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배달의민족 기업결합, 경제력 집중 피해 면밀한 심사 요구한다!

국내 배달앱 시장 선두주자 ‘배달의민족’과 독일계 배달서비스 기업 딜리버리히어로의 기업결합심사서가 지난 12월 30일 공정거래위원회에 접수됐다. 두 회사의 인수합병을 단순한 기업경쟁력 제고를 위한 자율적 판단으로만 해석할 수는 없다. 공정위는 기업결합 심사를 진행함에 있어 산업구조적 측면과 구성원들에 대한 영향을 면밀히 고려해야 한다.

 첫째, 공정거래위원회는 두 회사의 기업결합 심사에 있어 모바일 배달앱 시장이라는 새로운 산업영역의 시장을 독립적으로 인식해야 한다. 지난 2010년 배달의민족이 처음 서비스를 시작한 이후 배달앱 시장은 급격히 확장됐다. 배달앱 시장의 50% 가량을 점유하고 있는 배달의 민족은 월 순 방문자만 1,100만 명, 월간 주문수가 3,600만 건에 이른다. 통계청에 따르면 2019년 1월 ~ 11월 배달의민족, 요기요, 배달통 등 모바일 음식서비스 거래액은 8조 1,100억 원으로 전년대비 증가폭이 93%를 넘고 있다. 2010년 이후 근 10년 만에 8조원이 넘는 새로운 시장이 만들어진 것이다. 이러한 상황에서 시장을 삼분하고 있는 배달의민족, 요기요, 배달통이 딜리버리히어로라는 하나의 회사에 종속되면 전체 시장의 90% 독점이 현실화 된다. 공정거래위원회는 이번 기업결합심사에 있어 경제성 분석을 명확히 해야 한다. 모바일 배달앱 시장을 기존의 음식 서비스 시장이나, 온라인 쇼핑 시장과 구분해 독립적인 산업영역으로 인식하고 기업결합에 따른 독점이나 경쟁제한적 요소를 판단해야 할 것이다.

 둘째, 이번 기업결합은 배달앱 시장 참여자들의 의견에 귀를 기울이고 예상되는 우려와 문제를 사전에 예방할 수 있도록 진행돼야 한다. 배달앱 시장 참여자는 배달의민족과 딜리버리히어로 등의 기업만이 아니다. 여기에는 피자, 치킨, 자장면 등 우리가 일상에서 접할 수 있는 요식업 자영업자와 소상공인이 포함돼 있다. 배달앱 시장의 건전한 업체 간 경쟁이 사라지면 딜리버리히어로의 우산 속에 있는 3대 배달앱 회사의 마케팅 비용은 크게 절감될 것이다. 우선적으로 절감된 마케팅 비용은 회사의 순익으로 고스란히 남게 될 것이다. 자영업 소상공인을 확보하기 위한 경쟁도 사라질 것이고, 합병 후 일정기간이 지난 뒤 수수료 인상 등의 시장잠식과 독점이 본격화 될 우려도 있다. 

 셋째, 배달앱을 이용하는 최종 소비자인 국민들, 배달앱 생태계에서 아직까지 보호받지 못하고 있는 배달라이더들에 대한 영향이 고려돼야 한다. 공정거래위원회는 이번 기업결합이 국민생활과 밀접한 플랫폼 사업 분야의 기업결합이라는 점을 이미 밝힌 바 있다. 기업의 논리에 제한되지 말고 국민들의 편익 증대 관점에서 검토돼야 한다. 배달라이더들은 지금도 투명하지 않고, 일방적으로 제시되는 수수료 체계의 불합리성 등 처우와 노동환경 문제를 지적하고 있다. 딜리버리히어로의 배민 인수비용이 4조 8,000억 원에 이른다는 점에서 인수 후 투자비용 회수를 위해 배달라이더들에 대한 수수료 체계가 지금보다 더 비정상적이 될 우려도 배제할 수 없다. 전체 시장의 90% 가량이 하나의 기업에 종속된 상황에서 벌어지는 기업의 의사결정에 자영업 소상공인들과 최종 소비자인 국민들, 배달라이더들은 어떠한 방어력도 가질 수 없다. 공정거래위원회는 기업결합으로 인해 시장의 독과점 상태가 형성되거나 진입장벽이 구축돼 자원배분의 효율성이 저하될 수 있다는 점, 소비자의 후생이 악화되는 경우 경제 전반적인 차원에서의 부정적 결과를 초래할 수 있다는 점을 명심해야 한다. 시장 독과점 문제를 보다 근본적이고 다각적인 시각에서 검토하고 기업결합의 폐해를 막기 위한 공정거래위원회의 원칙 있는 기업결합 심사를 지켜볼 것이다.

