급여를 받으면 수급가정의 가처분 소득이 늘어나고, 이 소득은 가계지출로 사용하게 된다. 가계동향조사에 따르면, 전체 소득 중 72.4%를 소비에 지출하는데, 이 중 식료품비 14%, 교통비 12.4%, 주거․수도․광열비 10.3%를 쓰고 있다(가계동향조사, 2013~2016년 평균 소비지출을 분석). 만약 정부가 아동수당에 4조원을 지출한다면, 실제 가구들의 평균소비성향을 반영해도 약 3조 원이 가계 소비로 지출되면서 내수확대로 이어진다. 그리고 공공임대주택과 국공립어린이집, 공공병원 확충해서 복지서비스를 확대하는 것도 효과적인 내수활성화 방안이다. 먼저, 주거, 의료, 보육 등 공공 서비스가 확대되면 기본적인 생계비 지출 부담이 줄어들어 기타 소비에 사용할 수 있는 지출여력이 늘어나 실질 구매력이 높아지게 된다. 게다가 임대주택이나 공공병원, 어린이집 건설에 따른 경기부양 효과도 기대할 수 있다.

 

경기 침체 시기에 정부 재정지출 확대는 경기부양을 위한 단골메뉴이다. 경기부양 효과를 높이기 위해 재정지출을 얼마나 확대하느냐가 중요한 것이 아니라 나랏돈을 어떻게 쓰느냐가 더 중요한 문제이다. 지금 우리 사회는 저소득층뿐만 아니라 중산층까지 가계부채로 시달리고 있으니 더욱 보편적인 방식으로 복지정책을 확대하여 내수를 활성화시키는 방안을 적극 고려해보자.

 

19대 대선, 돌봄사회를 요구한다!

 

지속가능한 사회를 위한 복지 확대 요구 기자회견

 

일시 및 장소: 4월 12일(수), 오전 11시, 세종문화회관 계단 앞

 

<2017.04.12. '19대 대선, 돌봄사회를 요구한다!" 기자회견>

 

취지와 목적

- 2017년 대선은 촛불민심을 이어 받아 새로운 대한민국을 향한 국민들의 요구를 담아내는 과정이 되어야 함. 새로운 사회는 개발중심의 국가가 아닌, 개인과 가족에게 지워진 생존과 돌봄의 책임을 국가와 사회가 함께 부담하는 ‘돌봄사회’여야 함.

- 소득불평등, 저출산고령화, 양극화로 점점 악화되어 가는 시민의 삶을 개선하여 지속가능한 사회, 평등사회로 나아가기 위해서는 기본적 소득보장이 필요하고, 국가의 역할을 돌봄으로 확장하는 공공인프라 확충이 반드시 필요함. 이를 통해 공공부문에서 좋은 일자리를 만들어 내고, 사회의 지속가능성을 담보할 수 있음.

- 이에 소득보장, 공공인프라 확대를 위해 활동하는 보육, 주거, 연금, 보건의료, 빈곤, 장애 분야 시민단체들은 2017년 4월 12일 오전11시 세종문화회관 계단 앞에서 기자회견을 열어, 모든 세대를 위한 기본적인 소득보장(아동수당과 상병수당의 도입, 공적연금 강화, 고용보험 강화와 실업부조 도입, 부양의무제 폐지)과 공공인프라의 확대(공공임대주택, 국공립어린이집, 국공립요양시설, 공공병원, 장애인활동보조 확대)를 요구함.

 

기자회견 개요

○ 제목: 19대 대선, 돌봄사회를 요구한다!

