국민연금기금의 국공립 노인장기요양시설 인프라 투자 방안

이미진 l 건국대학교 사회복지학과 교수

 

국공립 노인장기요양시설 인프라 확충의 필요성

노인돌봄을 사회적으로 분담하기 위해 도입된 노인장기요양보험제도는 등급인정자가 제도 도입 이후 두 배 이상 증가하는 현상을 보이고 있으며, 전체 급여자의 25%는 시설급여 이용노인이다. 시설은 24시간 365일 동안 노인돌봄을 거의 전적으로 책임진다는 점에서 돌봄에 대한 사회적 책임이 막중하다고 할 수 있다. 이런 이유로 필자는 장기요양서비스 중 재가서비스를 제외한 시설서비스에 대한 국민연금 기금의 일차적인 투자를 제안한다.
시설서비스의 주요한 문제 중 하나는 많은 노인장기요양시설(노인요양시설과 요양공동생활가정을 포함한 명칭임)이 노인돌봄보다는 수익을 우선적으로 추구한다는 것으로, 이 문제의 가장 근본적이고 구조적인 해결을 위해서는 국공립 노인장기요양시설의 비중을 높일 필요가 있다. 이에 대한 이론적, 경험적 근거는 다음과 같다.
첫째, 국내외 연구들에 의하면 장기요양서비스의 영리화, 시장화가 진행되면서 많은 비영리시설이 영리시설과 거의 유사한 방식으로 운영되는 것으로 나타난 반면 국공립시설에서는 이익추구 현상이 발견되지 않았다(양난주, 2014; 전용호, 2012). 둘째, 노인장기요양시설 공급이 민간시설에 매우 의존적인 상황에서 정부의 규제·감독은 한계가 있다. 국공립시설에 대한 정부 및 공단의 규제·감독은 보다 엄격하다는 점에서 장기요양의 공공성 확보를 위해 국공립 노인장기요양시설이 필요하다. 셋째, 국공립 시설은 타 민간시설에 비해 정부의 규제·감독뿐만 아니라 지역사회에 개방되어 있기 때문에 서비스에 대한 모니터링이 훨씬 용이하다.
노인장기요양시설은 현재 수요충족이 거의 100%인 수준이지만, 향후 몇 년이 지나면 노인인구의 절대적인 규모가 폭발적으로 증가할 것이 명약관화하고(2015년 662만명에서 2030년 1,269만명으로 증가 예상) 이에 따른 노인장기요양시설의 공급 부족현상이 나타날 것으로 예측된다. 또한 지역별 분포가 불균형적인 문제의 해소를 위해서 국가의 정책적 개입이 필수적으로 요청된다. 특히 국공립 시설의 수백명에 달하는 긴 대기자 명단 등을 고려할 때 지역별로 양질의 서비스를 제공할 수 있는 국공립 시설의 공급이 필요하다.
국민연금기금으로 국공립 노인장기요양시설을 확충하는 방안에 대해서는 국민적 공감대가 형성되어 있으며, 여러 연구에서 그 필요성을 역설한 바 있다(예: 주은선, 2012). 또한 급증하는 노인장기요양시설의 수요를 충족시키기 위해서 단기간에 대규모 투자를 일반 세원으로 충당하는 것은 여러 가지 어려움이 있다(예: 경제성장율의 둔화, 세금인상에 대한 국민적 저항).
국공립 노인장기요양시설을 국민연금기금 사회투자의 한 방안으로 제시하는 것은 복지사업의 보편성, 시설내 서비스의 질 향상, 입소노인의 삶의 질 증진, 의료비 절감 및 연금지출의 효용성 증진, 가족의 돌봄 부담 경감, 시설의 지역별 불균형 해소 등과 같은 사회적 편익 때문이기도 하다. 또한 가족수발자의 경제활동 증대, 종사자의 노동조건 개선, 종사자 고용창출 효과 등으로 인해 국민연금 보험료 수입이 증대되는 형태의 제도적 편익으로 연결된다. 이에 국민연금의 지속가능성을 제고하는 데에 기여할 것으로 기대된다.
본 고에서는 국민연금 기금이 2034년까지 성장하는 단계이고, 2030년 이후 노인인구가 급증한다는 점을 감안하여 2017-2027년의 십 년간을 투자기간으로 설정하고, 이에 대한 수요 및 공급 전망을 통한 투자규모 제안, 투자방법 및 관리운영방안, 투자의 사회적 수익 등에 대해 논의하고자 한다.

 

국공립 노인장기요양시설 수요 현황 및 전망

2014년 현재 노인장기요양시설에 입소한 노인은 168,924명이며, 노인장기요양시설에 입소한 노인의 비율은 전체 노인의 2.6%에 달하는 것으로 나타난다. 정책적으로 시설이용자를 최대한 줄여 3% 내외로 억제할 것으로 기대되고 재가복지를 지향한다는 점에서 2.8% 수요 전망에 기초하여 논의를 전개하고자 한다. 이러한 전망에 기초하면 2017년 19.9만 명이 노인장기요양시설에 입소할 것으로 기대되며, 2014년 기준으로 전국시설의 입소가능정원을 모두 합하면 15만 명이므로 4.9만 명의 수요초과 현상이 발생할 것으로 예측된다. 이후 10년 후인 2027년에는 16.8만 명의 수요초과 현상, 즉 공급부족이 일어날 것으로 전망된다.
다음으로 본 연구의 관심은 노인장기요양시설 중 국공립시설 인프라를 확충하는 것이므로 노인장기요양시설 중 국공립 비중에 대한 수요를 공공노인요양시설의 대기자 현황, 시설입소자의 선호하는 지원방식, 시민사회운동의 역사적 경험, 시장지배력 등을 토대로 하여 공공 노인장기요양시설에 대한 수요를 시설의 정원 규모의 30% 내외로 설정하였다.

 

국공립 노인장기요양시설의 공급 현황 및 전망

국민건강보험공단(2015)의 2014년 장기요양보험통계연보에 의하면 노인장기요양시설(노인요양공동생활가정 포함)은 총 4,871개, 정원은 150,616명이다. 이 중 지방단체는 108개로 전체 시설의 2.22%를 차지하며 정원기준으로 7,763명, 즉 전체 입소정원의 5.15%가 국공립시설에 입소 가능한 것으로 나타났다.
한편 노인장기요양보험제도 도입 직후에 비해 노인장기요양시설의 증가추세가 둔화되고 있다. 2008년 1,700개소이었던 시설은 2010년까지 3,751개소로 급격히 증가하였고, 그 이후에도 꾸준한 증가세를 보여 2014년에는 4,871개소가 되었다.
본 연구에서는 시설의 수보다는 입소정원이 수요를 충족시킬 수 있는지를 결정하기 때문에 입소정원에 초점을 맞추어서 시설 공급에 대한 추계를 시도해 보았다. 먼저 4년간의 평균 입소정원의 증가가 자연적으로 발생하였으므로 이 증가추세가 지속된다고 가정하면 2027년까지 노인장기요양시설과 입소정원은 각각 11,456개소, 34.5만 명이 될 것으로 전망된다. 자연증가분을 감안한 시나리오에서는 2017∼2027년 전체노인의 2.8%가 입소하는 경우에 중단기적으로 입소정원의 과부족이 발생할 가능성이 있다. 한편 시설의 자연적인 증가가 전혀 일어나지 않는다고 가정하면 2027년까지 입소정원의 과부족이 발생할 것이 거의 확실시된다. 즉, 2017년에 4.9만 명, 2027년에는 16.8만 명의 입소정원 부족이 일어난다.

 

국민연금기금 사회투자를 통한 국공립 노인장기요양시설 인프라 확충

본 연구에서는 국공립 시설의 정원 비중이 노인장기요양시설 수요의 30%가 될 수 있도록 새롭게 시설을 신축하는 방법을 제안한다. 우선, 입소정원을 몇 명으로 설정하느냐에 따라 필요한 공급추계는 달라진다. 입소정원을 소규모로 정하게 되면, 가정과 같은 분위기라는 사회복지이념에 충실할 수 있는 반면, 100인 이하의 시설의 경우 운영수지를 맞추기 어렵다는 단점이 있다. 그래서 유닛케어를 통해 대규모 시설의 단점을 극복하면서 경제적 효율성을 증진시키고자 한다. 또한 대도시지역의 입소시설의 불균형적인 분포 문제 해결, 건강보험공단 직영시설의 사례 등을 감안하여 입소정원 150인 시설을 기준으로 하여 시설입소율 2.8%에 대한 인프라 확충안을 제시하였다. 이는 하나의 예시이며 지역별로 정원에 대한 조정이 필요한 것으로 사료된다.
인프라 확충안은 시설의 자연적인 증가가 없다는 가정 하에 제시된 안이다. 노인의 2.8%가 시설에 입소한다는 전제 하에 부족분의 30%, 50%, 80%를 공공으로 신설한다고 가정해 보았다. 부족분의 30%만 공공으로 신설할 경우, 2014년 58개소, 2017년 14개소, 2020년 21개소, 2027년 28개소를 공급해야 한다. 그 결과 2027년에는 전체 시설 5,989개소 중 443개소, 즉 7.4%가 공공시설이 될 것이다. 부족분의 50%만 공공으로 신설할 경우, 2014년 97개소, 2017년 24개소, 2020년 34개소, 2027년 47개소를 공급해야 한다. 그 결과 2027년에는 전체 시설의 11.1%가 공공시설이 될 것이다. 만약 부족분의 80%를 공공으로 신설할 경우에는 2014년 155개소, 2017년 38개소, 2020년 55개소, 2027년 75개소를 공급해야 하며, 그 결과 2027년에는 전체 시설의 16.7%가 공공시설이 될 것이다.
기관 수가 아닌 입소정원을 기준으로 하면, 부족분의 30%가 공급되면 입소정원은 58,013명, 부족분의 50%가 공급된다면 입소정원은 91,613명, 부족분의 80%가 공급되면 입소정원은 141,863명으로 각각 전체 정원의 18.2%, 28.7%, 44.5%를 차지할 것이다.
노인입소율과 부족분의 비율에 따라 국공립 노인장기요양시설을 건립하게 될 때 필요한 소요예산은 다음과 같다. 이는 시설당 평균 50억원이 소요될 것으로 가정한 것이다.

 

국공립 노인장기요양시설에 대한 투자방식과 관리운영방안

노인장기요양시설은 소유와 운영을 어떻게 결합할 것인지에 따라 여러 가지 관리운영상의 장·단점이 존재한다.
정부 소유, 국민연금관리공단 소유, 건강보험관리공단 소유의 세 가지 방안이 가능한데, 건강보험관리공단은 시설에 대한 평가, 감독의 기능을 한다는 점에서 실제 가능한 안은 정부 소유와 국민연금관리공단 소유다. 국민연금 기금의 투자방식에 따라 정부와 국민연금관리공단의 역할과 책임은 달라진다. 즉, 주요한 투자방식인 채권투자, 직접투자, 민자투자 방식의 채택에 따라 정부와 공단의 책임은 변한다. 중앙정부나 지방정부가 노인장기요양시설 건립 목적의 특수목적채권을 발행하고 이를 국민연금기금이 구매할 경우, 기금은 투자자의 역할만을 수행하게 되고 시설은 지자체 직영 혹은 민간위탁 방식으로 관리, 운영될 것이다. 반대로 직접투자 방식을 채택할 경우, 기금이 투자와 운영자로서의 역할을 수행해야 하나 현재 공단의 조직 및 전문성으로는 직접 운영이 불가능하여 민간위탁방식으로 운영될 것으로 예상된다. 또한 민자투자방식 중 BTL 방식을 채택할 경우, 국민연금 기금이 국공립노인요양시설의 투자자로서 정부로부터 임대료를 받게 되고, 시설운영은 지자체 직영, 또는 민간위탁 방식으로 이루어질 것이다.