2020년 1월 6일

더불어민주당 을지로위원회 ‧ 한국중소상인자영업자총연합회 ‧ 전국가맹점주협의회

참여연대 ‧ 라이더유니온 ‧ 민주노총 서비스연맹 서비스일반노조 배달서비스지부 ‧

재벌개혁과 경제민주화 실현을 위한 전국네트워크

쿠팡 등 플랫폼 갑질 논란에도 국회는 제도화 논의 미뤄

4월 입법공청회 후 법안 논의 없어, 국회가 규제 사각지대 방치

‘새우튀김 갑질’ 등 잇따른 온라인 플랫폼 피해에도 요지부동

어제(6/30) 국회 정무위원회 법안심사2소위에 온라인 플랫폼 운영사업자의 소위 ‘갑질’을 근절하고 공정한 온라인 플랫폼 거래질서 확립을 위한 「온라인 플랫폼 중개거래의 공정화에 관한 법률안」 (이하 “온라인 플랫폼 공정화법”) 6개가 상정되었으나 논의가 이뤄지지 않았다. 온라인 플랫폼 시장의 폭발적 증가와 온라인 플랫폼 운영사업자(이하 “온라인 플랫폼 사업자”)의 계속된 불공정 거래행위 논란에도 불구하고 국회가 또다시 자기 역할을 뒤로 미룬 셈이다. 쿠팡의 아이템위너로 인한 판매자 출혈경쟁과 소비자 혼란 문제, 네이버쇼핑 알고리즘 조작 논란, 배달의민족 ‘깃발꽂기’, ‘새우튀김 갑질’로 인한 쿠팡이츠 점주 사망 등의 문제에도 국회가 아무런 논의를 하지 않는 것은 온라인 플랫폼 사업자의 갑질에 눈을 감겠다는 것에 다름없다. 폭발적 성장세와 혁신 프레임에 가려진 불공정 거래행위를 규율하고, 온라인 플랫폼 다면적 시장 전체에 투명하고 공정한 경쟁 질서를 마련하는 것은 국회에 주어진 역할과 의무이다. 국회가 소임을 다하지 않으면, 규제 사각지대 속에서 수많은 중소상공인은 혁신을 빙자한 불공정 거래행위에 방치된 채 온라인 플랫폼 사업자의 이익을 위한 도구로 희생될 수 밖에 없다. 국회는 조속히 온라인 플랫폼 공정화법을 제정해야 한다. 

현재 배달앱 플랫폼, 오픈마켓 플랫폼, 숙박앱 플랫폼, 앱마켓 플랫폼, 포탈 플랫폼 등에서는 그야말로 다종다양한 불공정 거래행위가 발생하고 있다. 모든 온라인 플랫폼에서 과다한 수수료·광고비 문제와 불투명한 노출 순위 문제가 지적되고 있고, 배달앱 별점·리뷰제도 문제, 쿠팡이츠 '한번에 한집배달'과 배달의 민족 '배민원'의 일방적 운영 문제, 오픈마켓의 알고리즘 조작 논란, 포탈의 자사 오픈마켓 노출 비중 보장과 판매 지수 가중치 부여, 경쟁 오픈마켓 랭킹 가중치 하향 조정 등 쇼핑 검색 알고리즘 조작 논란 등 문제가 끊이지 않고 있다. 특히, 온라인 플랫폼 사업자가 알고리즘 조작으로 자신의 계열사에 이익을 몰아주면서 시장 독점을 낳을 수 있다는 점은 더 큰 문제로 지적되고 있다. 하지만 EU와 일본 등 주요국들도 현행 법령으로는 이를 효과적으로 규율하기 어렵기 때문에 발빠르게 「온라인 플랫폼 시장의 공정성 및 투명성 강화를 위한 2019년 EU 이사회 규칙」, 「특정 디지털 플랫폼의 투명성 및 공정성 향상에 관한 법률」 등을 제정해 시행 중이다. 문재인 정부와 국회 역시 온라인 플랫폼 공정화법 제정 필요성에 공감하여 관련 법안을 마련한 만큼 법 제정에 속도를 내야 한다. 