○ 일시·장소: 2017년 4월 12일(수) 오전 11시, 세종문화회관 계단 앞

○ 주최: 소득보장, 공공인프라 확대에 동의하는 각 연대체와 단체 연명 (공적연금강화국민행동, 무상의료운동본부, 민달팽이유니온, 보육연석회의, 부양의무자기준 폐지행동, 2017대선장애인차별철폐연대, 2017대선유권자행동)

○ 참가자

- 사회: 안진걸 참여연대 공동사무처장

- 기자회견문 낭독

- 각계발언:

(1) 아동: 김호연, 공공운수노조 보육교사협의회 의장

(2) 보건의료: 김철중, 건강보험노동조합 서울본부장

(3) 주거: 임경지, 민달팽이유니온 위원장

(4) 노인: 심영송, 요양보호사 / 노년유니온 요양분과장

(5) 빈곤: 김민준, 부양의무자 기분으로 인한 수급 탈락 당사자
/ 부양의무자기준 폐지행동

(6) 장애: 양영희, 한국장애인자립생활센터협의회 회장

○ 퍼포먼스, <#voteFor 돌봄정책> 캠페인

○ 문의: 참여연대 사회복지위원회 (02-723-5056, [email protected])

 

 

▣ 붙임자료. 기자회견문

 

<19대 대선, 돌봄사회를 요구한다!>

 

2017년 ‘촛불 대선’이 한 달 앞으로 다가왔다. 19대 대선은 촛불의 민심을 이어 받아 새로운 사회를 향한 국민들의 요구를 담아내는 과정이 되어야 한다. 우리나라는 소득불평등, 저출산고령화, 양극화 등 사회적 문제가 점점 심화되어 사회적 불안과 갈등이 커지고 있다. 이제 대한민국은 경제개발 중심의 국가를 벗어나, 개인과 가족에게 부담이 지워진 생존과 돌봄의 책임을 국가와 사회가 함께 부담하는 ‘돌봄 사회’로 전환되어야 한다.

 

지속가능한 사회, 평등사회로 나아가기 위해, 국가는 노령, 질병, 실업 등으로 인한 소득상실을 상쇄할 수 있는 기본적인 소득을 보장하여 일상생활의 어려움을 극복할 수 있도록 해야 한다. 또한 국가는 보편적이고 질 높은 양육, 존엄한 노후를 위해 공공성을 확보할 수 있는 돌봄 정책을 수립해야 한다.

 

이에, 보육, 청년, 연금, 보건의료, 빈곤, 장애 관련 시민단체들은 모든 세대를 위한 돌봄정책으로 기본적인 소득보장(아동수당과 상병수당의 도입, 공적연금 강화, 부양의무제 폐지, 장애등급제 폐지)과 공공인프라의 확대(공공임대주택, 국공립어린이집, 국공립요양시설, 공공병원, 장애인활동보조)가 필요하다고 보고, 19대 대선 후보들에게 다음과 같이 요구한다.

 

1) 아이들을 걱정없이 키우기 위하여, 보편적 아동수당을 도입하고 국공립어린이집을 확충하라!

우리나라 합계출산율은 ‘14년 1.21명에서‘15년 1.24명으로 높아졌으나‘16년 1.17명으로 다시 떨어지는 등 초저출산현상이 지속되고 있다. 정부는 뒤늦게 출산율을 높이기 위해 보육, 돌봄, 일가정양립 정책 등을 내놓았지만, 현실적으로 제도가 안착되어 시행될 수 있도록 국가 차원의 지원이 절실하다. 국공립어린이집의 경우, 대기자 14만4,000명으로 최대 3년 정도 기다려야 입소할 수 있다. 국공립어린이집 비율은 2016년 말 기준 전체 대비 6.9%에 불과하며, 이는 스웨덴 82.2%, 프랑스 66.0%, 일본 41.3%와 비교하면 턱없이 낮은 수준이다.

이를 해결하기 위해, 아동수당을 도입하고 국공립어린이집을 확충해야 한다. 보편적 아동수당은 기본적인 아동의 생존권과 발달권을 보장하는 아동권의 실현을 위해 필요하다. 또한 정부의 재정 지원을 통해, 보육의 질을 높일 수 있는 국공립어린이집을 선진국 수준으로 대폭 확충해야 한다.