 

사회적 수익

국공립 노인장기요양시설 인프라 투자로 국공립 노인장기요양시설을 지자체별로 평균 2개를 건립하여 총 559개 시설을 확보할 경우, 시설에 입소할 노인의 수는 58,013명∼141,863명에 달한다. 이 중 공급 부족분의 50%만큼 추가 공급할 수 있는 투자가 이루어진다면 확충된 국공립 시설 종사자 수는 최소 46,379명에서 최대 57,577명이 될 것으로 기대된다.
첫째, 국공립 시설 확충으로 장기요양 종사자의 신분 및 노동조건 개선, 이직률 감소, 종사자들의 건강증진으로 인한 의료비 절감효과가 있을 것으로 보인다. 둘째, 국공립 시설 확충으로 장기요양서비스의 질이 높아지고, 양질의 장기요양서비스에 대한 접근성이 향상된다. 공공시설 서비스 수준은 전체 노인요양시설 서비스 질을 향상 견인하고, 이는 시설 서비스에 대한 규제, 감독, 모니터링 강화 기반으로 연결될 수 있다. 셋째, 서비스 질 제고는 시설 입소 노인의 삶의 질 향상 및 육체적·정신적 건강을 증진시키며, 이는 다시 입소노인의 건강증진으로 인한 의료비 절감 효과를 가진다. 넷째, 국공립 노인요양시설 확충으로 시설 입소 노인의 가족들의 경제활동(취업중단자 감소, 근로시간 증가) 또는 사회활동 참여 기회를 증가시킬 것으로 기대된다. 또한 시설 입소 노인의 가족들의 돌봄 관련 갈등 해소, 돌봄부담을 경감시킴으로써 신체적·정신적 건강이 증진되고, 삶의 질이 향상시킬 것이다. 이로 인한 국민의료비 절감 효과가 예상된다.
연금의 지속가능성 측면에서 보면, 요양시설 종사자 및 입소노인 가족의 경제활동 증가에 따른 국민연금가입자의 직·간접적인 증가 효과, 보험료 수입의 지속적인 증가 등의 사회적 수익이 있다. 예를 들면 장기요양 종사자 증가 및 노동조건 개선에 따른 고용의 지속성 제고로 인해 국민연금 보험료 수입의 증가 및 지속성이 발생하며, 이 10년간 납입하는 국민연금 보험료는 약 1조원을 넘을 것으로 추정된다.
고용유발 면에서 노인장기요양시설 인프라 투자는 효과가 크다. 이는 앞서 살펴본 직접적인 고용창출 효과는 물론 간접적인 고용창출 효과까지 포함하는 것으로서 더욱 광범위하다. 의료 및 보건 분야의 경우 취업유발 계수는 14.7, 고용유발 계수는 12.2이며, 사회복지서비스의 경우 42.7, 38.0으로 다른 산업에 비해 월등하게 고용유발계수가 높다는 특징이 있다(한국은행, 2014). 국공립 노인장기요양시설에 대한 투자로 인하여 2027년까지 발생하는 취업유발효과가 발생하는데 앞서 제시한 규모(1조 6,750억 원, 2조 7,950억 원, 4조 4,700억 원)의 투자 각각에 대해 6만 3,613명, 10만 6,149명, 16만 9,762명의 효과가 발생할 것으로 추정된다. 고용량 증가는 앞서 제도적 편익에서 설명한 것과 마찬가지로 국민연금에 대한 기여 증가를 가져오는데, 각 개인이 고용기간 동안 국민연금을 납입하는 보험료를 평균 A값 기준으로 9%라 간주할 경우, 이러한 투자로 인해 고용자 기준 매년 각각 약 1,374억 원, 약 2,300억 원, 3,667억 원의 보험료 납입액 증가 효과가 발생한다. 이는 국민연금기금의 투자액 대비 매년 약 8.2%에 달하는 만큼의 국민연금 가입자 보험료가 국민연금기금으로 추가 유입됨을 의미한다. 즉, 투자액의 약 8.2% 만큼의 국민연금보험료 증가 효과가 발생한다. 한편 안심하고 맡길 수 있는 국공립 시설의 증가로 인해 입소노인 가족들이 경제활동에 참여하게 됨으로써 총 287억 원의 연금보험료 수입이 증가하는 효과가 있을 것으로 기대된다.

또한 국민연금기금의 장기요양시설 인프라 투자가 가져오는 국내 생산유발 창출 및 부가가치 창출 효과가 발생하는데 추정액은 다음과 같다. 국민연금기금의 장기요양시설인프라 투자가 각각 1조 6,750억 원, 2조 7,950억 원, 4조 4,700억 원 규모로 이루어지는 경우에, 산업연관표를 활용하여 2027년까지 투입된 투자액 대비 국내 생산유발 창출액은 각각 3조 1,695억 원, 5조 2,888억 원, 8조 4,582억 원으로 산출된다(<표 2> 참조). 또한 사회복지서비스로 인하여 창출되는 부가가치 유발효과는 1.00으로 다른 산업부문에 비해 부가가치 창출 효과가 낮은 편이며, 부가가치 유발효과는 각각 1조 2,825억 원, 2조 1,400억 원, 3조 4,225억 원이 될 것으로 추정된다. 

 

결론

본 연구는 국공립 노인장기요양시설 확충을 위해 국민연금 기금을 어떻게 활용할 수 있는지를 구체화하고, 사회적·제도적 수익을 구체적으로 논의했다는 점에서 연구의 의의를 갖는다. 특히 금융적 수익 이외의 사회적 수익이 존재하고 이에 대한 규모를 일부 계량화하여 예시하였다는 점에서 의의를 가진다고 하겠다. 본 연구의 투자방안에 따르면 국공립 노인장기요양시설의 건립으로 인해 직접적으로 종사자들이 10년간 납입하는 연금보험료가 1조 원이 넘고, 산업연관표에 의해 살펴보면 국민연금보험료 수입이 1조 3,700억 원 ~ 3조 6,670억 원이 추가 유입되는 것으로 나타난다. 국민연금 제도의 지속가능성의 큰 축인 연금보험료의 수입은 경제활동 참가율의 증가에 의해 결정된다는 점에서, 본 연구는 국민연금기금투자가 국공립 노인장기요양시설 투자로 최대 금융수익을 다소 희생할 때 어느 정도의 사회적 수익 및 제도적 수익을 확보할 수 있을 것인지를 보여준다. 그리고 국민연금기금의 다른 방식의 투자에 관한 사회적 논의 진전에 필요한 기초자료를 제공하고 있다. 무엇보다도 이런 투자는 정치적 결정으로 접근할 수 있다는 점에서 민간 연기금과는 다른 속성을 가지고 있으며, 신뢰와 수익이라는 순환구조를 연금가입자에게 어떻게 설득하느냐는 남은 과제라고 할 수 있다.

 

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참고문헌

양난주, 2014. “영리·비영리 노인장기요양시설의 차이와 동형화에 대한 연구”, 『한국사회복지행정학』, 16권 1호, 179-207.
주은선. 2012. “국민연금기금의 사회복지 부문 투입 방안과 사회적 효용: 사회서비스 공급체계 개편을 위한 연기금 투입”. 사회복지정책 . 39(3). 
전용호, 2012, “영국과 독일의 노인 장기요양서비스의 시장화와 그 결과: 이용자 관점에서의 평가를 중심으로”, 『보건사회연구』, 32권 2호, 143-169. 
한국은행, 2014, 『산업연관분석해설』.

국민연금기금 사회적 활용방안 - 보육 인프라 확대를 중심으로

김진석 l 서울여자대학교 사회복지학과 교수, 참여연대 사회복지위원회 부위원장

 

들어가며

현재 우리나라는 세계적으로 유래를 찾아보기 힘든 수준의 급격한 저출산·고령사회로의 전환을 경험하고 있다. 아래 그림 1에 보인 바와 같이 1983년 합계 출산율이 2.06명으로 인구대체 수준인 2.10명 아래로 떨어진 이후 지속적으로 하락을 경험한 우리나라는 2014년 현재 1.21명으로 세계 최저 수준이다. 특히 2001년부터는 합계 출산율이 1.30 미만에서 지속되는 초저출산현상을 경험하고 있는 중이다. 이와 같이 심각한 저출산 현상은 앞서 언급한 사회전반적인 고령화와 연관되어 있으며 결과적으로 저출산·고령화사회로의 진입을 가속화하는 주요한 요인의 하나로 작용하고 있다.

전반적인 저출산 현상은 우리사회에 다양한 방식으로 파급력을 미칠 것으로 예상되며 특히 노인인구 부양부담 증가로 인해 사회제도의 재정적 지속가능성 저해 및 세대간 갈등을 야기할 가능성이 증대하고 있다. 또한 학령인구 감소에 따른 교육환경의 급변 등 교육, 주택, 금융 등 다양한 분야에 걸쳐 광범위한 변화를 일으킬 것으로 전망된다.

이와 같은 저출산 현상은 다양한 요인들과 연관되어 있으며 유배우율이나 유배우출산율 등 인구학적 요인만으로는 설명하기 어렵다. 이에 더하여 사회·경제적 요인으로 고용과 소득 불안정, 일-가정 양립이 어려운 사회환경, 그리고 양육에 대한 경제적 부담과 접근 가능한 양육 인프라 부족 등을 추가적인 요인으로 들 수 있다. 특히 보육은 고용, 일-가정 양립, 여성의 경제활동 등 저출산의 사회경제적 요인들과 밀접하게 연관되어있는 정책 영역으로서 아동수당, 부모휴가제, 남성육아휴직 인센티브제 등과 더불어 저출산·고령화에 대응하기 위한 정책 개입의 필수적 요소라 할 수 있다. 이와 같은 중요한 위치를 차지하고 있는 우리나라 보육서비스의 현황과 문제점을 고찰하고, 이를 극복하기 위한 효과적인 정책대안의 마련에 국민연금 기금을 활용하는 방안을 제안하고자 한다.

 

보육서비스의 공공성 확보

현재 우리나라 아동의 어린이집 이용률 현황을 살펴보면 꾸준한 상승세를 보이고 있다 (그림2). 2014년 기준으로 우리나라 0-5세 전체 아동의 보육시설 이용률은 약 54%에 해당하며, 0-5세 보육대상 아동 기준 2008년 40.8%이던 어린이집 이용률이 2014년에는 54.3%로 약 33% 성장하였음을 알 수 있다. 특히 만1세와 만2세 아동의 이용률은 2008년 각각 32.6%와 54.2%이던 것이 2014년에는 78.0%와 84.0%에 달해 동일 기간 내에 각각 139%와 56% 성장하였다. 유치원 이용 원아수를 고려한 만 3-5세 아동 전체 보육 및 유아교육 이용률은 전체 대상 아동의 89.6%에 이르는 것으로 나타나 OECD주요국의 유아교육 이용률과 비슷하거나 상대적으로 더 높은 수준의 이용률을 보이고 있다.

