[기획2] 노인 일자리의 진단과 개선과제
노인 일자리의 진단과 개선과제
박경하 한국노인인력개발원 연구조사센터장
2021년도에 노인 일자리 규모는 80만 개를 넘어섰다. 지난 제 1∼3차 저출산 고령사회 기본계획(2016∼2020)에 설정된 사업 목표량은 1∼2차 계획 사이에 51%, 2∼3차 계획에서 142% 증가율을 보였다(박경하 외, 2020). 기본계획에 제시된 노인 일자리의 기본 정책방향도 변화하였다. 1∼2차 계획기간 동안에 ‘노후준비 기반조성 및 노후생활보장’에 초점을 두었는데, 제 3차 계획에서는 ‘고령자의 다양한 사회참여 기회 확대’로 정책목표를 전환하였다. 이러한 양적 성장과 정책방향 전환은 노인 일자리의 큰 진전을 이룬 결과라고 평가할 수 있다. 하지만 이와 같은 형식적 변화를 두고 노인 일자리의 질적 변화로 평가하기는 어렵다. 여전히 노인 일자리는 가난한 노인들의 빈곤문제를 관여하며, 사회보장제도의 보충적 역할을 하고 있다. 이는 새로운 제도적 경로로 진화하지 못하고 기존의 경로를 유지할 수밖에 없는 가장 중요한 이유이기도 하다.
일하지 않는 노인은 가난에 빠지기 쉽다
일하는 노인은 우리사회에서 일상적 풍경에 가깝다. 2019년도 65세 이상 노인의 고용률은 32.9%로 OECD 평균에 비해 2배가 넘고, 2012년도 이후 30% 이하로 떨어진 적이 없었다. 이처럼 제도적인 퇴직연령이 지나서도 생산적 노동을 그치지 못하는 노인들이 많은 이유는 노후준비가 제대로 되지 못하였기 때문이다. 노후 소득보장제도에서 가장 큰 기둥인 국민연금은 40년 가입에, 소득대체율 40%로 설계되었음에도 실질 소득대체율은 2020년 기준으로 불과 22.8%에 머물고 있는 현실을 감안할 때 노년의 노후생활비는 충분치 않다(경기연합뉴스, 2020). 그래서 일하는 노인의 근로동기는 결코 막연하지 않으며, 경제적 이유가 가장 크다. 얼마 전에 발표된 2020년 노인실태조사에서 일하는 노인의 73.9%는 생계비 마련, 7.9%는 용돈마련, 건강유지 8.3%로 확인되었는데, 이러한 노년기의 경제활동 현실은 노후 소득보장제도가 취약한 구조적 요인에서 비롯된 것으로 보아야 할 것이다. 또한 노인은 늦은 연령에 이르기까지 일자리를 희망하고 있어 노동생애는 점점 더 길어지고 있다. 연령별 일자리 희망 비율을 나타낸 그림에서 관찰되듯이, 70대에 접어든 노인들도 일하고자 하는 의지는 쉽게 꺾이지 않는다.
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이렇게 노인이 일하는 삶의 끈을 놓지 못하는 이유는 무엇인가? 이는 구조적인 문제일 가능성이 높다. 우리의 노동생애는 더욱 불안정해지고 있으며, 그것을 기반으로 설계된 사회보장제도의 기능은 한계가 있다. 2010년에서 2020년 사이 가장 오래 근무한 일자리에서 평균 근속기간은 19년에서 15년으로 단축되고, 일자리를 그만둔 평균연령은 평균 53세에서 평균 49세로 크게 줄어들었다(통계청, 2010; 통계청, 2020). 노동생애를 불안정하게 보낼 경우 50대 이후 근로소득이 감소함으로써 노년기로 이행하는 과정에서 빈곤에 진입할 가능성이 매우 높다(이승호·이원진·김수용, 2020). 일하는 노인이 일하지 않는 노인보다 빈곤위기에 빠질 가능성이 높고, 노인가구에서 사적이전 소득이 기여하는 몫이 줄어들면서 근로소득은 노인가구의 필수적 수입원이 되고 있다(유진성, 2019).