온라인 플랫폼 공정화법 입법 논의가 지연되는 배경으로 정부부처 간 주도권 다툼이 거론되고 있다. 부처 간 주도권 경쟁으로 입법이 지연되면 될수록 규제 사각지대에서 결국 소비자와 판매자의 피해만 커질 뿐이다. 통신 분야 전문 규제당국의 경험과 전문성도 요구되나, 온라인 플랫폼 중개거래 시장을 이용하는 수많은 경제주체 간 공정한 경쟁 질서 마련과 효과적인 온라인 플랫폼 사업자의 불공정거래행위 규율을 위해서는 온라인 플랫폼 공정화법의 소관부처는 공정거래위원회가 되는 것이 적절하다. 앞으로도 중소상공인과 소비자의 온라인 플랫폼 의존도는 더욱 높아질 수 밖에 없다. 온라인 플랫폼 시장의 발달과 변화 속도를 고려하면, 이미 늦어도 한참 늦었다. 정부와 국회는 속히 온라인 플랫폼 공정화법 입법을 위해 뜻을 모아야 한다. 

▣ 논평 [https://docs.google.com/document/d/1mq3TqzR93WeVej64DTRlJc2vRPVECZMS7IId... rel="nofollow">원문보기/다운로드]

불공정 잡아야 혁신도 살고 플랫폼 시장도 산다

혁신으로 포장된 온라인 플랫폼 불공정 근절 위한 입법 감감무소식 

김은정 참여연대 민생희망본부 간사

국회는 온라인 플랫폼을 불공정이 난무하는 무법지대로 방치할 셈인가. 카카오T ‘불공정 배차’와 ‘수수료’ 문제, 쿠팡 ‘아이템위너’의 판매자 간 출혈경쟁과 소비자 기만 문제, 네이버쇼핑 알고리즘 조작 논란, 배달의 민족 ‘깃발꽂기’, ‘새우튀김 갑질’로 인한 쿠팡이츠 점주 사망 등 온라인 플랫폼에서 온갖 불공정거래 행위 문제가 드러나고 있다. 우리가 혁신으로 포장된 온라인 서비스에 환호하는 동안 그 이면에서 수많은 불공정행위가 감추어져 자라나고 있었던 셈이다.

사건이 벌어질 때 마다 국회는 입법을 통해 이러한 불공정을 바로잡겠다고 약속하고, 관련 법안을 발의했다. 정부도 온라인 플랫폼 사업자의 갑질 등을 방지하기 위한 법안을 제출했다. 그러나 약속과는 달리 아직도 국회에서는 관련 입법 논의가 제대로 진행되고 있지 않다. 

플랫폼, 독점 지위 형성하면서 입점업체 ‘쥐락펴락’

디지털 기술의 지속적인 발달은 코로나19 팬더믹 사태를 만나 시장에서 비대면 거래를 크게 증가시켰다. 실제로 통계청의 ‘2021년 6월 온라인쇼핑 동향’에 따르면, 온라인쇼핑 거래액은 15조6558억 원으로 전년동월대비 23.5% 증가했으며, 온라인쇼핑 중 모바일 거래액은 10조9951억 원으로 2020년 6월에 비해 30.1%나 증가했다. 

플랫폼-소비자, 플랫폼-이용사업자, 플랫폼-배달종사자 등 다면시장(Multi-sided Market)이 형성되는 온라인 플랫폼의 특성상 온라인 플랫폼 사업자는 판매자인 입점업체의 정보와 소비자의 정보를 모두 보유하기 때문에 단면시장(One-sided Market)인 오프라인보다 플랫폼의 시장지배력이 높다. 게다가 온라인 플랫폼은 이용자가 증가할수록 경쟁력이 높아져 더 많은 이용자를 끌어 모으는 네트워크 효과, 그리고 이용자가 특정 플랫폼을 이탈하지 않고 계속 이용하는 락인(Lock-in) 효과로 인해 상대적으로 쉽게 독점 지위를 형성할 우려가 있다.