이와 같이 비교적 높은 이용률을 보이고 있는 우리나라 보육서비스에 있어서 민간주도성은 이미 잘 알려진 사실이며 보육서비스의 공공성 확보는 사회복지와 사회서비스 분야의 오랜 과제 중 하나이다. 2014년 현재 우리나라 국공립 어린이집의 비율은 어린이집 수를 기준으로 5.7% 수준이며 이용 아동 수 기준으로 10.6% 수준에 머물러 있다. 보육서비스 제공주체의 측면에서 민간 중심성이 강화되어가는 이와 같은 상황은 지난 20여 년 동안 우리나라가 경험한 보육수요의 전반적인 증가 경향을 국공립 어린이집의 추가적인 공급이 충분히 따라잡지 못한데 기인한 바가 크다. 그에 반해 시장의 논리에 의해 운영되는 민간 어린이집과 가정 어린이집 등 민간이 그 간극을 메꾸면서 그 영역을 확장하게 된 것으로 해석할 수 있다. 결국 이 간극을 메우고 국공립 보육시설의 비중을 높여 보육서비스 구조 내에서 공공의 지배력을 강화하기 위해서는 정부의 강력한 정책의지와 선제적인 투자가 필요하다 할 수 있다.

앞서 언급한 바와 같은 민간 중심의 보육서비스 공급구조는 양질의 보육서비스를 보편적으로 제공한다는 보육정책의 목적에 상당한 영향을 미치고 있다. 어린이집 유형별 대기아동 수를 보면 국공립어린이집에 부모의 선호도가 높음을 알 수 있다. 국공립 어린이집의 경우 민간 어린이집에 비해 재정여건이 좋은 편이어서 보육인력이 안정되고 결과적으로 보육의 질이 개선되는 효과가 있다. 반면 민간 어린이집의 경우 ‘최소한으로 적정화된 질’을 추구하는 경향이 있다. 또한, 민간 중심의 보육서비스 구조는 보육교사들의 신분 불안정과 취약한 근로조건에 연결되어 있다. 현재 민간 보육시설에 종사하는 보육교사의 임면과정은 전적으로 원장 및 소유주 등 개인의 결정에 맡겨져 있다고 할 수 있다. 이러한 상황은 산별노동조합 등 보육교사들의 이해를 대변할 수 있는 단일한 노동조합이 실질적으로 부재한 상황에서 보육교사들의 신분불안정과 취약한 근로조건으로 귀결되고 있다. 보육현장의 최일선에서 아동들을 만나면서 실질적으로 보육의 질을 책임지고 있는 보육교사들이 불안한 신분과 취약한 근로조건에 일상적으로 노출되어 있는 상황에서 양질의 보육서비스를 기대하기는 어려운 일이다.

보육서비스의 공공성 확보와 관련하여 보육서비스 공급주체의 공공성 강화는 핵심적인 사안으로서 보육현장, 부모, 학계, 시민사회단체와 정치권 사이에 일정한 공감대가 형성되고 있는 상황이다. 보육서비스 공급주체의 공공성 강화의 문제는 결국 20년 넘게 5:95의 벽을 넘지 못하고 있는 국공립 어린이집 대 민간 어린이집의 비율을 깨트리는 문제이며, 이를 위한 인프라의 확대는 상당한 초기비용을 수반하는 사회적 투자이다. 이와 같이 대규모의 사회적 투자는 일상적인 예산규모 내에서 감당하기에 재정적으로 상당한 부담이 되고 있다. 보건복지부를 포함한 정부 부처가 국공립보육시설의 확충이라는 보육정책의 방향에 대해 전반적으로 동의하고 있음에도 불구하고 1년에 150개 남짓한, 실질적으로 국공립보육시설 비율 확대에 기여하지 정도의 국공립보육시설 신설계획을 내놓고 있는 데에는 이러한 재정적 부담의 문제가 있을 것이다. 이러한 대규모 투자비용의 문제는 역으로 민간 어린이집의 지배구조를 탈피하는 것을 비현실적인 과제로 치부하게 만들도록 작동하고 있다.

 

국민연금기금의 보육인프라투자

국민연금기금을 보육서비스의 공공성을 강화하기 위한 공공인프라 투자에 활용하는 것은 저출산․고령화라는 인구구조상의 문제에 대한 사회적 개입의 의미를 갖는다. 또한, 보육서비스의 공공성 강화를 위한 사회적 투자는 미래세대를 위한 투자라는 측면에서 국민연금의 지속가능성을 강화하는 데에 도움이 될 것으로 보인다. 다른 한 편으로 보육서비스의 공공성 강화를 통해 보육돌봄 서비스의 사회화를 촉진할 수 있으며 이는 여성의 사회활동참여의 강화와 이를 통한 국민연금기반의 확대를 꾀하는 효과를 기대할 수 있다.

보육의 사회적 수요는 전체 보육대상 아동 수 추이와 보육시설 이용률이라는 두 개의 요인으로 추정 가능하다. 2014년 현재 274만 명에 이르는 0-5세 아동인구수는 2027년 266만 명 수준으로 줄어들 전망이다. 보육시설 이용률의 경우 무상보육이 도입되기 시작한 2012년부터 2014년까지의 값을 해당연령별로 계산하여 활용할 수 있다. 이와 같은 조건을 이용하여 계산해본 결과 2014년 현재 149만 명에 이르는 보육시설 이용 아동수가 2027년에 142만 명으로 약 4.9% 감소할 것으로 전망된다. 이에 따라 필요한 보육시설의 공급량도 2014년 현재 43,742개에서 2027년 41,610개로 감소할 것으로 전망된다.

공공보육서비스가 보육시장에 대한 지배력을 확보하기 위한 국공립 보육시설의 최소비율이 30%라는 데에 대체적으로 학계와 현장의 의견이 모아지고 있는 점을 감안하여 2027년까지 향후 약 10년 동안 국공립보육시설 30% 달성이라는 정책 목표를 설정하고 보육인프라 확충 방안을 추계하였다. 이상과 같은 추계 과정을 거쳐 계산한 결과 2027년에 국공립 보육시설 비율의 목표치 30%를 달성하기 위해 전국적으로 총 10,219개, 한 해 평균 786개의 국공립 보육시설이 신규로 공급되어야 하는 것으로 추정되었다. 위와 같은 국공립 어린이집 확보를 위한 재원규모를 추정해보면 계산 방법에 따라 총 13조 4,889억원 (연평균 1조 38억원)에서부터 적게는 5조 1,117억원 (연평균 3,936억 원)의 비용이 필요한 것으로 추정된다.

마지막으로 이와 같이 확보된 어린이집의 관리 및 운영과 관련하여 정부, 국민연금관리공단, 별도 재단 설립 운영 등의 대안이 가능한 것으로 보인다. 정부와 지방자치단체가 운영하는 경우 민간위탁과 지자체 공영 방식이 존재한다. 이는 기존 국공립어린이집의 위탁운영과 소수의 어린이집에 대한 지자체 직영(공영) 방식과 유사하다. 다음으로 국민연금관리공단이 소유권 및 운영권을 직접 행사하는 안은 공단의 조직규모나 설립취지를 고려했을 때 적절하지 않으므로, 최소한의 어린이집에 대해 제한적으로 시도하는 것이 바람직한 것으로 보인다. 마지막으로, 국민연금관리공단이 별도의 재단을 설립하여 국민연금관리공단이 이 재단에 운영을 위임하는 방식도 가능한 것으로 보인다. 위에 제시한 운영방식들 중 어느 방안을 선택하더라도 보육교사의 신분보장과 노동조건 표준화를 통한 전반적 개선을 꾀하기 위해 보육교사의 임용과정을 지방자치단체의 직접 관리아래 두는 것이 바람직하다.

 

보육인프라 확충의 사회적 편익

앞서 기술한 바와 같이 국민연금기금을 보육인프라 확충에 투자하는 경우 다음과 같은 사회적 편익을 기대할 수 있다. 첫째, 보육시설의 공공성 강화에 따른 사회적 편익이다. 이는 서비스 종사자들의 질 향상을 통한 서비스 질 향상, 그리고 기존 가족돌봄제공자들의 소득 향상 효과와 관련된다. “보육의 질은 보육교사의 질을 뛰어넘지 못한다”는 말이 있듯이 보육교사들의 신분 불안정과 열악한 처우의 문제는 결국 양질의 보육서비스를 제공하는 데 걸림돌로 인식되어 왔다. 2015년 현재 연 4조원이 넘는 예산을 투여하고 있음에도 불구하고 보육 종사자에 대한 신분안정과 처우개선, 그리고 이를 통한 보육의 질적 제고가 여전히 보육정책의 과제로 남아있는 데에는 민간보육시설에 의해 주도되는 보육전달체계의 구조적 문제가 그 주요한 원인들 가운데 하나라 할 수 있다. 국민연금 기금을 활용하여 현재 5% 안팎에 머물러있는 국공립보육시설의 비율을 30% 수준까지 끌어올리는 것은 보육서비스 전달체계상의 이런 문제점을 고려했을 때 의미 있는 사회적 투자라 할 수 있다. 보육서비스 종사자들의 신분안정을 통해 보육 종사자들의 처우개선을 위한 환경을 마련할 수 있으며, 궁극적으로 보육서비스의 질적 제고에 기여할 수 있을 것이다.

둘째, 보육서비스를 보편적으로 제공하는 것은 우리 사회 아동들에 대한 사회적 투자로서의 의미가 있을 뿐만 아니라 정부 재정상에도 상당한 편익을 제공한다는 것은 잘 알려져 있다.  Esping-Andersen은 덴마크의 사례를 토대로 양질의 보육서비스 지원 혜택을 받은 어머니들이 누리는 생애소득의 증가를 계산하고 이 과정에서 발생하는 추가적인 세금 납부액이 자신이 받은 보육관련 지원액을 넘어서고 있음을 보여준 바 있다.¹⁾

셋째, 보육시설 공공인프라에 대한 투자는 국민연금의 제도적 기반 확보라는 국민연금 자체의 제도적 편익에도 기여할 것으로 보인다. 먼저, 양질의 보육서비스를 보편적으로 제공할 수 있는 기반을 마련함으로써 우리는 여성의 경제활동 증가로 인한 현세대 국민연금 가입자 증가라는 효과를 기대할 수 있다. 안심하고 활용할 수 있는 보편적이고 접근 가능한 양질의 보육서비스의 존재 여부는 특히 한국사회 여성에게 있어서 일-가정 양립의 핵심적 전제조건이라 할 수 있다. 넷째, 공공보육시설의 확충은 특히 여성에게 양질의 일자리를 제공하는 수단으로 작용할 수 있으며 이는 다시 국민연금 가입 기반 확보 및 연금보험료 수입 증가에 기여할 것이다. 스웨덴이나 덴마크와 같은 복지국가들에서 보육 등의 사회서비스 영역에서 양질의 공공일자리를 창출함으로써 특히 여성의 경제활동 참여에 의미 있는 기여를 했다는 것은 잘 알려져 있다. 마지막으로, 양질의 보육서비스를 제공하는 것은 저출산 현상을 극복하는 데에 의미있는 기여를 함으로써 국민연금 제도의 세대간 지속가능성을 강화하는 데 도움이 될 것이다.

 

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1) 요스타 에스핑-안데르센.(2009). 끝나지 않은 혁명. 주은선, 김영미 옮김. 나눔의 집.