 

2) 의료비 걱정없는 사회를 위하여, 건강보험 보장성을 강화하고 상병수당 도입하고 공공병원을 확충하라!

우리나라 재난적 의료비는 OECD 국가 최고 수준이다. 낮은 보장성과 질병으로 인한 소득보전 정책의 부재가 원인이다. 높은 병원비는 민간병원 중심의 비급여 확대가 주요 원인이며, 의료비 부담을 줄이기 위해서는 공공병원 확충이 필요하다. 현재 우리나라 공공병원은 병상 수 대비 10% 정도 밖에 되지 않으며, 이는 OECD 평균 75%에 비하면 턱없이 부족하다.

의료비 부담을 해결하기 위해서는 상병수당 도입과 공공병원 확충이 절실하다. 상병수당 제도는 OECD 국가 중 미국, 한국, 스위스를 제외하고 모두 실시하고 있다. 이미 국민건강보험법 제50조(부가급여) 조항에 대통령령으로 상병수당을 부가급여로 실시할 수 있다고 법적 근거가 명시되어 있다. 건강보험 흑자가 20조 원이 넘는 상황에서 사회보장권 강화 측면에서 상병수당은 즉각 실시할 수 있다. 가족의 질병으로 인한 돌봄의 책임도 가족에게 부과되는데, 병원에서 책임지는 간호간병서비스를 실시하는 공공병원의 확충이 필요하다.

 

3) 모두의 주거권을 보장하기 위하여, 주거급여 확대하고 공공임대주택을 확충하라!

임차가구의 높은 주거비 부담은 우리 사회가 당면한 저출산고령화의 핵심적인 원인이다. 주택임대차 계약기간은 현행 2년으로 지나치게 짧아, 민간임대주택에 거주하는 세입자의 주거불안정은 매우 심각하다. 그런데 우리나라의 장기공공임대주택 재고율마저 5.5%로 OECD 평균의 절반에 불과한 수준이며, 주거급여 역시 대상이 한정적이고 급여 수준이 지나치게 낮다.

이와 같은 주거문제를 해결하기 위해, 주거급여 대상을 대대적으로 확대하고 공공임대주택을 대폭 확충해야 한다. 주택도시기금과 국민연금기금 등의 다양한 재원을 활용해, 장기공공임대주택 재고를 OECD 평균인 11% 이상의 수준으로 끌어올려야 한다. 또한 다인가구 중심의 제도에서 소외된 1인 가구를 주거급여와 공공임대주택의 정책 대상으로 포함시키고, 고시원·쪽방 등의 비주택으로 내몰린 주거취약계층이 안정적으로 거주할 수 있는 환경을 조성해야 한다.

 

4) 존엄한 노후를 위하여, 공적연금을 강화하고 국공립요양시설을 확충하라!

우리나라 노인빈곤율은 49.6%로 OECD 국가 최고 수준이지만, 국민연금의 급여액이 너무 낮고 사각지대가 넓은 문제가 심각하다. 기초연금은 20만 원으로 인상되었으나 소득 하위 70%를 대상으로 하고 있다. 또한 노인장기요양시설 전체 정원의 약 5.2%만이 국공립시설에 입소할 수 있는데, 대부분이 민간에 맡겨져 운영되고 있어 서비스 질 저하 문제, 인권침해 문제 등이 나타나고 있다. 노인돌봄의 책임이 가족에게 지워져 사회적인 부담이 되고 있다.

이를 해결하기 위해 기초연금과 국민연금을 강화해야 하고, 국공립요양시설을 확충해야 한다. 또한 존엄한 노후를 맞이할 수 있고, 노인돌봄의 책임을 국가와 사회가 함께 책임질 수 있는 국공립요양시설 확대와 장기요양제도의 공공성 강화가 필요하다.

 

5) 빈곤 사각지대 해소와 생존권 보장을 위해, 부양의무자 기준을 폐지하라!

