평균의 함정에 빠진 서울시 복지사업

-2020 회계연도 서울시 예산안 분석-

김경훈 서울복지시민연대 간사

사회복지 예산 개요

서울시가 총계기준 2020년 예산(안)을 39조 5,282억 원을 편성하였고, 그중 사회복지 예산은 14조 1,972억 원으로 전체 예산의 35.9% 규모를 차지한다.

주요 사회복지 예산 들여다보기

2019년 10월 31일자 서울시 보도자료에 따르면, 사람에게 투자하여 소비를 확대하고 세입을 증가시켜 경제에 활력을 넣는 순환 구조를 만들겠다는 것이다. 이를 위해 서울시는 7대 분야 선정하였고 다음과 같다. ①신혼부부 등 주거지원 확대 ②완전돌봄체계 실현 ③획기적 청년지원 ④서울경제 활력제고 ⑤좋은 일자리 창출 ⑥대기질 개선 ⑦생활SOC 확충이다. 서울복지시민연대는 7대 분야 중 사회복지 예산과 관련된 ②완전돌봄체계 실현과 비록 사회복지 예산에 포함되어 있지 않지만 복지와 관련된 ①신혼부부 등 주거지원 확대에 대해서도 살펴보았다.

주요 사회복지 예산 평가

완전돌봄체계

서울시는 완전돌봄체계 실현을 통해 임신・출산・보육 전 과정의 공적 지원을 강화하겠다고 밝히면서 시민이 체감할 수 있는 출산・육아 지원을 하겠다는 의지를 드러냈다.

출산 과정의 공적 지원 강화: 산모신생아 건강관리 서비스

산모신생아 건강관리 서비스는 출산가정에 산모신생아 건강 관리사의 가정방문 서비스를 지원하여 산모와 신생아 건강관리 및 경제적 부담을 완화하고, 저소득 출산가정에 대한 본인부담금의 지원을 통해 건강형평성 향상을 제고하는 것이다. 정부는 기준 중위소득 100% 이하 출산가정 및 예외지원 가능 해당자에게 서비스를 제공하고, 서울시는 서울에 거주하는 모든 출산가정에 확대 적용하기 위해 부담하는 123억 원의 예산을 따로 책정하였다.

<표 1-1> 산모신생아 건강관리서비스

https://lh5.googleusercontent.com/ZibT_vg7hDKeFSoiyrRPLp1lUP4QMq6IBBFFas... />

그런데 출산을 앞둔 부모들이 가장 걱정하는 부분¹⁾은 한국보건사회연구원에 따르면, 단지 출산에 드는 경제적 비용이 아니라 출산 후 자녀에게 드는 교육비 부담이 가장 큰 것으로 나타났다. 교육비 부담은 차치하고 출산에 대해서만 이야기하면, 부모의 가장 큰 걱정은 신생아가 장애나 질병 등을 갖고 태어나거나, 출산 시 산모와 신생아의 건강이 위험에 처하게 되는 경우일 것이다. 산모신생아 건강관리서비스가 출산에 따른 산모의 경제적 부담을 덜어줄 수 있지만, 출산에 따른 위험에서 오는 근본적 불안감을 해소하기에는 한계가 있다. 따라서 이에 대한 대안으로 ‘어린이 병원비 100만원 상한제’를 생각해 볼 수 있다.

<표 1-2> 어린이병원비 100만 원 상한제

https://lh5.googleusercontent.com/Xcy_bjfj3c05xKdQxFPO64CM0EtW8w98lMnAYz... />

어린이 병원비 100만 원 상한제를 시행할 때 필요한 재정은 134억 원으로 산모신생아 건강관리서비스에 필요한 예산과 거의 차이가 나지 않는다.²⁾ 지원 대상에 있어서도 어린이 병원비 100만원 상한제는 18세 미만 서울에 거주하는 모든 청소년이고, 지원내용은 18세 미만의 어린이, 청소년의 병원비 중 환자가 직접 부담해야할 금액이 연간 100만 원을 초과할 때, 그 금액을 전부 지자체가 지원하는 것이다. 지원기간에 있어서도 서울에 거주하는 모든 어린이와 청소년에게 만 18세 미만까지 지원한다.

서울시는 적극적 저출산 대책으로 출산가정의 경제적 부담을 경감하고 출산 친화적 사회 분위기를 조성하는데 효과적이고 효율적이라 할 수 있는 어린이 병원비 100만 원 상한제 도입에 대해 적극적인 자세를 취할 필요가 있다.