[편집인의 글] 2016년 5월호 제211호

이은주 ㅣ 공적연금강화국민행동 정책위원

 

[기획1] 국민연금기금 사회투자논쟁의 재조명

주은선 ㅣ 경기대학교 사회복지학과 교수, 참여연대 사회복지위원회 부위원장

 

[기획2] 국민연금기금 사회적 활용방안 - 보육 인프라 확대를 중심으로

김진석 l 서울여자대학교 사회복지학과 교수, 참여연대 사회복지위원회 부위원장

 

[기획3] 국민연금기금의 국공립 노인장기요양시설 인프라 투자 방안

이미진 l 건국대학교 사회복지학과 교수

 

[동향1] 아동학대, 의무보호서비스 전달체계 구축이 필요하다

조흥식ㅣ서울대 사회복지학과 교수

 

[동향2] 가정폭력방지 정책은 가정폭력전문가가 전문성을 발휘할 수 있는 환경이 되어야 한다

현진희 l 대구대학교 사회복지학과 교수

 

[동향3] 노인인권 관점에서 노인학대 정책 방향 모색

권금주ㅣ서울사이버대학교 사회복지학부 교수

 

[복지톡] 취업맘들의 와글와글 양육분투기

패 널 : 김남희, 주소현, 오연희

 

[복지칼럼] 총선공약과 복지

정형준 l 녹색병원 재활의학과 과장, 참여연대 사회복지위원회 부위원장

 

[생생복지] 전북희망나눔재단 ㅣ 경기복지시민연대 ㅣ 우리복지시민연합 ㅣ 서울복지시민연대

국민연금기금이 삼성과 최순실의 쌈짓돈이었는가

 

최근 최순실 국정농단 사태가 불거지면서 지난해 삼성물산-제일모직 합병 관련 국민연금의 찬성 결정이 다시 주목받고 있다. 일부 언론보도에 따르면 삼성은 최순실-정유라 모녀에 대한 자금 지원을 하고, 정부는 삼성에 대한 지원을 약속하기로 하였다고 한다. 또 지난해 7월 박근혜 대통령이 7대 그룹 총수들과 독대하기 직전에 삼성이 지배구조 재편 문제를 현안으로 제출했다는 언론보도도 나오고 있다. 당시 삼성그룹의 최대 현안은 이재용 부회장의 경영권 승계 문제였다. 이를 위해 삼성물산-제일모직 합병은 반드시 성사되어야 했다. 합병의 캐스팅보트를 쥔 국민연금의 찬성이 반드시 필요했다. 실제로 당시 국민연금은 시장의 예상과 달리 찬성 결정을 했고, 이는 많은 사회적 논란을 일으켰다. 

 

이 모든 의혹이 사실이라면 국민들의 소중한 노후자금인 국민연금기금이 최순실과 삼성 총수 일가의 사적 이익을 위해 이용당한 셈이다. 철저히 진상이 밝혀져야 하고, 관련 책임자들은 엄중히 처벌되어야 한다. 돌아보면 삼성물산-제일모직 합병에 대한 국민연금의 찬성 결정은 의문투성이였다. 당시 삼성물산-제일모직 합병은 엘리엇 펀드 등 외국계 자본 및 삼성물산 소액주주 등의 거센 반대 등으로 사회적으로 큰 논란이 일었다. 합병비율(1: 약 0.35)이 삼성물산에 매우 불리하게 되어 있었기 때문이다. 제일모직보다 삼성물산에 두 배 이상의 지분을 가지고 있는 국민연금도 상식적으로 볼 때 반대하거나 합병비율에 적극적으로 이의제기를 하는 것이 옳았다. 그러나 국민연금 기금운용본부는 국내외 의결권 자문기구의 반대권고에도, 또 외부기구인 의결권행사전문위원회를 거치지 않은 채, 자체적으로 투자위원회를 열어 찬성을 결정했다. 

 

국민연금이 사회적으로 논란이 큰 의결권 사안을 자체적인 투자위원회를 열어 결정한 것은 오로지 찬성 결정을 위한 꼼수였다는 의혹이 짙다. 기금운용본부장을 위원장으로, 본부 각 실장을 위원으로 구성된 투자위원회는 사실상 인사권을 행사하는 기금운용본부장의 의도에 따라갈 수밖에 없는 구조다. 이에 비해 의결권행사전문위원회는 가입자 단체 추천 외부위원으로 구성되어 있고, 어느 정도 독립성이 보장되어 외부의 압력이나 입김을 받을 가능성이 적다. 기금운용지침 및 의결권 행사지침에 기금운용본부가 찬성하거나 반대하기 곤란한 안건에 대해서는 의결권행사전문위원회에 그 결정을 요청하도록 되어 있고, 이처럼 사회적으로 논란이 큰 의결권 사안은 의결권행사 전문위원회에서 행사하는 것이 당연히 옳았다. 

 

그러나 의결권 행사 권한을 넘기라는 전문위원회의 요청에도 당시 홍완선 기금운용본부장은 자체 결정을 강행했다. 그 권한을 의결권행사 전문위원회가 행사할 경우 반대할 가능성이 높았기 때문인데, 실제로 의결권행사전문위원회는 직전에 있었던 SK와 SK C&C 합병과 관련해서는 의결권 행사 지침에 규정된 주주가치의 훼손이 있다는 판단으로 반대를 결정했다. 삼성물산-제일모직 합병 역시 비슷한 결정이 나올 가능성이 컸다. 요컨대 기금운용본부가 자체적으로 투자위원회를 열어 합병 결정을 찬성한 것은 주주가치, 투명한 결정 시스템, 지침과 상식에 의한 합리적 판단이 아니라 특정 재벌의 경영권 승계 지원을 위한 정치적 결정이었다고밖에 볼 수 없다. 그리고 그러한 결정의 배경에 최순실과 삼성의 커넥션, 재벌과 정권의 유착이 있었다는 사실이 점점 분명해지고 있다. 

 

공적연금강화 국민행동은 민주노총, 참여연대와 함께 지난 6월 16일 삼성그룹 총수일가와 (구) 삼성물산 경영진 및 국민연금공단 기금운용본부장을 배임 및 주가조작 혐의로 고발한데 이어, 어제(15일) 박근혜 대통령 및 최순실을 뇌물수수죄 혐의 등으로 추가고발 했다. 올해 5월에 법원은 삼성물산-제일모직 합병비율이 적절하지 않았다는 판결을 냈다. 법원이 제시한 비율(1대 약 0.418)로 재산정할 경우 국민연금은 합병 후 재상장된 2015년 9월 15일 종가 기준으로 788억 원의 손해를 입은 것으로 추산된다. 애초 기금운용본부가 판단한 적정 합병비율(1대 약 0.46)로 계산할 경우 손실액은 훨씬 더 커진다. 또 법원 판결문에 따르면 국민연금이 합병 결정전에 지속적으로 삼성물산 주식을 매도하고 오히려 불리하게 합병비율이 결정된 이후에는 삼성물산 주식을 매입하였다는 의구심도 지적하고 있다. 요컨대 국민연금은 막대한 손해를 감수하면서 스스로 이재용부회장의 경영권 승계를 지원했다는 얘기다. 이러한 비상식적인 결과 뒤에 박근혜 대통령의 측근인 최순실에 대한 삼성의 로비가 있었으며, 결과적으로 삼성이 대통령 측근에 대한 로비를 통하여 국민연금기금의 의사결정에 영향력을 행사했다고 의심할 수밖에 없다.

 

국민의 소중한 노후자금인 국민연금기금은 그 운용의 투명성과 신뢰가 무엇보다도 중요하다. 불투명한 운용에 따른 문제는 고스란히 가입자인 국민의 피해와 제도 불신으로 직결되기 때문이다. 최순실-삼성 커넥션이 드러난 이상 검찰은 삼성물산-제일모직 합병 관련해 국민연금 기금운용본부의 비정상적인 의사 결정과정을 철저하게 수사하여 관련 책임자를 엄중히 처벌하여야 한다. 또 국회 차원에서 청문회 조사도 진행할 필요가 있다. 복지부와 기금운용본부 역시 합병과 관련한 일체의 의사결정 과정, 회의록 등을 소상히 공개하고, 향후 다시는 이런 의혹이 발생하지 않도록 기금운용의 투명성과 신뢰를 뒷받침할 수 있는 제도적 보완책을 서둘러 마련해야 한다. 어디 장난 칠 것이 없어 국민의 소중한 노후자금인 국민연금기금을 건드리는가!

 

 

2016년 11월 16일

공적연금강화 국민행동

국민의 노후를 삼성 경영권 승계에 팔아먹은 박근혜 정부를 규탄한다!

검찰은 삼성물산-제일모직 합병관련 국민연금의 의사결정과정을 철저하게 수사하고, 책임자들 엄중히 처벌하라
국민들 이재용에 삼성주려고 국민연금 낸 것 아니다

 

삼성물산-제일모직합병에 대한 국민연금기금운용본부의 찬성결정이 매우 비정상적인 과정으로 진행되었음이 심상정 정의당 대표가 공개한 회의록(2015. 07. 10. 국민연금기금운용위원회 내 투자위원회 회의록, 이하, 회의록으로 표기함)에서 확인되었다. 이에 참여연대 사회복지위원회(위원장: 남찬섭 동아대학교 교수)는 삼성전자 이재용 부회장의 경영권승계를 위해 국민연금기금에 큰 손해를 초래한 박근혜 정부와 문형표 국민연금공단 이사장, 홍완선 전 국민연금기금운용본부장를 규탄하며, 관련 불법행위자들에 대한 철저한 수사와 엄중 처벌을 촉구한다.

 

회의록에 따르면 주식의 총가치가 적정 합병비율에 비해 삼성이 제시한 합병비율이 3,468억 원이 적다는 내용을 확인할 수 있다. 더욱이 국민연금이 손해가 발생할 것을 알고도 합병 전까지 제일모직  주식을 매도하고 삼성물산 주식을 매수한 사실이 드러나 있다. 그리고 이 회의에서는 삼성이 제공하는 합병시너지 효과를 근거로 합병에 찬성하기로 결정했다. 이밖에도 제기되는 의혹은 많다. 논란이 많은 사안임에도 ‘의결권행사전문위원회’를 거치지 않고 ‘투자위원회’가 찬성여부를 최종결정한 것이나, 문형표 당시 보건복지부장관이 담당 위원들을 압박한 정황, 홍완선 당시 기금운용본부장이 찬반결정 전에 이재용 당시 삼성부회장을 비밀리에 만난 의혹, 그 무렵 삼성전자가 대통령의 측근 최순실에게 뇌물을 공여한 사실까지 국민연금가입자 입장에서는 박근혜 정부와 삼성과의 공모를 의심할 수밖에 없다. 국민의 노후자금을 정권과 재벌의 사리사욕에 채우는 데에 남용한 것이다.

 

참여연대는 이미 공적연금강화국민행동과 함께 삼성물산 경영진과 삼성그룹 총수일가와 국민연금공단 기금운용본부장을 배임 및 주가조작 혐의로 고발(2016. 06. 16.)한 바 있다. 지난 11월 15일에는 최순실과 삼성의 관계가 드러나면서 뇌물공여죄, 업무상배임, 뇌물수수죄 혐의로 박근혜 대통령, 이재용 부회장, 최순실 등을 추가 고발하였다. 검찰은 삼성물산-제일모직 합병안이 주총을 통과하는 과정 전후로 삼성과 국민연금기금, 박근혜 정부가 삼성의 경영권승계를 위해 공모한 정황을 철저히 수사하고 그 책임자를 엄중히 처벌하여 국민의 모든 의혹과 불신을 해소해야할 것이다.

 

국민연금공단은 기금운용의 원칙을 수익성, 안정성, 공공성, 유동성, 운용독립성으로 정하고 있다. 그러나 박근혜(최순실)게이트로부터 드러난 재벌과 박근혜 정부의 행태는 국민연금기금에 대한 모든 원칙뿐 아니라 관련 법규와 규정을 위반하며 국민을 철저히 우롱했다. 국민연금은 이번 사태의 핵심책임자들이 발생시킨 국민연금의 손해를 반드시 회수해야 할 것이며, 국민들은 끝까지 책임을 추궁할 것이다.