재정지원 일자리 사업과 노인 일자리 현황
노인 일자리 및 사회활동지원사업(이하 노인 일자리 사업)은 “어르신이 활기차고 건강한 노후생활을 영위할 수 있도록 다양한 일자리·사회활동을 지원하여 노인복지 향상에 기여”한다는 목표를 가진 직접 일자리이다. 노동시장에 참여기회를 얻지 못한 퇴직 노인들은 정부가 ‘공공부문 또는 민간기업에 미취업자를 취업시킬 목적으로 임금의 대부분을 직접 지원’하는 직접 일자리 사업에 참여하여 일정한 소득을 보전하고 있다. 원칙적으로 직접 일자리는 한시적·경과적·일 경험 일자리를 통해 장기실직자 등 취업취약계층을 민간일자리에 취업시킬 목적으로 운영되지만 예외적으로 노인 일자리 참여자와 같은 은퇴인력이 수행하는 자원봉사형 일자리를 포함하고 있다(고용노동부, 2021). 노인 일자리 사업의 대부분 프로그램은 민간일자리 취업 목적보다 기본적 소득보조를 위한 일자리 위주로 운영되고 있다. 직접 일자리사업 유형 구분에서 사회봉사·복지형으로 분류되는 재능나눔형과 정부재정지원일자리에서 고용서비스로 분류되는(대한노인회 취업지원센터) 취업형 사업들을 제외한 모든 사업이 직접 일자리의 소득보조형에 속한다.
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소득보조형 직접 일자리는 특정 취약계층의 생계유지에 필요한 소득을 제공하는 일자리 유형이다. 2020년 기준으로 노인 일자리 사업의 참여자는 재능나눔형을 제외하고 77만 명을 넘겼고 규모면에서 전체 직접 일자리사업에서 80%를, 전체 소득보조형에서 89%에 이를 정도로 영향력이 막대하다. 직접 일자리 참여자의 79.8%는 65세 이상 노인인데, 이들 중 노인 일자리 사업에 참여하는 인원이 95%를 차지하고 있는 셈이다.
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2021년 노인일자리사업 운영 지침에 의하면, 현재 노인 일자리 사업의 유형은 공공형, 사회서비스형, 민간형으로 구분하고 있는데, 이 유형을 사회활동 영역과 일자리 영역으로 재분류하면 사회활동 영역에는 공익활동형, 재능나눔형이, 일자리 영역에는 사회서비형, 시장형 사업단, 취업알선형, 시니어인턴십, 고령친화기업이 있다. 여기서 공익활동 유형은 전체 사업에서 74%를 차지할 만큼 비중이 큰 사업이다. 노인 일자리 지원방식을 기준으로 급여와 사업비를 지원하는 사업유형을 구분할 수 있다. 참여자에게 직접 급여를 지원하는 사업은 공익활동(월 27만 원), 재능나눔형(월 10만 원), 사회서비스형(월 59만 원)이며, 나머지 사업 유형은 모두 사업비를 지원하고 있다. 시장형은 연 267만 원, 취업알선형은 연 15만 원, 시니어인턴십은 월 37만 원, 고령친화형기업은 개소당 최대 3억 원까지 지원한다.
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노인 일자리는 가치있는 노동인가?
가치 있는 노동이란 무엇인지 한 마디로 단정할 수 없다. 우선 개인이 만족할 수 노동은 가치롭다. 그런데 자아실현을 위한 활동은 개인마다 조건이 다르기 때문에 이것만으로 노인 일자리의 가치를 규정하긴 어렵다. 왜냐하면 노인 일자리 참여자는 소득보장, 건강, 여가시간 등 다양한 욕구를 해결할 수단으로 사업에 참여하기 때문이다. 그래서 수행하는 일이 생계수단으로서 의미나 노동에 대한 대가 등의 근로조건 측면에서 어떠한 가치가 있는지를 판단하는 것도 중요하다. 또한 노인일자리에서 수행하는 일은 사회적 평판의 대상이 된다. 즉 노인 일자리는 개인적 차원의 가치 추구를 넘어 사회적 기여가 인정되는 공익활동으로서 가치를 매긴다.