통계청에 따르면 2016년 소득 1분위 가구의 가처분소득이 전년대비 16% 감소한 반면, 소득 10분위는 3.2% 증가했다. 이처럼 불평등이 심화되고 빈곤이 만연한 사회의 최후의 안전망인 기초생활보장제도마저 빈곤의 책임을 개인과 가족에게 떠넘기며 100만 명이 넘는 광범위한 사각지대를 방치하고 있다. 이미 관계에 금이 간 가족에게 본인의 처지를 알리는 것이 두려워 수급신청 자체를 포기하거나, 가족과 연락했다는 이유로 수급비가 삭감되거나 수급권을 박탈당할까봐 연락을 끊은 채로 살아가는 빈곤층도 다수다.

이와 같은 빈곤 사각지대를 해소하기 위해, 기초생활보장제도의 부양의무자 기준을 폐지해야 한다.

 

6) 장애인의 존엄한 삶을 위해, 장애등급제 폐지하고 장애인활동보조를 확대하라!

2013년 기준 우리나라의 GDP 대비 장애인복지예산 비율은 0.6%로, OECD 평균 2.1%의 1/3 수준이다. 보건복지부와 국민연금공단으로부터 활동보조서비스 요청을 거부당한 장애인이 화마에 죽어갔고, 장애인 자녀를 둔 부모가 생활고에 자녀를 죽이기도 했다. 장애인 거주시설에서 수백 명의 장애인이 죽어나가도 그 누구 하나 제대로 처벌받지 않았으며, 시설 내 폭력은 더욱 교묘해지고 반복되고 있다.

장애인의 존엄한 삶을 보장하기 위하여, 장애등급제를 폐지하고, 탈시설 정책으로 전환하고, 장애인활동보조를 확대하라!

 

이 자리에 모인 각 단체들은 19대 대선에서 각 후보들이 국민들의 절실한 요구를 받아들이고, 돌봄사회를 실현할 것을 강력하게 요구한다.

 

   2017년 4월 12일​

19대 대선 돌봄사회를 요구하는 각 연대체와 단체들

(공적연금강화국민행동, 무상의료운동본부, 민달팽이유니온, 보육연석회의,

부양의무자기준 폐지행동, 2017대선장애인차별철폐연대, 2017대선주권자행동)

사회서비스공단 설립 추진, 환영한다

사회서비스의 질과 종사자 처우 개선을 위한 출발
신규시설에 국한된 범위 확대해야
 

오늘(7/12) 국정기획자문위원회(이하 국정기획위)는  ‘사회서비스공단’ 설립을 통해 아동보육·노인요양 분야에서 공공복지시설에 의한 서비스 제공을 강화하겠다고 발표했다. 또한 2018년부터 진행될 공단 설립에 앞서, 올해 하반기 ‘사회서비스공단 설치법(가칭)’을 마련하겠다고 밝혔다. 참여연대 사회복지위원회는 사회서비스 종사자 처우 개선과 사회서비스 질 향상을 위한 사회서비스공단의 설립 결정을 환영한다.

우리나라의 보육, 노인요양 등 사회서비스 분야는 대부분 민간시설에 맡겨져 서비스의 질과 종사자의 처우를 담보할 수 없는 상황이다. 참여연대 사회복지위원회는 사회서비스의 공적 책임 강화를 위한 방안으로 사회서비스공단 설립을 지속적으로 요구해온 바 있다. 또한 사회서비스공단 설립은 문재인 대통령이 대선 당시 공약으로 제시한 내용이기도 하다.