문형표 국민연금공단 이사장의 제일모직-삼성물산 합병 관련 직권남용 혐의 고발 기자회견

 

 

취지와 목적

공적연금강화국민행동은 국민연금기금의 관리책임을 진 문형표 국민연금공단 이사장(전 보건복지부 장관)을 제일모직-삼성물산 합병과 관련하여 직권남용 혐의로 고발하고자 함.

 

개요

◦ 제목: 문형표 국민연금공단 이사장의 제일모직-삼성물산 합병 관련 직권남용 혐의 고발 기자회견
◦ 일시 및 장소 : 2016년 11월 24일(목) 오후1시30분, 서울중앙지검 1층 현관 앞
◦ 주최: 공적연금강화국민행동
◦ 참가자
 - 발언1: 정용건 공적연금강화국민행동 집행위원장
 - 발언2: 안진걸 참여연대 공동사무처장
 - 발언3: 정혜경 민주노총 부위원장
 - 발언4: 이정식 한국노총 사무처장

 

 

주요내용

피고발인의 지위

- 피고발인은 삼성물산-제일모직 인수합병을 전후한 2015년 당시 보건복지부장관의 직위에 있었고, 보건복지부장관은 국민연금기금의 관리운용책임 기관이자 기금운용 최고의사결정기관인 기금운용위원회의 위원장이었음. 국민연금기금은 기금운용-투자의 일환으로 국내 주식을 투자하고 있고, 그 중 삼성물산(주)의 주식 역시 11.2%로 합병 당시 2대 주주의 지위를 갖고 있었음. 피고발인은 기금관리운용의 권한과 책임을 갖고 있는 중앙행정기관장인 고위 공무원으로, 기금의 자산이 주식의 의결권 행사 역시도 법령 및 선량한 관리자로서의 주의의무를 다하여 국민의 노후책임준비금인 기금의 이익이 되도록 공정하게 운용하여야 할 책임이 있는 자임.

 

피고발인의 직권 남용 혐의

- 국민연금은 불리한 합병비율(제일모직 1: 삼성물산 0.35)에도 삼성물산 합병에 찬성해 큰 손실을 입었음. 대신 이재용 삼성전자 부회장 등 총수 일가는 제일모직에 유리한 합병 비율 덕분에 합병 삼성물산 지분을 늘릴 수 있었고, 삼성전자를 비롯해 다른 계열사들의 정점에 있는 삼성물산에 대한 지배력을 키울 수 있었음. 이를 가능케한 것은 국민연금기금의 막대한 손해를 감수한 제일모직-삼성물산 합병 찬선 결의였음.

 

- 기금운용본부장의 기금운용 최고의사결정기구인 기금운용위원회의 2015. 6. 9.자의 의결권행사 전문위원회에서의 의결에 따른 삼성물산 합병 관련 의결권 행사 약속과 그 이후의 기금운용본부의 삼성물산 합병 무산을 예상한 수 천 억 원 상당의 추가적인 삼성물산 주식 매입 투자, 실무 부서가 찬반 의사가 명확하지 않으면 의결권 행사 전문위원회의 안건으로 부의하여 의결권행사 방침을 정한 기왕의 업무처리 프로세스를 모두 무시한 채 1) 2015. 6.9. 이후 피고발인 보건복지부장관의 의결권행사 전문위원들에 대한 합병 찬성 결의 권유 조치, 2) 의결권 행사 전문위원들의 다수가 합병에 반대하는 입장으로 확인되자 돌연 7.1. 기금운용본부 산하의 투자위원회의 위원들을 찬성 측 인사로 교체, 3) 2015. 7.7. 기금이사의 삼성 측 이재용 부회장 면담, 4) 7.10. 의결권행사 전문위원회를 배제한 투자위원회 개최 및 기명 투표 강행 끝의 8명 찬성으로 합병 찬성 의결권 행사 관철을 통하여 일방적으로 결정된 것임.

 

- 위와 같은 위법, 부당한 조치를 할 경우 발생할 수 있는 국민연금기금에 발생하는 막대한 손해에 따르는 엄혹한 민·형사상의 책임으로부터 자유로울 수도 없기 때문에 일개 자연인들이 감당할 수도 없는 수준이고, 이것을 가능하게 하는 구조는 이 나라의 최고권력자의 강력한 의사로 잘못된 방침이 관철되지 않았으면, 불가능한 것임.주무부처 장관인 피고발인 역시도 대통령의 확고한 방침에 따라 직권을 남용하여 삼성물산 합병 찬성 의결권 행사를 하도록 압력을 행사한 것이라는 추론이 가능함.

 

- 박근혜 대통령과 ‘한 몸’이나 다름없다는 ‘최순실’이 사실상 설계한 미르재단과 케이(K)스포츠재단에 삼성이 거액을 출연한 것에 이어 최씨 개인회사에 280만유로(약 35억 원)를 송금한 사실도 드러나면서, 삼성과 최씨 쪽의 ‘커넥션’이 분명해졌음. 합병안 가결 일주일 뒤에 이재용 부회장은 청와대에서 박 대통령을 독대했고, 다음 달에는 삼성전자가 최씨 회사인 독일 비덱스포츠에 송금을 시작했음. 앞서 지난해 3월에는 박상진 삼성전자 사장이 대한승마협회장이 돼 최씨 딸 정유라씨 지원을 위한 포석이라는 점 역시도 관련 고발 사건에서 수사대상임이 분명함. 국민연금의 막대한 손해가 발생하거나 심각하게 우려되는 상황에서 삼성물산 합병 찬성 결의는 결국 최씨 쪽에 대한 삼성의 뇌물 제공과 그 대가로 이에 따른  대통령과 그 뜻을 맹종한  주무부처 장관의 피고발인의 직권남용 행위로 이루어진 것임이 분명함.

 

- 위와 같은 내용들은 제일모직-삼성물산 합병과 관련하여 국민연금에 직접적인 손해를 발생시키는 국민연금의 찬성결의가 이루어진 경위를 객관적이고 합리적으로 설명하는 중요한 사항들로서 결국 위와 같은 사실관계가 분명하다면 이는 관련 사건의 피고발인 박근혜 대통령의 뜻에 따라 피고발인 문형표 당시 보건복지부장관 역시 자신의 장관으로서의 직권을 남용하여 국민연금의결권 행사 전문위원들, 나아가 기금이사 및 관계자들에게 의무없는 일을 하게 하거나 사람의 권리행사를 방해한 것임이 분명함. 이 점에 대하여 엄정한 수사를 통하여 관련 책임자를 엄벌하여야 할 것임.

 

결론

피고발인은 국민연금기금의 관리 및 운용을 법률상 책임진 주무부처 장관으로서 2000만 명이 넘는 사실상 전 국민의 노후를 책임진 공적 책임준비금인 국민연금기금이 손실이 발생하는 것을 알거나 적어도 그 위험이 있는 것을 알면서도 직권을 남용하였음이 일부나마 사실로 드러나고 있음. 현재 보도 상으로는 의결권행사 전문위원들에 대한 것이 확인되고 있는 단계이지만, 실제로는 기금운용본부장과 투자위원회 위원들에 이르기까지 피고발인이 청와대의 방침 및 지시라는 점을 부각하면서 삼성물산 합병 찬성 의결권 행사를 하도록 지시를 하였을 것이라는 의혹을  엄정한 수사를 통하여 밝혀야 할 것임. 이 사건은 국가권력을 사유화하여 특정 재벌의 3대 세습을 도와주는 대가로 뇌물을 주고받으면서 부당한 권한을 행사하여 2000만 명 이상의 국민연금가입자들의 책임재산인 국민연금기금에 수천 억 원 상당의 손실을 끼치는 등 국민들과 소액주주들에게 막대한 손실을 끼치고, 피고발인 이재용 재벌가에게 부당한 막대한 이익을 몰아주는 반사회적 중대 범죄를 범한 중대한 의혹을 사는 사건임. 피고발인을 비롯한 관계자들은 엄정한 수사를 통하여 반드시 엄벌되어야 마땅함.

이제는, 돌봄사회

제2회 "집 걱정 없는 삶"

 

2017년 대한민국에 살고 있는 당신에게. 나의 미래와 건강, 부모님의 노후, 아이를 낳고 키우는 일을 생각하면 어떤 느낌이 드나요? 미래가 불안하고, 마음이 답답하고, 부담감이 느껴지기도 할 것입니다. 아이들과 어르신을 돌보는 일은 개인과 가족의 부담이 되고, 갑작스러운 실업이나 질병을 대비할 방법도 찾기 어렵습니다. 한국 사회, 이제는 달라져야 합니다. 노후, 질병, 실업의 위험, 아이를 낳고 키우고 노인을 돌보는 일까지, 국가와 사회가 돌봄과 생존의 책임을 함께 부담해야 합니다. 2017년 대선, ‘돌봄사회’를 요구하는 캠페인을 시작합니다. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

이제는, 돌봄사회

제2회 "집 걱정 없는 삶"

 

2017년 대한민국에 살고 있는 당신에게. 나의 미래와 건강, 부모님의 노후, 아이를 낳고 키우는 일을 생각하면 어떤 느낌이 드나요? 미래가 불안하고, 마음이 답답하고, 부담감이 느껴지기도 할 것입니다. 아이들과 어르신을 돌보는 일은 개인과 가족의 부담이 되고, 갑작스러운 실업이나 질병을 대비할 방법도 찾기 어렵습니다. 한국 사회, 이제는 달라져야 합니다. 노후, 질병, 실업의 위험, 아이를 낳고 키우고 노인을 돌보는 일까지, 국가와 사회가 돌봄과 생존의 책임을 함께 부담해야 합니다. 2017년 대선, ‘돌봄사회’를 요구하는 캠페인을 시작합니다. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

퇴행의 시대, 국가권력에 뒷걸음치지 말아야하는 이유

 

주은선ㅣ경기대학교 사회복지학과 교수, 참여연대 사회복지위원회 부위원장

 

불과 100여 년 사이의 일이다. 인류의 기나긴 역사 속에서 보면 국가라는 것을 통해 전국민을 대상으로 생활보장을 목적으로 자원 재분배가 이루어진 것은 꽤 새로운 사건이다. 국가가 강제력을 동원해 징세를 한 것은 오래된 일이지만, 국가가 수행하는 자원분배의 핵심은 전쟁과 권력유지였지 복지는 아니었다. 그러나 이제 시장에서의 성과에 따라 과세를 하고, 이를 다시 분배함으로써 그 사회에서 살아가는 누구에게나 최저한의 생활, 나아가 적절한 수준의 생활을 보장하는 것은 사회 운영의 원칙이 되었고, 그것도 지구상에 꽤 널리 퍼진 원칙이 되었다. 물론 원칙은 원칙일 뿐 현실과의 괴리는 흔히 나타나지만, 어찌되었든 세금을 거둬 그 중 절반 이상을 소득, 교육, 주거, 돌봄, 일자리 등의 보장에 사용하는 국가들도 찾아볼 수 있게 되었다.

 

앞서 설명이 단순하기는 했지만 복지국가는 인류 역사에서 역시 최근에 출현한 구성물인 인권과 민주주의와 함께 작동한다. 과거와 비슷하게 국가가 강제력과 집중된 권력을 갖되, 국가의 행위 방향과 돈 씀씀이가 새롭게 변화한 것은 사회적 관계를 바라보는 새로운 방식에 근거한다. 어느 누구에게나 동등하게 인간다운 삶을 영위하고 존중받을 권리가 있으며, 누구나 자신이 살고 있는 사회의 정치적 의사결정에 동등하게 참여할 수 있다는 개념이 출현하고 일반화된 것은 기나긴 억압과 차별의 역사를 겪어낸 후의 일이다. 걸리버가 표류 끝에 다다른 어느 왕국에서 거인의 ‘장난감’으로 사랑받은 것은 그런 전근대적 관계가 보여줄 수 있는 최선이었을지도 모르겠다. 서로에 대한 존중이 없는 관계라는 점에서 그 끝은 어차피 마찬가지이지만.