한국노인인력개발원에서 2020년 노인 일자리 사업 참여자를 대상으로 수행한 만족도 조사에서 노인의 77.3%는 “스스로 발전하는 계기가 되었다”라고 응답하였다. 조사결과로 보면 노인들은 일할 수 있다는 것에 크게 만족하고 있다. 하지만 참여자의 근로조건을 보면 사업 유형별 특성을 감안하더라도 단기 일자리 특성을 띠고 있다. 타 부처에서 시행하고 있는 직접 일자리보다 반복 참여 제한이 없기 때문에 익년도에도 참여 가능성은 열려 있지만 연속참여를 하지 못할 경우 빈곤을 경험하는 노인가구일수록 경제적 불안정 상태가 심화될 수 있다. 또한 노인 일자리에 대한 사회적 인식은 어떠한가? 사업비중이 가장 큰 공익활동은 노인 일자리 대한 사회적 인식이 잘 드러나는 그야말로 쟁점 한가운데 있는 사업이다. 노인 일자리에 대한 언론의 태도는 긍정적 관점과 부정적인 관점이 상반되지만 비판적인 시각에서 공익활동형은 보수가 27만 원에 불과하고, 쓰레기 줍기와 같은 단순업무를 수행하는 ‘질 낮은 일자리’로 평가된다(한국경제, 2020). 이와 같이 노인 일자리는 어떤 가치에 초점을 두느냐에 따라 평가도 달라진다.
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정책방향의 혼선
이러한 혼재된 평가는 정책방향을 가늠하는 데 많은 혼선을 초래한다. 이 사업이 사회활동 프로그램을 강화하는 방향으로 가야 할 것인지, 일자리로서 근로조건을 개선하는 방향으로 확장해 나갈 것인지에 대한 분명한 노선이 구획되어야 한다. 현재 노인 일자리 사업은 사회활동을 지원하는 공익활동 위주로 운영되고 있다. 그렇지만 대부분 참여자들이 저소득 노인들로 구성되어 경제적 욕구를 해결하는 소득보장 기능에 대한 제도역할을 내려놓지 못한 상태에서 사회활동을 지향하는 정책목표 설정이 오히려 사업의 형식적 목적과 사업의 내용 간에 제도적 정합성을 떨어뜨리고 있다. 사회활동 성격을 강화하기 위해서는 선발기준에서 소득기준을 완화하는 방식으로 조정해야 하는데, 이를 위해 대상자를 교육, 직업경험, 활동역량 등의 기준을 우선 적용하여 인적 자본이 취약한 저소득 노인을 제도 밖으로 밀어내면 노인빈곤 문제가 더욱 악화될 수 있다. 따라서 형식적 목적뿐만 아니라 실질적 목적을 모두 포괄하여 사회활동으로 정책방향을 설정하는 것은 현 단계에서 구조적으로 어렵다. 2015년도부터 사업유형을 사회활동과 일자리로 분류하여 성격 구분을 하였지만 사회활동 유형의 노인 일자리는 여전히 일자리로서 성과가 미흡하다는 평가를 받고 있는 실정이다.
일자리의 사회적 기여도
노인 일자리 사업이 ‘괜찮은 일자리’(decent work)로서 노동조건이 불충분하다는 비판을 받고 있지만 노인에게서 일을 통한 의미 있는 성과가 나타나고 있다. 여러 연구들을 통해 사업에 참여한 노인을 중심으로 빈곤감소 효과, 건강증진, 심리사회적 효과, 사회적 관계 만족도 등 여러 측면에서 노인 일자리의 정책효과가 입증되고 있다(강은나 외, 2017; 손병돈 외, 2019; 김기태 외, 2021). 이와 같은 정책효과는 근로활동과 차별화 된 목표설정으로도 가능하다. 즉 노인 일자리 활동을 통해 자존감 고취, 자기개발 및 기술습득 등 다양한 개인적 차원의 만족감을 제고할 수 있을 것이다. 또한 노인 일자리는 정부가 재정투입을 통해 시장에서 충족되지 않는 미충족된 사회적 욕구(unmet social needs)를 충족하는 역할에 적절할수록 사회적 문제해결력(social impact)이 강화될 수 있다(박경하 외, 2021). 이러한 접근은 노인 일자리를 통한 전체의 공공성 증진과 사회적 생산력을 고양시키는 데 기여할 것이다. 이 경우 중요한 건 사회 구성원들이 인정하는 사회적으로 유용한 활동 범위를 정의하고 사업화 하는 것이다. 노인 일자리의 사회적 영향력을 제고하려는 시도는 공익활동뿐만 아니라 사회서비스형까지 광범위하게 검토될 필요가 있다. 특히 사회서비스형 일자리는 사회적 기여도 개선하기 위한 정책수단으로 매우 적절하다.