이러한 지위를 형성하고 나면, 입점업체의 종속성도 그만큼 높아질 수밖에 없다. 온라인 플랫폼에 의한 각종 불공정행위가 발생하게 되는 이유다. 2019년 9월 한국법제연구원 설문조사 결과에 따르면, 대형 온라인쇼핑몰에 입점한 업체의 60.8%가 불공정거래 행위를 경험했으며, 2021년 3월 공정거래위원회의 ‘앱마켓·숙박앱 시장의 불공정거래 행위 실태조사 결과’에 따르면, 앱마켓과 숙박앱 입점업체 가운데 각각 40.0%, 31.2%가 플랫폼기업들로부터 불공정거래 행위를 경험했다고 한다.

대표적인 불공정거래 행위로는 ▲서면계약서 미교부 ▲합의된 서면계약서(전자계약서) 부재 ▲사업활동 방해 ▲경영간섭 ▲경영정보제공 요구 ▲일방적 거래조건 변경 ▲과다한 서버사용료 또는 판매수수료 부과 ▲알고리즘 조작 ▲정보접근 제한 ▲경쟁사업자와 거래 못하게 하는 배타조건부 거래 ▲경쟁사업자보다 유리한 조건으로 거래(거래조건차별) ▲타 온라인쇼핑몰 입점방해 ▲자사 거래건 우선배송 강요 ▲주문 접수부터 배송까지 촉박한 기일지정 및 위반 시 지체상금 부과 ▲다른 상품 등을 해당 오픈마켓으로부터 구입하도록 강제 ▲최저가보장제 ▲할인쿠폰, 수수료 등 차별적 취급 ▲온라인 플랫폼의 직·간접적 판매대행을 통한 시장 교란 등이 꼽힌다.

‘오프라인 공정거래법’으로 규율 어려운 온라인 플랫폼

이와 같은 온라인 플랫폼 사업자의 다종다양한 불공정거래 행위에도 불구하고 오프라인을 중심으로 만들어진 현행 공정거래법 등으로 이를 규율하기에는 한계가 있다. 그 결과 불공정거래 행위가 벌어지더라도 규제당국이 마땅히 손을 쓰지 못해 입점업체만 고스란히 피해를 보는 일이 반복되고 있다. 최근에는 입점업체가 협상력을 발휘하기 어려울 만큼 온라인 플랫폼 시장 힘의 추가 기울어져있어, 이러한 불균형과 불공정을 입법을 통해 시급히 바로잡아야 하는 지경에 이르고 있다.

▲일방적인 해지·중단 등 부당한 거래거절의 규제 ▲플랫폼에서 상품과 서비스의 노출 순위의 공정한 결정 ▲사업적 이용자의 관련 정보 접근권과 데이터 독점의 방지 ▲불공정행위의 금지 ▲중소기업 관련 기구·공익단체 등의 단체소송 제도 도입 ▲공정거래위원회의 플랫폼 거래 시장지배적 사업자 출현의 방지 노력 ▲공공배달앱 등 경쟁 플랫폼의 진출 노력 ▲사업적 이용자들의 단체구성권과 단체교섭권 부여 등을 골자로 한 온라인 플랫폼 공정화법의 제정이 시급한 이유다.

관련해 이미 해외에서는 온라인 플랫폼 중개거래를 규율하기 위한 법제도가 만들어지고 있다. EU는 ‘온라인 플랫폼 시장의 공정성 및 투명성 강화를 위한 2019년 EU 이사회 규칙’을 제정해 2020년 7월부터 시행 중이고, 일본 역시 2020년 6월 ‘특정 디지털 플랫폼의 투명성 및 공정성 향상에 관한 법률’을 제정한 바 있다. 앞서 밝힌 것과 같이, 우리 정부 역시 지난 1월 국회에 온라인 플랫폼 공정화법을 제출했고, 국회에서도 의원입법 형식의 다수 법안이 발의됐다.