피부색이 어떻던, 신체의 모습이 어떻던, 나이, 성별, 출신 지역 등이 어떠하든 모든 인간은 개별적 존재로서 존중받아 마땅하며 인간으로서 가치와 권리에 있어 동등하다는 성찰은 타자에 대한 오랜 억압과 폭력 이후에 도달하게 된 것이다. 시민의 탄생, 그리고 시민의 정치에 대한 참여는 빈번한 폭력과 억압 이후에 도달하게 된 개념이란 점에서 그 무게가 가볍지 않다. 그런 의미에서 근대는 이러한 최신의 개념들을 습득하고 내면화하는 계몽의 시대인 듯하다. 인권, 민주주의, 복지국가는 적어도 현 시점에서는 인류의 보편적인 성취라 할 만하다. 이후 인간과 사회에 대한 개념이 어떻게 달라질 것인지는 또 다른 상상력을 요한다.

 

여기까지는 아름다운 이야기이지만, 짐작하듯이 아직 행복한 결말은 아니다. 정말 우리가 새로운 사회적 단계로, 새로운 존재로 나아가고 있는가? 우리 개인들은 ‘어떤 범주에 속하는가’로부터의 제약에서 벗어나서 자유롭게 존재하고 있는가? 

 

단 한 번도 존재한 적인 없는 이상을 기준으로 사회를 바라보는 것은 비현실적이지만, 우리 사회에서 인권, 민주주의, 복지국가를 향한 노력이 후퇴하고 있는 현실은 직시할 필요가 있다.  국가권력은 낙선운동을 했다는 이유로 참여연대를 비롯한 시민사회단체를 겨냥하여 압수수색을 하였다. 시민의 정치참여를 개별적이며 소극적인 방식으로 제한하고자 하는 시도이다. 어찌 보면 비판적인 목소리를 내는 시민사회단체를 겨냥하여 정권 말기 권력을 다잡기 위한 시도처럼 보이기도 한다. 한국 민주주의의 보수화, 형식화시키고자 하는 시도이다. 정치권과 민주주의는 물론 인권 면에서도 후퇴를 목도하게 된다. 채용공고에서 사라진 지 꽤 오래된 ‘용모단정’이라는 조건이 버젓이 공무를 지원하는 자리의 요건으로 다시 등장한 것은 물론, 여성이라는 이유로, 비정규직이라는 이유로, 다른 국적을 가졌다는 이유로 위험한 일을 전담해야 하거나 낮은 임금을 감수해야 하는 것은, 백 년 전이 아니라 바로 지금 한국사회에서 벌어지는 일이다.

 

인간이 인권을 포함한 다양한 권리를 가지는 개별적 존재가 아니라 특정한 집단 소속에 의해 판단되고 명명되는 시대로 퇴행하는 것이 아닌지, 아니 좀처럼 어떤 경계를 넘고 있지 못하고 있는 것은 아닌지 생각해 보게 된다. 또한 지금의 국가는 우리 사회가 껍데기뿐인 민주주의에서 앞으로 나아가지 않기를 바라는 것은 아닌지 생각해 본다.

 

다른 시대로 나아가는 것은 단순히 교육에 의해 가능한 것은 아닌 것 같다. 계몽이라는 것 자체도 다양한 권리 묶음 중 가장 급진적인 정치권을 행사하는 실천에 의해 가능하다. 그래서 ‘자유로운 개인’이 되기 위해 어쩌면 차별받고 억압받는 마이너리티들은 연대하고 실천해야 하는 것인지도 모르겠다. 더욱이 시민이란 이름은 그저 안전하게 투표권을 행사하고 사회보장급여를 받는 대상으로 존재하는 것이 아니라 저항하는 가운데 의미있는 것이란 생각이 든다.

 

고도화된 자본주의에서는 노동보다는 자본이 돈을 벌고, 또 노동을 다양하게 분할하고 계층화시켜 착취하는 시스템이 작동한다. 이는 당연히 인권과 민주주의의 이상과 충돌한다. 여기에 더해 폐쇄적인 국가권력은 마이너리티들의 연대와 정치적 참여를 억압한다. 시민사회단체를 직접적으로 탄압하는 최근의 사태는 이를 여실히 보여준다. 사회가 퇴행하면 시민의 삶의 조건은 나빠지고 위험은 가중된다. 결국 살기 위해 연대하고 저항하는 자들이 권력에 맞서 사회를 앞으로 나아가게 만든다. 한국에서 복지국가 전망 역시 정치권력에 기대 사회를 통제하고 관리하려고 하는 자들이 아니라 결국 연대하고 저항하는 자들에게 달려 있다.

존중과 우애에 관하여

주은선 l 경기대학교 사회복지학과 교수

 

가끔씩이나마 리우 올림픽 중계나 기사들을 보면 저도 모르게 그 매력에 빠져들게 된다. 낯선 종목들에서도, 또 한국선수가 출전하지 않는 종목에서도 마찬가지이다. 물론 세계적인 선수들의  기량 때문이기도 하지만, 더욱 눈길을 끄는 것은 선수들의 태도이다. 워낙 하나하나 어려운 종목들이고 대단한 명예가 걸린만큼 긴장을 유발하는 장이기 때문인지 실수도 흔하게 볼 수 있으며, 불운의 장면들도 행운의 장면들만큼 심심치 않게 볼 수 있다. 그런 장면들에서 선수들이 특히 실수, 불운, 패배를 어떤 태도로 받아들이는지를 관찰하면, 많은 경우 악재를 돌파하기 위한 상당한 의지와 침착함, 그리고 의연함을 발견하게 된다. 중간에 넘어진 선수가 다시 일어나 장거리 달리기에서 금메달을 딴 것은 잘 알려진 이야기이고, 더욱 흔히는 실수 직후 바로 자신의 경기에 끝까지 임하여 평범한 순위에 머문 모습들을 볼 수 있다. 올림픽 3연패를 꿈꾸던 선수가 4위에 머물렀지만 금메달을 딴 팀후배를 따뜻하게 축하해주는 장면이나, 마지막 연장전에서 불과 1점 차 패배를 당한 후에도 상대방의 선전에 박수를 보내는 장면 역시 기억에 남는다. 개인의 긍지와 자존심은 성과가 아닌 태도를 통해서도 표현된다. 또한 남한과 북한의 체조선수들이 보인 친밀함뿐만 아니라 국적, 종교, 인종 차이와 무관하게 서로에 대한 존중과 격려의 모습은 가슴을 따뜻하게 만든다.

 

이는 많은 선수들이 상황에 즉각적으로 반응하기보다는 인간으로서 자존심과 긍지를 지키는 것, 그리고 우애에 상당한 가치를 두고 있음을 보여준다. 우아하기까지 한 이러한 태도들을 계속 지켜보다 보면 인간이 가질 수 있는 아름다움을 바라보는 즐거움을 느끼게 된다. 이들과 직접적인 관계가 전혀 없음에도 불구하고 나도 같은 인간으로서 꽤 괜찮은 존재가 될 수 있을 것 같은 생각조차 든다. 타인의 긍지와 명예를 개의치 않는 공격과 혐오 발언들이 난무하던 우리 사회가 잠시 단절의 시간을 가진 것처럼 보이는 것도 일단은 필자에게는 다행이다. 게다가 우리 인간이 자존심과 명예, 다양한 경계를 넘어설 수 있는 우애를 추구하는 보편성을 가진 존재임을 다시금 기억하게 된다. 돈과 도박, 국가주의 등 많은 부정적인 측면에도 불구하고 올림픽은 자긍심과 우애라는 보편적 가치를 상기시키는 계기였다.

 

그런데 요즈음에 보인 우리 정부의 태도는 인간의 자긍심과 명예에 대한 태도라는 면에서 올림픽이 보여 준 아름다움과 묘한 대조를 이루고 있다. 피해를 입은 자가 그 이유와 진실을 명명백백히 알게 되고, 정당한 사과를 받는 것은 개인적, 역사적 치유의 과정에서 그 무엇보다 중요하다.

 

위안부 문제에 대한 한국 정부의 일본 정부와의 합의, 특히 배상금이 아닌 위로금 지급은 위안부 할머니들의 명예보다는 정부 입장에서 일단 사안을 종결하는 데 무게를 둔 것으로 보인다. 이는 희생당한 개인들이 진짜 사과를 받고 용서를 베풀며 인간으로서의 자긍심을 높일 수 있는 기회를 제거해 버린 것이다. 수십 년 동안 우리 정부가 일본 정부와의 협상을 미루며 책임을 피해왔던 것을 고려하더라도 피해 당사자에 대한 사과가 먼저 이뤄졌어야 하는 것이 아닌가 싶다. 세월호 특위 활동을 서둘러 마무리지어버린 정부 태도 역시 마찬가지이다. 사건에 대한 진상규명을 정당한 근거 없이 서둘러 마무리지어버린 것 역시 진실과 책임의 명확화를 통한 치유와 회복을 막아버린다는 점에서, 또한 결국 부실한 보상으로 사안을 종결시키고자 한다는 점에서 유족 개인들의 명예나 자긍심을 전혀 고려하지 않은 것이다. 이와 유사한 사드 배치 결정에서도, 백남기 농민 사건 이후의 태도에서도 찾아볼 수 있다. 정부가 이렇게 개인의 자존심과 명예에 무심한 것은 국가는 개인이란 존재 위에 군림한다는 오래된 착각 때문인 것인지...

 

이러한 국가의 태도는 복지에 관해서도 여전하다. 개인의 자존심과 명예는 피해 배상에 대해서뿐만 아니라 국가가 공공복지를 제공하는 과정에서도 지켜져야 한다. 특히 자본주의 시장에서 끊임없이 상품가치로 판단당하고 밀려나는 시민들에게 무엇보다도 필요한 것은 존중과 타인들과의 우애를 회복하는 것이다. 그럼에도 정부는 부정수급 단속이 가장 중요한 것처럼 말하며, 새로 시작된 청년수당 수급자들의 취업준비 여부는 불확실하므로 이는 세금낭비라고 말한다. 마치 얼마나 이들의 취업노력을 잘 감시하느냐 하는 것이 관건인 것처럼. 정부에게 복지는 그저 돈의 문제이거나 정쟁의 문제인지도 모르겠다. 기획재정부가 제안하는 재정건전화법 역시 복지를 무엇보다도 돈의 문제로 바라보고 복지정책들의 발전을 제로섬 게임으로 만들려 한다는 점에서 이런 시각을 적나라하게 보여준다. 그러나 지금 우리 사회의 복지에 대해 필요한 것은 무엇보다도 방향이다. 어떤 복지제도를 어떻게 설계하여 실시하느냐는 우리가 어떤 존재로 살아가야 할 것이며, 우리 사회는 어떤 방향으로 가야 할 것인가에 대한 철학에 기초한 것이어야 한다. 기본소득론에 대한 관심이 뜨거운 이유는 방향, 즉 철학에 대한 갈망 때문일 것이다.