한국은행(2017)은 2020년부터 노년기에 접어든 신노년 세대(베이비붐 세대)는 약 727만 명이며, 2024년도에 이르면 전체 노인인구의 35.8%에 이를 것으로 예상하였다. 그러나 모든 신노년 세대가 노인 일자리 참여 욕구가 있다고 전제하고, 소득이나 건강, 학력이 높은 단일한 정책대상으로 판단해 정책을 기획하는 것도 바람직하지 않다. 그런데도 신노년 세대는 노인 일자리 수요에 지대한 영향을 미칠 것으로 예상된다. 김수린 외(2019)에 따르면 신노년층을 직접수요 대상으로 삼았을 때 2020년 기준으로 노인 일자리 정책수요는 124만 명으로 나타나 현재의 일자리 공급수요를 크게 웃돌고 있다. 사회서비스형은 신노년 세대를 겨냥한 특화된 일자리로 주목받고 있다. 현재의 사회서비스형을 신노년 세대를 위한 특성화된 일자리로 발전시키기 위해서는 인력의 역량을 고려해 차별화된 사업개발이 중요한 과제이다. 하지만 사회서비스형은 시작된 역사가 짧아 발아기라고 볼 수 있으며, 아직 노인 일자리 사업 체계 내에 있는 다른 사업들과 비교해 내용적으로 변별력이 낮다.
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민간일자리의 경쟁력과 지속가능성
노인 일자리는 재정지원에 의존한 일자리라는 비판을 받으면서 이에 대한 출구로서 민간 일자리 활성화 정책이 강화되어 왔다. 민간 일자리 유형에서 창업형은 초기 시장형 사업단 모델에서 벗어나 고령친화형기업과 같은 기업형 모델이 창안되었고, 취업형 역시 인력파견형보다 발전한 기업연계형, 시니어인턴십 사업이 시작되었다. 민간 일자리를 활성화시키기 위해 수행기관이나 기업에 간접적으로 지원하는 정책수단이 만들어졌다. 인턴지원금, 채용지원금, 장기 취업유지금, 위탁운영비, 채용성공보수, 기업설립 지원 등 기업의 고용비용을 경감하거나 장기고용을 유인하는 지원책이 정책성과를 낳는 데 유용한 역할을 하였지만 아직은 전체 사업에서 차지하는 비중이 낮다.
민간형 일자리는 한시적 일자리로 근로 지속성과 낮은 급여수준이 조건화된 공공형 일자리의 대안으로 추진되어 왔다. 그러나 실제 내용은 기대하는 조건에 미치지 못하고 있다. 민간형 일자리는 연중 12개월 내내 사업을 운영할 수 있고 참여자들은 소득단절 없이 근로활동을 이어갈 수 있는 사업유형이지만, 실제 활동기간은 오히려 공익활동(평균 11개월)보다 짧다. 또한 일자리 참여를 통해 획득한 소득을 보더라도 민간 일자리가 공익활동의 대안으로서 의미를 부여하기가 어렵다. 민간일자리의 연간소득을 대략 추정하면(사업참여개월수× 급여수준), 시장형 사업단은 약 평균 260만 원이며, 취업알선형과 시니어인턴십은 각각 평균 753만 원, 평균 1,602만 원, 고령친화기업은 평균 507만 원으로 나타났다. 따라서 이와 같이 민간형 노인 일자리는 형식적 조건과 실질적 제도내용 간에 간극이 존재한다.