보육 과정의 공적 지원 강화: 영유아 보육 공공성 강화 - 보육 인프라

서울시는 국공립어린이집 확충, 어린이집 보조교사 지원, 거점형 시간연장 어린이집 확대 등 영유아 보육의 물적・인적 인프라를 강화한다고 보도했다. 그 중 국공립어린이집 확충에 900억 원을 배정하여 국공립어린이집 129개소를 조기에 집중 투자한다고 밝혔다. 이에 따라 국공립어린이집 이용률은 2020년 45%, 2021년 50%로 높아질 전망이다.

그럼에도 불구하고 서울은 평균 입소 대기일수가 310일에 이를 정도로 전국에서 가장 긴 지역3)

이고 전국 평균 입소 대기일수는 176일의 1.8배에 이른다. 그리고 2018 보육수요추계에 따르면, 국공립어린이집을 이용하고 싶다고 답한 비율이 61.1%로 나타났다. 시민들은 서울시의 국공립 어린이집 이용률 목표치 50% 보다 10% 더 많은 이용 욕구를 가지고 있기 때문에 2021년까지 258개소를 지을 것이 아니라 516개소를 지어야 할 것이다.

<표 1-3> 연차별 추진계획

https://lh6.googleusercontent.com/yJTUe9JG-4s4WPZ5NBuozlvHm1XXvLl1429Nb9... />

보육 과정의 공적 지원 강화: 영유아 보육 공공성 강화 - 보육 질

서울시의 계획처럼 국공립어린이집 이용률을 50%로 높인다고 하더라도 보육의 질은 신뢰할 수 있는 제공자에게서 공급될 때에 높아질 수 있다. 국공립어린이집⁴⁾이라고 하더라도 현재와 같이 지자체 직영(0%)이 아닌 위탁(24%, 1,465개) 또는 민간(76%, 4,500개 이상)운영 위주로 서비스가 제공되기 때문에 돌봄 서비스의 공공성 강화는 요원하기만 하다. 왜냐하면 최종적인 관리책임과 비용부담은 지자체가 가지면서 서비스 공급은 민간이 담당하는 현재의 국공립어린이집 운영체계는 보육 공공성을 성공적으로 실현하는데 한계가 있기 때문이다. 국공립어린이집이라고 하더라도 민간어린이집과 마찬가지로 교직원을 허위등록하고 지원금을 받아 유용하거나, 교구를 구입하고 리베이트를 받고, 식자재를 빼돌리는 등 비리들이 많이 보도되고 있다.

2020년부터 사회서비스원을 통해 국공립어린이집 5개소를 직접 운영한다고 해서 민간 보육 서비스의 품질 향상을 얼마나 견인할 수 있을지 의문이다. 따라서 현재 위탁운영하고 있는 국공립어린이집을 직영체제로 전환하고 관리감독을 철저히 할 뿐만 아니라, 성과지표를 어린이집 확충 개수가 아닌 입소 대기일, 직영체제 개수 등으로 변경해야 할 것이다.

평균의 함정

평균이 반드시 어떤 집단을 대표하는 것은 아님에도 불구하고 우리는 생활 속에서 평균을 대푯값으로 여기는 '평균의 함정'에 빠지곤 한다. 평균이 그 수로만 사용되면 오류가 있을 수 있고 정책 의사결정에 잘못 적용했을 경우, 왜곡된 결정을 내릴 수 있다. 이번 서울시의 신혼부부 등 주거 정책이 평균의 함정에 의한 어떤 오류를 범하고 있는지 살펴보고자 한다.

신혼부부 등 임대주택 공급

<표 1-4>와 같이 신혼부부Ⅱ의 임대주택 공급 지원 대상에 대한 소득 기준이 도시근로자 월평균 소득 100% 이하(맞벌이 120% 이하)라고 되어 있다. 3인 가구 기준으로 <표5>의 중위소득(376만 원)과 <표6>의 평균소득 100%(540만 원) 금액은 거의 160만 원 차이가 나고, 지원 대상을 맞벌이 120%로 넓힐 경우, 중위소득은 그대로인 반면 도시근로자 월평균 소득은 648만 원으로 중위소득과 270만 원의 차이가 발생하게 된다. 결국 소득이 더 높은 사람에게 임대주택 공급혜택이 돌아갈 확률이 높고, 주거지원이 더욱 절실한 저소득층에게 상대적으로 공급물량이 적어지게 되는 것이다.