 

하지만 국정기획위가 사회서비스공단의 직접운영 대상을 신규 설치·매입 시설로 한정 지은 것은 아쉬운 대목이다. 이미 민간 시설의 비중이 지극히 높은 상황에서, 신규 시설에 대한 직영 못지않게 기존 민간시설의 서비스 및 종사자 처우 개선 여부가 중요하기 때문이다. 
또한 578조 원(2017.4월 말 기준)이 적립되어 있는 국민연금기금을 활용한 공공(국공립)복지시설 확충 계획이 이번 발표에서 제외된 점 역시 아쉬운 점이다.  사회서비스공단이 실질적인 효과를 발휘하기 위해서는 대대적인 공공(국공립)복지시설 확충이 필요하다. 향후 법안 및 구체적 설립 방안에서는 공공 복지인프라 확충을 위한 재정확보 방안을 포함하여야 사회서비스 분야의 공적 책임 강화라는 이번 결정의 목적을 달성할 수 있음을 강조한다. 

 

이와 더불어, 사회서비스 공단의 설립에 따라 공공 사회서비스가 분절되기보다는 지역사회에서 보다 책임성 있게 보장될 수 있도록 전달체계에 대한 보완 역시 병행되어야 할 것이다. 향후 구체적 방안에 대한 논의를 통해 이번 발표의 아쉬운 부분을 해소하고 보다 개선된 방안이 마련되기를 기대한다. 이를 위해 정부는 사회서비스공단 추진과정에서  시민사회단체와 사회서비스 종사자 및 이용자의 의견을 적극적으로 청취하고 폭넓게 반영하여야 할 것이다.

 

▣ 보도자료 [원문보기/다운로드]

 

“국회는 규제완화 말고 민생개혁입법에 나서라”

참여연대, 2018 정기국회 개혁 입법⋅정책 과제 제안

29개 과제 중 복지국가와 공평과세를 위한 입법ㆍ정책과제

 

과제3. 사회서비스 공공성 강화와 공공인프라 확충을 위한 「사회서비스 공공성 강화를 위한 법률」 제정

 

 

과제3. 사회서비스 공공성 강화와 공공인프라 확충을 위한 「사회서비스 공공성 강화를 위한 법률」 제정

1) 현황과 문제점

• 한국 사회는 사회적, 인구학적 변화로 인하여 보육, 장기요양, 장애인 활동지원 등 사회서비스를 국가적, 사회적으로 해결해야 할 필요성이 점점 증가하고 있음. 이러한 사회서비스는 수요자가 취약한 상태에서 필요로 하여 수요자의 선택권이 보장되기 어려우며, 모든 인간의 존엄한 삶의 유지를 보장하기 위하여 보편적이고 감당 가능한 서비스의 제공이 필요함. 정부는 그동안 부족한 사회서비스 공급을 확보하기 위하여 민간의 참여를 유도하는 방식으로 해결해 왔으며, 사회서비스 영역에서 과도한 민간 경쟁과 사회서비스 노동자의 열악한 노동조건이라는 문제가 발생하고 있으며, 서비스의 질 또한 국민들이 요구하는 수준으로 보장되지 못함.
• 정부는 국정과제로 사회서비스공단 설립을 통하여 사회서비스 일자리를 창출하겠다고 하였으나, 아직까지 관련 법안도 통과되지 못함. 이에 국가와 지방자치단체의 사회서비스 공공성 강화와 사회서비스 공공인프라 확충을 위한 역할을 분명히 하고, 사회서비스 공공인프라 운영을 책임지는 사회서비스공단을 각 지방자치단체가 설립하도록 하는 내용의 법률이 제정되어야 함

2) 입법경과

• 2018. 5. 4. [2013464] 사회서비스 관리 및 지원에 관한 법률안(남인순의원 등 11인) 국회 계류중 
• 사회서비스 공공성 강화를 위한 법률안(윤소하 의원 대표발의) 발의 예정

 

3) 입법과제

① 사회서비스 공공성 강화와 공공인프라 확충을 위한 ｢사회서비스 공공성 강화를 위한 법률｣ 제정

• 국가와 지방자치단체, 공공기관이 직접 설립 또는 운영하는 사회서비스 공공인프라를 확충하고 사회서비스 노동자의 노동조건 개선과 안정된 고용 보장을 하고 필요한 예산을 확보하도록 함. 이를 위한 사회서비스공단을 지자체에서 설립, 운영하도록 함