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하향식 인프라 구축의 한계
노인 일자리는 중앙정부에서 주도해 수행기관에서 운영하는 사업단을 중심으로 하향식으로 추진된다. 사업 목표량이 2011년 20만 개, 2015년 37만 개, 2019년도 64만 개로 급격히 증가하면서 노인 일자리 사업단 역시 동일 시점에서 5,014개, 7,091개, 9,449개로 늘어났다(한국노인인력개발원, 2020). 하지만 사업 목표량이 3.2배, 사업단이 1.8배나 증가할 동안 최일선에서 관리업무를 맡고 있는 수행기관은 2011년 1,214개, 2,019년 1,291개로 겨우 77개 기관이 확대되었을 뿐이다. 인프라는 확충되지 않고 사업은 대폭 증가하는 구조에서 전담인력 인원이 2011~2019년 사이에 2.2배 수준으로 늘어났지만 수행기관의 부담이 쉽게 해소되지 못하였다. 그런데 수행기관의 과부하 상태는 균등하게 분산되지 않는다. 수행기관 중에서 시니어클럽 소속 사업단이 전체의 33.0%로 가장 많은 부분을 차지하며, 관리하는 인원도 평균 누적 참여자수가 1,163명으로 가장 많다. 또한 관리하는 평균 사업단수는 시니어클럽이 평균 19.1개로 가장 많고, 노인복지관은 평균 7.9개, 대한노인회는 평균 6.0개 순서이다. 노인 일자리가 빠른 속도로 확대될 수 있었던 것은 영세한 규모의 시니어클럽이 책임부담이 그만큼 컸기 때문이다. 그러나 하향식 인프라를 확대하는 방식의 관리체계를 발전시키면서 사업을 확대하는 것은 어느 정도 한계에 이른 것으로 보인다. 따라서 노인 일자리의 수행체계에 혁신을 기해야 할 시점이다.
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나아갈 길
노인 일자리의 정책 방향을 당장 사회활동으로 경로를 전환하는 것은 시기상조로 보인다. 노인 일자리의 급여를 필수적인 생계수단으로 삼고 있는 저소득 노인의 복지가 취약해질 수 있기 때문이다. 대부분의 참여노인은 기초연금을 수급하고 있으며, 이들 중 상당수는 경제적 이유, 즉 생계비 확보를 위해 노 인일자리에 참여하고 있다. 하지만 베이비붐세대의 특성을 고려한 정책대응이 적절하지 못하면 정책수요와 사업내용 간의 불일치가 확대되어 노인 일자리의 질적 저하는 더욱 악화될 수 있다.
노인 일자리 활동을 통해 노인 개인의 삶의 질을 제고할 수 있도록 근로활동과 차별화된 목표설정을 하고 시장에서 충족되지 않는 미충족 된 사회적 욕구를 해결하기 위해 공익활동과 사회서비스형의 문제해결력, 즉 사회적 기여도를 강화해야 한다. 한편 민간형 노인일자리가 공공형 일자리의 대안으로 자리매김 하려면 안정적인 소득보장과 일자리의 지속성을 동시에 충족하는 일자리의 근로조건을 확보할 필요가 있다. 공공형 일자리보다 근로시간, 급여수준, 근속기간 등 일자리 조건이 개선된 다양한 취업형, 창업형 일자리 모델을 활성화하고 노인의 역량 강화를 위한 교육훈련, 일자리 수행기관의 경쟁력 제고, 담당인력의 전문성 강화를 위한 지원을 확대해야 한다. 노인 일자리 인프라는 기존의 전형적 유형이 아닌 혁신적 방향모색을 통해 전달체계의 다변화를 기할 필요가 있다. 사회적 경제조직을 연계한 일자리 창출방식이나 참여자 중심의 사업단 운영 방식을 모색하는 것이 우리에게 새로운 도전과제로 주어져 있다.
참고문헌
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한국노인인력개발원.2020. 2019 노인일자리 및 사회활동 통계동향.
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<뉴스기사>
경기연합뉴스. “국민연금 실질소득대체율 20년 22.4%, 60년 22.8%”. 2020.10.14.
한국경제. “급증한 노인일자리, 질은 더 나빠졌다”.2020.2.20.
시민들의 의견
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