 

정부가 올림픽에서 끌어내는 교훈은 개인에게 ‘할 수 있다’는 마음으로 공동체에 헌신하도록 요구하는 것인 것 같다. 광복절 경축사가 그렇다. 그러나 다른 관점에서 보면, 올림픽은 우리가 다시 타인에 대한 혐오보다는 우애를, 그리고 명예와 자긍심을 추구함으로써 인간으로서 보편적 가치를 추구하는 것이 갖는 아름다움이 어떤 것인지 보여준다. 사실 인간이 이기적이며 이익에 집착하는 존재인지, 명예와 우애를 추구하는 존재인지는 알 수 없다. 정해진 것은 없다. 그러나 적어도 국가가 정치사회적 사안을 다루고 공공복지를 운영하는 기본 방침이 서로 감시하거나, 혐오하거나, 타인의 명예를 개의치 않는 행위를 하도록 하는 것은 아니었으면 한다. 복지에 관해서도, 추구하는 우리의 삶과 사회의 모습에 대해서도 더 깊이있는 모색이 필요하다.

보편적 수당으로서의 기초연금 확대 방안

-기초연금, 한국 사회수당의 핵심이 될 수 있을까?

 

주은선 | 경기대학교 사회복지학과 교수

 

들어가며

 

다시 기초연금의 보편적 수당으로의 발전에 대해 생각해 볼 때이다. 앞당겨진 대선 국면에서 한국정치사상 처음으로 기본소득이 정책대안으로 논의된 것은 여러모로 긍정적인 효과를 미치고 있다. 대통령 선거 공약으로서 기본소득을 도입하자는 주장은, 조건을 부과하지 않는 보편적인 사회수당에 대한 관심을 증폭시켰고, 기초연금이든 아동수당이든 현재 복지국가의 사회수당이면 어떤 것이든 모든 국민을 대상으로 하는 기본소득보다는 더 실현가능성이 높다는 것을 다시 인식하게 만들었다. 이는 현행의 기초연금을 모든 노인을 대상으로 하는 보편적 사회수당으로 발전시켜야 한다는 주장에 대해서도 마찬가지일 것이다.

 

기초연금은 함량미달의 기초생활보장 제도로는 제대로 다루고 있지 못한, 현재 노인의 광범위한 빈곤 문제에 대응하고자 하는 제도이며, 동시에 노인이 갖고 있는 보편적인 삶의 필요욕구를 충족시키고자 하는 제도이다. 특히 아직 제대로 된 복지국가가 아닌 우리 사회에서는 주거, 의료, 돌봄 등이 상당 부분 시장을 통해 제공되고 있어서, 노인이 이를 구매할 수 있는 구매력을 갖는 것, 즉, 소득을 확보하는 것이 삶의 질을 유지하는 데 특별한 중요성을 가진다.

 

이런 점에서 노인의 70%에게만, 최대 20만 원을 국민연금 급여에 거꾸로 연동해서 제공하고 있는 현 기초연금이 노인들의 삶의 질을 보장하는 데 과연 적절한지 생각해 볼 필요가 있다. 즉 현재 기초연금 제도가 가지는 문제들과 다른 사회에 대한 전망을 고민해보고, 기초연금의 보편적 수당으로의 전환을 고려해 보아야 하는 것은 아닌지 생각해 볼 때이다. 특히 다른 산업국가에서 찾아보기 어려운, 45%를 넘어서는 한국의 노인빈곤율을 볼 때, 소득 및 자산에 대한 이러저러한 심사를 거쳐 약 30% 노인에게 지급하지 않는 것이 얼마나 유용한지, 이로 인한 재정절감 효과를 넘어서는 문제점들은 없는지 생각해 볼 필요가 있다.

 

따라서 이 글에서는 보편적 수당도 아닌, 빈곤층만을 대상으로 하는 전형적인 공공부조도 아닌 애매한 위상을 가진 한국의 기초연금제도가 가지는 문제점을 간단히 살펴보고, 보편적 수당으로의 발전할 수 있을 것인지, 만약 보편적 수당으로 발전한다면 어떤 모습이 되는 것이 바람직할지를 여러 각도에서 생각해 보고자 한다.

 

 

욕구와 보장의 커다란 격차: 한국 기초연금의 현재

 

한국의 기초연금은 대상만 보면 노인 대다수를 수급대상으로 하여 사회수당에 가까워 보이지만, 실상을 보면 보편적 수당의 원칙에서 크게 벗어나 있다. 오히려 노인 내부를 소득, 재산은 물론 국민연금 급여액 등 여러 가지 장치를 동원하여 분할하고 그에 따라 보장을 제공하고 있다. 즉, 특정 기준들을 통해 노인 상당수를 보장에서 뚜렷하게 배제하고 있는 것이다.

사회수당으로의 발전 가능성과 한국 노인들의 소득보장 욕구와의 격차라는 관점에서 한국 기초연금제도의 특성과 이것이 초래한 결과를 살펴보자.

 

우선 기초연금의 대상 문제를 보자. 기초연금 대상은 전체 노인 중 소득하위 70%에게 지급되도록 되어 있고 나머지 30%는 대상에서 제외된다. 그러나 이러한 70 대 30의 분할 근거는 명확하지 않다. 또한 30% 제외의 기준은 자산과 소득 양자 모두로서 항상 자산만 있고 소득이 없거나 매우 낮은 노인은 논란의 대상이 된다. 선별 기준의 경계에 있는 노인들은 매해 탈락 가능성을 안고 있다. 또한 실제 급여 지급 집행률 역시 계속 70%에 미치지 못하였다. 2014년 7월 기준 노인 639만 명 중 약 410만 명에게 기초연금이 지급되었고 229만 명이 제외되었다. 2015년 기준 집행률은 97.6%이며, 2014년 수급률(2015년 수급률 집계 중)은 66.8%로 1,826억 원의 미집행액과 3.2%의 미수급자가 존재한다(탁현우, 2016)¹⁾. 더욱이 기초연금의 대상이 전체 노인이 아니기 때문에 기초생활 수급자 노인들이 기초연금 수급대상자가 되지 못하는 것은 제도설계로 인해 제도와 욕구의 괴리가 크게 드러나는 단적인 예이다. 이 문제는 현재 노인 가구 소득 3분위 이하에 속한 노인들의 평균 기초연금 수급액이 오히려 다른 소득분위에 비해 더 낮다는 것에서도, 기초수급자 노인의 7%는 아예 기초연금을 신청하지 않았다는 것에서도 일부 드러난다(탁현우, 2016).

 

기초연금제도에서 노인들의 욕구와의 격차라는 관점에서, 전체 노후소득보장제도의 작동 면에서 현재는 물론 앞으로도 계속 문제가 될 것은 급여액이다. 기초연금 급여액은 2014년 기준 개정 당시 10~20만 원 사이에서 차등화 되어 있다.²⁾ 이는 기초연금 급여의 충분성 면에서도 여러모로 생각해 볼 필요가 있다. 기초연금액 20만 원은 주거비용이나 의료비용 중 어느 하나를 제대로 충족시키기도 어려운 수준이다. 더욱이 기초연금 급여수준의 안정성과 충분성 문제는 장기적으로 심화될 가능성이 높다. 기초연금 급여가 소득이 아닌 물가에 연동되어 있으므로 평균적인 소득수준 증가 속도에 비해 기초연금 급여 인상 속도가 느려질 수 있다는 것이다. 매년 연금액이 소득이 아니라 물가와 연동해 오르고, 국민연금 가입기간과 연계해 감액되면서 시간이 흐를수록 2014년 기초연금 급여의 증액 효과는 반감될 수 있다. 즉, 기초연금의 보장수준과 함께 장기적 안정성이 문제가 된다는 것이다.

 

또한 기초연금급여가 차등화 되어 있다는 점에서도 이것이 가져올 결과를 생각해 볼 필요가 있다. 급여액 차등화 기준은 국민연금 급여액이다. 특히 기초연금액은 국민연금급여 중 소득재분배값 a와 역의 관계를 가지는데, 최종적인 기초연금 급여액은 기준 연금액 20만 원에서 국민연금 중 소득재분배 값 a를 반영하여 삭감되도록 되어 있다. 즉, 기초연금은 국민연금 가입기간에 역으로 연계된다. 이로 인한 여러 가지 문제점 중 하나는 워낙 국민연금 급여액이 낮은 가운데, 기초연금까지 삭감되면서 전체적인 저연금 문제가 더 심각해질 수 있다는 것이다. 이런 문제로 인해 도입된 것이 예외규정이다. 2014년 기준 국민연금 수령액이 30만 원 이하인 노인은 가입기간에 따른 기초연금 감액을 받지 않고 기초연금 급여 20만 원을 모두 받도록 한 것이다.³⁾ 다시 이로 인한 소득역전 현상을 보완하기 위해, 국민연금 급여가 30~40만 원인 노인이 국민연금과 기초연금 합이 50만 원에 못 미치는 경우 기초연금을 더 지급하여 50만 원을 채우도록 하고 있다. 그 결과 현재 기초연금액 차등지급 대상 노인 수는 많지 않다. 2014년 8월 수급 노인 중 388만 명에게는 20만 원이, 32만 명에게는 10~20만 원 차등지급 되었다. 다만 국민연금 제도 정착에 따라 그 수가 늘어날 것으로 예상된다. 문제는 2007년 국민연금 급여삭감 조치의 영향이 본격화되면서 국민연금 저연금 문제는 상당 기간 앞으로도 지속될 것으로 예상되는데, 기초연금 급여삭감 대상자 수는 계속 늘어날 것이라는 점이다. 이는 기초연금의 노후보장 기능을 떨어뜨리는 결과를 가져온다. 더불어 저소득 가입자의 국민연금 장기가입의 이점은 줄어들어 가입 유인이 떨어진다. 또한 이러한 차등지급 조치를 통해 국민연금과 기초연금의 동시 보장이 이루어지더라도 공적연금의 전체적인 보장 수준은 이미 낮게 제한되게 된다.

 

기초연금은 재원 면에서 중앙정부 책임에서 상당 부분 벗어나 있어 여타 소득보장제도와 다르며 특히 사회수당의 통상적인 재원조달과 다르다. 즉, 기초연금 재원에 대해서는 시도별 노인인구 비율과 재정 자주도 등에 따라 시군구도 차등적으로 부담 의무를 갖고 있다. 구체적으로 들여다보면, 기초연금은 전액 조세로, 국비와 지방비의 매칭으로 집행되며, 2014년 기준, 435.3만 명의 
노인에 대한 급여 지급을 위해 국비(5조 1,270억 원)와 지방비(1조 7,185억 원)가 집행되었다(탁현우, 2016). 이는 일견 합리적 기준에 의한 재정 분담으로 비춰질 수 있으나, 실제 형평성이 떨어질 수 있다. 또한 지방정부의 재정분담은 그 자체로 지방정부가 전혀 정책결정의 재량을 갖고 있지 않은 수당의 재정 분담이라는 점에서 문제를 갖는다. 실제 지방정부 재정부담은 과중하며, 결국 지방정부가 재량을 가지는 많은 사회복지 사업 수행을 점점 어렵게 만드는 부작용을 낳는다. 특히 기초연금의 확충 문제는 지방정부 재정 여력이 아닌 전사회 차원의 필요와 중앙정부 차원의 재원 확보 능력을 기준으로 판단해야 할 것임에도 불구하고, 지방정부 재정상태 등의 별개의 요인들에 의해 결정될 수 있다는 것은 문제이다.

 

요컨대 현 기초연금제도는 대상이나 급여 등으로 볼 때 국민연금 미수급 및 저연금 문제에 대한 잠정적인 대응 장치로 설계되어 있으나, 이 문제에 대한 충분한 대응책이 되기는 어렵다. 더욱이 기초연금 대상 선정은 가장 소득보장 필요도가 높은 기초연금수급자 노인을 오히려 배제하는 결과를 낳는다. 또한 국민연금 미수급이나 저연금 문제를 완전히 보완하기에도 기초연금 급여수준은 불충분하다.