 

4) 소관 상임위 및 관련부처 : 보건복지위원회, 보건복지부

5) 참여연대 담당부서 : 사회복지위원회(02-723-5056)

2018 정기국회 개혁 입법⋅정책 과제 >> 전체 보기

 

 

자료집 [원문보기/다운로드]

예산부터 국가가 책임지는 보육 및 유아교육

 

현황과 문제점

● 우리나라 보육서비스는 민간어린이집 중심으로 서비스를 확대해 왔고, 현재 국공립어린이집은 시설기준 5%, 아동수 기준 10% 수준에 머물러 있음. 어린이집 대부분이 민간에 맡겨지고 시장 논리에 의해 운영되고 있기 때문에 보육의 질 저하, 보육교사 처우 및 노동환경 문제 등이 발생하고 있음.

 

● 박근혜 정부는 0-5세 보육 및 유아교육 국가완전책임제를 약속했으나 3-5세 누리과정 예산을 지방교육재정교부금으로 떠넘기는 등 책임을 회피하고 있음. 또한 시도교육청은 보육재정으로 지방채를 발행하여 많은 빚을 지고 있어 누리과정 예산을 책임질 수 있는 상황이 아님. 그 결과 보육대란을 야기했으며, 보육당사자들은 맘 놓고 보육하기 어려운 상황에 놓였음.

 

실천과제

① 국가가 지원하는 보육예산 지원

● 저출산 문제에 대한 대안이 시급히 요구됨. 0-5세 보육 및 유아교육 예산은 중앙정부가 온전히 책임지는 국가책임보육을 이행해야 함.

 

② 국공립어린이집 확충 및 공적 전달체계 개선

● 국공립어린이집을 30%로 확충하고, 국가와 지자체의 책임을 강화하는 공적 전달체계를 확립하여 서비스 질 저하 문제, 보육교사 처우 및 노동환경 문제를 개선하도록 함.

 

담당부서 : 사회복지위원회(02-723-5056)

 

20대총선 정책과제 전체 원문보기

사회적 갈등 조장하는 정부의 ‘소위’ 맞춤형 보육 유감

맞벌이와 외벌이부모의 갈등 조장하고 부모를 잠재적 범죄자 취급

근본적 해결은 국공립어린이집확충, 노동환경 개선, 외벌이부모를 위한 양육서비스 확충 등 돌봄의 사회적 책임 강화해야

 

지난 4/26 정부는 0-2세 대상으로 전면적 무상보육을 실시하던 것을 부모의 취업여부 및 자격심사를 거쳐 12시간 종일반과 6시간 반일반 및 15시간 긴급보육 바우처로 양분하는 맞춤형 보육으로 전환하는 정책을 발표하였으며, 5/20부터 종일반 신청을 받기 시작하였다. 그러나 참여연대 사회복지위원회(위원장 : 남찬섭 동아대 교수)는 정부가 제시한 ‘소위’ 맞춤형 보육제도는 국공립어린이집확충, 육아휴직 의무화, 노동시간 단축, 외벌이부모를 위한 양육서비스 확충 등 돌봄의 공공성과 사회적 책임을 강화하는 정책 없이는 진정한 맞춤형이 될 수 없음을 지적하고자 한다. 