하지만 국회 정무위원회에서 지난 4월 입법공정회를 한차례 개최한 이후 지금까지 입법을 위한 논의가 전혀 진행되고 있지 않다. 이러한 늑장 입법은 기술의 발전과 온라인 플랫폼이 시장을 점유해 가는 놀라운 속도와 정확히 대비된다. 그 사이 중소기업, 소상공인과 자영업자 같은 입점업체들에 대한 온라인 플랫폼의 갑질은 더욱 다양한 방법으로 현실화되고 있다. 국회의 늑장 입법은 이러한 불공정행위를 방조하는 것을 넘어 사실상 조장하고 있다고까지 말할 수 있는 셈이다.

‘온라인 플랫폼 공정화법’ 주도권 싸움에 입법 ‘감감’

온라인 플랫폼 공정화법의 늑장 입법 책임이 비단 국회에만 있지는 않다. 정부 부처 간 온라인 플랫폼 공정화법의 주도권 싸움이 늑장 입법의 좋은 재료가 되고 있다는 점도 주목해야 한다. 공정거래위원회와 방송통신위원회가 서로 손을 들어 온라인 플랫폼에 대한 규제 권한을 달라며 밥그릇 싸움에 골몰하고 있기 때문이다. 한쪽에서는 갑질과 불공정에 신음하고, 이를 바로잡아야 할 쪽은 서로 내가 주도권을 갖겠다며 다투고, 제도를 만들어야 할 국회에서는 다툼을 빌미로 입법을 미루는 황당한 일이 이어지고 있다.

중소기업중앙회가 올해 3월 진행한 온라인 플랫폼 입점업체 실태조사 결과에 따르면, 오픈마켓 입점업체의 98.8%, 배달앱 입점업체의 68.4%가 온라인 플랫폼 공정화법 제정에 찬성했고, 온라인 플랫폼 공정화법을 온라인 플랫폼 사업자의 ‘갑질’을 근절하고 공정한 거래 질서 마련을 위한 시급한 과제로 꼽았다. 국회에는 이들의 목소리가 전혀 들리지 않는 모양이다.

수수료, 광고비 인상 등 온라인 플랫폼 사업자의 불공정행위는 결과적으로 소비자에게 전가될 가능성이 농후하다. 이는 결국 온라인 플랫폼 시장 자체에도 부정적 영향을 미친다. 이렇게 손 놓고 있다가는 입점업체의 피해가 소비자의 피해로 이어지고, 결국 온라인 플랫폼 시장 자체의 경쟁력 약화로 이어질 수밖에 없다. 즉 입점업체만이 아니라 온라인 플랫폼 시장 그 자체를 위해서도 불공정행위의 근절이 반드시 필요하다.

물론 이러한 온라인 플랫폼 공정화법이 제정된다고 해서 모든 문제가 해결되는 것은 아니다. 법 제정은 시작에 불과하다. 최근 카카오 모빌리티의 일방적 수수료 인상 논란은 온라인 플랫폼 사업자의 독점으로 인한 폐해를 적나라하게 드러냈다. 소위 ‘GAFA’로 불리우는 구글, 애플, 페이스북, 아마존 등 거대 온라인 플랫폼 기업의 독점과 불공정을 규제하기 위해 지난 6월 미 하원에서는 반독점 법안 패키지가 발의된 바 있다. 혁신을 내세운 온라인 플랫폼 사업자의 각종 반(反)경쟁적 행위가 도리어 혁신의 장애물이 되고 있기 때문이다.

하지만 우리는 어떠한가. 최소한의 온라인 플랫폼 거래 질서 마련을 위한 입법의 발걸음조차 떼지 못했다. 급변하는 온라인 플랫폼 시장에 대응하기엔 우리 정부와 국회가 너무나도 느리고 무책임하다. 국회와 정부가 온라인 플랫폼 규제 사각지대를 방치하고 카카오, 쿠팡, 네이버 등의 독점과 불공정 갑질에 눈을 감는다면, 그 피해는 국민 모두에게 돌아가게 될 것이다. 이제 조속히 온라인 플랫폼 공정화법의 조속한 제정을 위해 중지를 모아야 한다. 이를 통해 온라인 플랫폼 사업자의 불공정거래 행위를 규율하고, 자발적 상생협력과 분쟁 해결을 위한 제도적 기반을 마련해 입점업체의 협상력을 강화, 온라인 플랫폼 거래 관계의 투명성 및 공정성을 제고해야 할 것이다.

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