 

그 결과 기초연금 두 배 인상 결과 당연히 노인빈곤율이 떨어지긴 했으나, 그 범위가 획기적으로 감소하지는 못하였다. 즉 OECD 평균 노인빈곤율 12.4%와의 격차는 여전히 매우 크다. 그만큼 한국에서 노인빈곤의 심도가 깊은 가운데, 현재 기초연금 수준으로 이 문제를 극복하기는 어렵다는 것이다. 다만 인상된 기초연금이 노인들의 삶의 질을 개선시키는 데 기여하고 있는 것은 확실해 보인다. 이는 노인가구의 소비지출, 특히 식료품과 보건의료 항목 소비가 대부분 소득 분위에서 증가한 것으로 미루어 짐작할 수 있다(탁현우, 2016).

 

 

ⓒ참여연대

 

기초연금 급여는 전체적인 공적연금의 보장수준을 A값의 30% 내외에서 억제하도록 설계되어 있다. 또한 국민연금 장기수급자 노인에 대한 기초연금액 감액은 지금은 비중이 적으나, 앞으로 늘어날 전망이다. 이는 새로운 불공평성 국민연금 가입유인을 떨어뜨리는 문제와 연결된다. 이는 기초연금이 공적연금의 전체적인 보장성과 급여 적절성을 높여 노인빈곤문제를 예방하는 역할을 제대로 하지 못할 것임을 의미한다. 더욱이 기초연금이 현재 노인빈곤문제에 선별적으로 대응하여 빈곤문제를 없애는 최소한의 역할조차도 하지 못할 것임을 의미한다. 이는 앞으로도 오랫동안 기초연금이 국민연금을 제대로 보완하지 못할 것임을 의미한다. 즉, 미래 노인의 저연금 및 빈곤문제가 기초연금을 포함하는 공적연금을 통해 획기적으로 해소되기는 어렵다.

 

 

보편적이고 적절한 수준의 사회수당으로의 발전 가능성은?

 

기초연금의 보편적 사회수당으로의 발전은 앞서 설명한 문제점을 극복하기 위한 하나의 방안이 될 수 있다. 이는 여러 가지 쟁점을 포함한다. 우선 대상과 관련한 쟁점만 보아도 여러 가지이다. 대상을 어느 범위까지 확대할 것인가? 소득 및 자산 기준을 전면적으로 제거할 것인가? 그렇다면 기초생활보장수급자 선정을 위한 소득인정액에 기초연금을 포함할 것인가? 급여 설정과 관련된 쟁점을 보아도, 기초연금 급여수준은 어느 정도가 적절한가, 기존에 존재하는 기초연금 급여액과 국민연금 a값(재분배요소)과의 연동은 어떻게 할 것인가, 급여의 물가연동 방식을 유지할 것인가 등 다양하다. 마지막으로 중앙정부와 지방정부의 재정분담 방식 조정 문제도 개혁을 요한다.

 

이러한 여러 가지 쟁점에 대한 판단을 위해서는 기초연금과 함께 공적노후소득보장의 일부로 작동하고 있는 국민연금제도의 전망, 그리고 기초연금 확충의 재정 전망을 고려할 필요가 있다.

 

우선 국민연금의 급여수준을 보자. 국민연금 급여수준은 낮다. 2016년 6월 기준 특례연금을 포함한 노령연금 월 평균액이 약 36만 원에 불과하며, 특례연금을 제외한 노령연금액은 약 49만 원 수준이다. 유족연금 급여액은 약 26만 원으로 기본생활이 불가능한 수준이다. 이러한 저급여의 핵심 원인은 국민연금 역사가 짧아 가입기간이 길지 않다는 것으로 일컬어진다. 그러나 이후에는 국민연금 가입기간이 다소 길어져도 법정급여율이 40%로 낮아져 역시 국민연금 급여액 증가 수준에는 한계가 많다. 2040~2070년 사이 국민연금 중 노령연금의 평균 소득대체율은 20~23% 사이에 불과할 것으로 예상되고 있다. 국민연금을 받지 못하는 사각지대도 광범위한데 2015년 현재 국민연금 수급연령인 65세 이상 노인 중 국민연금을 받는 노인은 전체 노인 678만 명 중 245만 명으로 36.4%에 불과하다.⁴⁾ 고용불안정 문제가 심화되면서 당분간 국민연금 사각지대는 크게 개선되지 않을 것으로 전망된다. 종합하면 국민연금의 노후보장기능이 상당 기간 제한적일 것이므로, 한국에서 공적연금의 전체적인 기능의 향상은 상당 부분 기초연금의 확충에 달려있다. 그러나 다른 한편 기여방식 국민연금 급여수준 전망치가 앞으로도 낮다는 것은, 무기여 기초연금이 발전할 수 있는 한계치 역시 높지 않다는 것을 보여준다. 즉, 꾸준한 기여를 통해 받을 수 있는 국민연금의 급여수준이 낮다면, 무기여 기초연금 급여수준이 올라갈 수 있는 한계 역시 높아질 수 없다.

 

기초연금 소요 재정전망을 보자. 현 제도를 그대로 유지할 경우 기초연금 지출 예상액은 2060년 기준 GDP 대비 2.6% 미만이다. 노인 전체에게 실질가치로 20만 원을 지급하는 보편적 기초연금 지출 예상치는 2020년 GDP 대비 1.2%, 2040년 3.1%, 2060년 4%이다(국민행복연금위원회 6차 회의자료). 국민연금 수준이 그대로인 경우, 현 20만 원 급여수준에서 기초연금 대상범위만 보편화시킬 경우, 공적연금 지출 총액은 2040년 GDP의 7%, 인구고령화가 절정에 달하는 2060년경에는 GDP의 10.5%가 된다. 한편 급여액을 30만 원으로 인상시키고 대상범위를 보편화시킨 기초연금은 지출 예상치는 2020년 경 GDP의 1.8%, 2040년 4.65%, 2060년 경 6% 수준이 된다. 이러한 지출수준이 감당가능한 수준이며, 적절한 것인지에 대한 판단은 여러 가지 기준에 의해, 또 관점에 따라 달라질 것이다. 그러나 많은 나라에서 전체 공적연금 지출은 이미 GDP의 10%를 넘어섰으며, 기술 및 생산부문의 발전을 긍정적으로 전망한다면, 그리고 2060년 경 전체인구 중 노인인구가 유례없이 높은 비중을 차지할 것임을 고려할 때 긍정적 판단 역시 가능할 것이다. 물론 이러한 장기적 전망은 그야말로 경향을 예측한 것으로, 다양한 사회 변화에 따라 달라질 수 있다.

 

 

기초연금에 대한 바람

 

기초연금이 보편적 사회수당으로, 혹은 그에 준하는 역할을 하는 제도로 나아가기 위해서는 어떤 변화가 필요할까? 우선 현재 조정이 필요한 것을 먼저 생각해 보자. 우선, 급여제도의 조정이 필요한데, 특히 박근혜 정부에서 도입된, 기초연금 급여의 국민연금과의 연동이 폐지될 필요가 있다. 이는 국민연금의 향후 발전 전망에도, 나아가 전체 공적연금 수준을 앞으로도 낮은 수준으로 억제시키는 핵심적인 장치이기 때문이다. 또한 기본적인 필요를 보장한다는 기본 목표를 고려할 때 기초연금과 기초생활보장 현금급여를 합산한 금액이 실제 최저생계비에 미달하는 한 기초생활보장수급자 노인에 대해서도 기초연금 급여는 지급될 필요가 있다. 또한 기초연금 급여의 연동 방식이 물가연동이어야할지, 임금연동이어야할지, 혹은 국민연금 가입자 평균소득 연동이어야 할지 등의 문제는 장기적인 보장성과 긴밀하게 연결된 문제이지만, 이는 아직 시급한 개혁과제는 아닌 것으로 보인다. 연동방식 선택은 보장의 목표에 따라 신중하게 생각할 필요가 있다. 또한 대상 및 급여제도의 어떠한 조정이 이루어지든 그 모든 것에 앞서서 기초연금의 재정조달 방식은 바뀌어야 한다. 즉, 기초연금 재원은 중앙정부와 지방정부의 재정분담이 아니라 중앙정부 예산에 의한 전액 부담이 이루어져야 한다. 이는 기초연금이 전형적인 사회수당이든, 혹은 어떠한 형태로 발전하든 선행되어야 할 과제로 보인다.

 

이러한 개혁이 선행되었다는 전제 하에서 한국의 기초연금은 전형적인 사회수당제도로 발전할 수 있을 것인가, 그렇다면 어떠한 형태가 되어야 할 것인지 생각해보자. 우선 기초연금의 대상범위를 100%까지 확대하는 것은 불가능해 보이지 않는다. 자산 및 소득기준의 적절함이 계속 논란이 되고, 빈곤노인에 대한 적정 보장이 계속 논란이 되는 상황에서는 대상범위 보편화의 이점이 적지 않다. 대상 보편화로 인한 재정 문제나 자원투여의 효율성 문제는 과세제도의 적절한 활용을 통해 보완가능하다. 기초연금을 전액 과세소득으로 포함하고, 이를 다시 기초연금 재원으로 바로 투입하는 순환이 이루어지는 것이다. 또한 기초연금 급여수준을 어디까지 인상하여 얼마만큼의 보장성을 확보할 것인가가 중요하다. 최근 기초연금 급여수준을 30만원 수준, 즉 국민연금 가입자 평균소득(A값)의 약 15%에 근접하도록 하자는 제안, 나아가 40만원, 20% 수준까지 올리자는 주장이 있다. 현세대 노인의 생활상의 필요라는 점에서 기초연금 급여수준 인상은 필요하다. 그러나 기초연금 급여수준은 현재와 미래의 국민연금 급여수준에 의해 제약된다는 점은 명확해 보인다. 현재 국민연금 노령연금 평균 급여액과 미래 급여액 등을 고려할 때 국민연금 제도를 그대로 놔둔 채 기초연금 급여를 40만 원 수준까지 높이기는 어려워 보인다. 국민연금 급여수준을 더 낮춘다면 이는 더더욱 어려워진다. 사회수당으로서 기초연금제도의 발전은 불가능하지 않다. 기존 제도의 개선을 통해 이는 가능하다. 그것이 노인들의 삶의 질 개선에 갖는 긍정적 효과 또한 클 것으로 기대된다. 다만 사회수당으로서 기초연금제도의 본격적인 발전은 무기여 기초연금과 기여에 의한 국민연금의 역할 분담을 고려하여 이루어질 필요가 있다. 이는 한국 복지국가의 전체 틀에 관한 문제이다.

 

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1) 탁현우(2016), 기초연금의 소득분위별 효과분석

2) 2016년 3월 기준 기초연금 급여액은 단독수급시 20만 2,600원, 부부수급 32만 4,160원이다. 부부 동시 수급시 1인당 급여액은 20% 감액된다.

3) 이 단서조항은 정부안에 포함된 것이 아니라 국회 통과에서 난항을 겪으면서 정당간 협상 과정에서 추가된 것으로, 2014년 기준 20만원을 모두 받는 노인 수를 애초 394만 명에서 약 12만 명 추가하는 효과를 가진다고 알려져 있다.

4) 유족연금, 장애연금 수급자까지 포함한 수치로서 노령연금 수급자만 계산하면 전체 노인의 31.5% 정도이다(신경혜(2016), “연금수급률의 해석” <연금이슈 & 동향분석> 31호. 5쪽).