 

부모의 돌봄 수요를 반영하는 진정한 맞춤형 보육제도를 실시하기 위해서는 보육의 사회적 책임이 강화된 정책이 함께 수반되어야 한다. 그러나 여전히 우리나라 국공립어린이집은 2015년 시설 기준 5.7% 정도 밖에 되지 않으며 스웨덴 82.2%, 프랑스 66.0%, 일본 41.3%와 비교하면 턱없이 낮은 수준이다. 또한 우리나라 연평균 근로시간은 2,057시간으로 OECD 1,706시간과 비교할 수 없을 정도로 장시간이고 육아휴직제도는 아직도 활용률이 높지 않은 등 노동환경이 개선되지 않아 일가정양립을 보장하기에 크게 부족하다. 그리고 우리나라는 보육료 지원 이외 양육지원서비스 제공 시스템이 부족하여 외벌이부모는 돌봄을 전적으로 맡아서 할 수 밖에 없는 상황이다. 이처럼 돌봄의 공공성이 부족하여 이에 대한 정책적 대안이 필요함에도 근본적 대책 없이 오로지 일부 부모의 보육시간을 제한하는 정책으로 ‘소위’맞춤형 보육을 실시하겠다는 것은 어불성설이다. 

 

정부가 내놓은 소위 맞춤형 보육제도의 내용을 살펴보면, 제도를 실시하기 위해 부모의 취업여부 등에 따른 자격심사를 하게 되는데, 고용보험 등 공식적인 증명을 하지 못한 부모는 자신의 근로형태, 고용상황, 생활 및 경제 상태 등을 증명하여야 한다. 서류 발급이 어려운 임시, 일용직, 특수형태근로종사자들은 종일반 신청을 위해 자기기술서를 작성하고 이장, 통장의 사실관계 확인 등의 절차를 거쳐야 하며 이마저도 증명할 수 없는 대상은 돌봄 서비스에서 배제될 수밖에 없다. 이는 비공식 노동종사자 등에게 보육의 필요성을 스스로 증명하고 타인의 확인을 받도록 하는 것으로 반인권적이고 권위주의적인 정책이며, 가정폭력 피해자와 같이 증명이 어려운 부모는 돌봄서비스에서 배제되는 등 다양한 사각지대 발생의 소지가 있다. 또한 정부는 부모와 아이의 애착관계 형성을 유도하기 위해 맞춤형 보육제도가 필요하다고 주장하고 있으나, 이는 역으로 현재 0-2세 아이를 둔 맞벌이 부부의 아이들은 애착이 제대로 형성되지 않은 것으로 전제하고 있어 동의하기 어려운 근거를 제시하고 있다. 만약 어린 나이에 부모와의 애착형성을 강화하기 위함이라면 부모가 경력단절을 겪지 않으며 아이를 돌볼 수 있도록 부모육아휴직제도의 의무화, 육아휴직급여의 현실화, 보편적 아동수당과 같은 대안이 제시되어야 한다.  

 

그뿐만이 아니라 정부는 맞춤형 자격심사를 위해 2,550명의 민간보조인력을 읍·면·동 주민센터에 배치하였다. 그러나 인력편성 기준이나 예산에 관한 구체적인 계획을 제시하고 있지 않아, 민간보조인력 역시 임시직 등 나쁜 일자리로 귀착될 가능성이 높을 것으로 예상된다. 또한 정부는 종일반 신청 관련 서류를 허위로 제출하면 영유아보육법 제54조 제4항에 따라 처벌하겠다고 하나 이는 종일반 무상보육 자격을 어렵게 하여 예산맞춤형으로 축소하는 것에 다름 아니며 부모를 잠재적 범죄자로 취급하고 있다. 

 

여전히 대부분의 보육 돌봄은 여성이 주로 담당하고 있는 상황에서 정부의 ‘소위’ 맞춤형 보육제도는 여성의 경력단절을 더욱 영속화하고 부모의 취업여부에 따라 사회적 갈등을 조장하는 등 부정적 결과를 낳을 우려가 크다. 이에 참여연대 사회복지위원회는 진정성 있는 맞춤형 보육제도를 실시하기 위해서는 국공립어린이집 확충, 노동환경 개선 등 돌봄의 공공성을 강화하는 정책이 함께 시행되어야 함을 주장하는 바이며 보육당사자가 마음 놓고 아이를 돌볼 수 있는 사회적 환경을 만들 것을 요구한다.