<표 1-4> 서울시 신혼부부 주거지원 사업계획 주요내용

https://lh5.googleusercontent.com/9PstbN_p8IqjPwO5DWZ1BC_mtZF87WtCV0pLK4... />

<표 1-5> 기준중위소득

https://lh4.googleusercontent.com/YLjabYkVRrbcHYji635oTLW5RVBZJFop6lfSaM... />

<표 1-6> 전년도 도시근로자 가구당 월평균 소득

https://lh3.googleusercontent.com/wSvFpyI4J8QHCB5ZlPbvb33hcDgmdsV5TRLnga... />

예산 규모에 있어서 신혼부부 매입임대 사업의 경우 2019년 대비 423%나 증가하였다. <표7>와 같이 사회적 약자라고 할 수 있는 장애인, 노숙인, 저소득자에 대한 서울시의 주거지원 사업을 보면 주택 공급 수는 거의 제자리걸음이나 마찬가지라고 할 수 있고, 심지어 예산이 감소한 경우도 볼 수 있다.

<표 1-7> 사회적 약자 주거지원 사업 비교

https://lh4.googleusercontent.com/67whvttsgD60iujFbNugZ1vBEea4mD01c9mgDZ... />

그리고 주거지원 공급대상 기준을 살펴보면, <표8>와 같이 신혼부부 등 임대주택 기준은 중위소득이 아닌 거의 대부분이 도시근로자 월평균 소득에 근거한 것을 알 수 있고, 이곳에서도 평균의 함정에 의한 오류가 발생할 수 있다. 우리는 두 정책을 통해 평균에 근거한 정책수립이 왜곡된 결과를 초래할 수 있다는 것을 알 수 있다.

<표 1-8> 주거임대사업의 공급대상 기준 비교

 https://lh4.googleusercontent.com/1MWWR0qLfveH6iyPOA_C06xeDKVY5XKLCPfxwK... />

신혼부부 등 주거 금융지원⁶⁾

우리나라 노동시장 구조에서 소득이 높을수록 자산도 많을 가능성이 높다. 복지제도라면 집안의 배경에 따른 자산의 격차를 줄여주는 방향으로 나아가야 하지만 현재의 신혼부부 주거지원 정책은 오히려 자산 격차가 커질 수 있다. 왜냐하면 임차보증금 지원대상에 대한 소득 기준은 있지만 자산기준을 두지 않아 부부합산 최대 1억 원까지 지원 대상이 늘어나기 때문에 돈 많은 무주택자에게 사실상 더 큰 혜택이 돌아갈 수 있다.

<표 1-9> 서울시 신혼부부 주거지원 사업계획 주요내용

https://lh4.googleusercontent.com/QttH-GG7uXnS_c8Td5GBonVHP2fe-WPZUyh6U9... />

따라서 지원대상에 소득금액만 제시할 것이 아니라 중위소득 또는 평균소득과 같은 소득기준을 구체적으로 명시하고 저소득층에게 금융지원이 많아질 수 있도록 평균이 아닌 중위소득으로 대상자 기준을 마련해야 할 것이다.

_{1) 한국보건사회연구원이 2015년 발표한 ‘전국 출산력 및 가족보건ㆍ복지 실태조사’에 따르면 저출산은 단순히 개방화된 성문화와 의식구조 변화에서 오는 것이 아니라 보육비, 교육비, 주거비 등에 대한 부담과 미래에 대한 불안감을 가장 큰 장애요인으로 꼽았다.}

_{2) 어린이병원비국가보장추진연대(2018), 어린이병원비 100만 원 상한제 공약}

_{3) 국공립 어린이집 대기 평균 6개월, 충북일보(2018. 12. 3.)}

_{4) 2018. 10. 기준, 서울시 어린이집은 총 6,022개. 그중 국공립어린이집은 1,465개(직영 0개, 위탁 1,465개)}

_{5) 건설형 1,285호 / 매입형 5,974호 / 임차형 1,600호 / LH 2,000호 / 사회주택+공동체주택 1,400호 / 신혼부부 임차보증 10,500호 / 공공지원주택 1,800호}

_{6) 신혼부부 임차보증금 지원}

_{- 지원대상: 결혼 7년 이내 신혼부부 혹은 6개월 이내 결혼 예정 예비신혼부부(부부 합산 연소득 8천만 원 이하)}

_{- 주택조건: 관내 임차보증금 5억 이내 주택 또는 주거용 오피스텔}

_{- 대출한도: 임차보증금 90% 이내 또는 2억 원 중 적은 금액}

_{- 지원금리 및 기간: 연 최대 3.0% 이차보전, 최장 10년}