1. 공적연금강화국민행동, 금융노조, 한국노총은 30일(화) 오후 2시, 한국노총 6층 대회의실에서 ‘2021 주목해야 할 국민연금기금운용 전망과 과제: 국민신뢰 회복방안과 수탁자책임 활성화를 중심으로’라는 제목의 토론회를 개최합니다.

2. 국민연금기금은 지난 2016년 국정농단세력에 의해 삼성물산-제일모직 합병 과정에서 이용당하는 등 국민적 신뢰가 상당히 훼손된 바 있습니다. 이에 스튜어드십코드 도입, 기금운용체계 상설화 및 체계개편이 일부 추진된 바 있으나 여전히 개선되어야할 과제들이 산적해있는 상황입니다. 기금규모가 1,000조를 향해 빠르게 성장하고 있는 가운데, 국민연금기금은 장기적 수익률 제고를 위한 전략적 자산배분 방식 개선 및 신규자산군 개발, 국내자본시장에 미치는 파급효과를 조절하는 문제, 해외자산 및 대체투자 확대에 따른 리스크 관리방안 마련, 수탁자책임 활성화의 기반이 되는 적극적 주주활동 강화 등 다양한 내용들이 개선되어야 할 것입니다.

3. 이에 국민연금기금운용의 현재를 진단하고 향후 노동시민사회진영이 함께 참여하여 국민의 신뢰를 회복하고 보다 투명하고 공정한 수탁자로서의 역할을 할 수 있도록 하는 조치들을 고민하는 자리로 토론회를 마련하였습니다. 기자 여러분의 많은 관심과 취재를 부탁드립니다. 끝.

[첨부] 토론회 개요

2021년 주목해야할 국민연금기금운용 전망과 정책과제
-국민신뢰 회복방안과 수탁자책임 활성화를 중심으로-

작성자: 한국노총 김정목 정책차장(21.03.15.)

⑴ 취지 및 배경
한국노총은 올해 국민들이 관심을 갖고 지켜봐야할 정책과제들을 묶어 ‘2021년 국민들이 주목해야할 정책개혁과제’ 연속토론회를 진행하려 함. 이 중 첫 번째 주제로 ‘국민연금기금운용의 전망과 과제’를 다루는 토론회를 추진하고자 함. 지난 2016년 삼성물산-제일모직 합병 사태 이후부터 제기된 국민연금기금운용에 대한 국민적 신뢰 회복을 위해 그동안 정부는 스튜어드십코드 도입, 국민연금기금운용의 상설화 및 체계개편 등을 추진한 바 있음.
하지만 여전히 개선되어야할 과제들이 산적해있는 상황임. 기금규모가 1000조를 향해 빠르게 성장하는 가운데 기금운용의 장기적 수익률 제고를 위한 전략적 자산배분방식 개선 및 신규자산군 개발과 국내자본시장에 대한 파급효과를 조절하는 문제, 해외자산 확대 및 대체투자 확대 등 관련 리스크 관리 방안 마련, 수탁자책임 활성화로 소위 경영활동의 개선이 필요한 기업에 대한 국민연금기금의 적극적 주주활동 강화 등 다양한 영역의 개선방안이 요구되고 있는 상황임.
상기된 내용을 다루고자 2021년 국민연금기금운용의 현재 상황을 전문가로 하여금 진단케하고 향후 노동시민사회진영이 함께 참여할 수 있는 발전방향을 모색하는 토론회를 개최하고자 함.

⑵ 구성
ㅇ일시: 2021년 3월 30일(화) 14:00 ~ 16:30

ㅇ장소: 한국노총 6층 대회의실

ㅇ주관: 한국노동조합총연맹, 전국금융산업노동조합, 공적연금강화국민행동

ㅇ공동주최 의원실: 더불어민주당 남인순, 김성주, 정춘숙, 강선우, 김주영, 최혜영

ㅇ좌장 : 정용건│금융감시센터 대표

ㅇ발제
① 국민연금기금운용 현황과 과제: 원종현│국민연금기금운용위원회 상근전문위원
② 국민신뢰 제고를 위한 국민연금기금 수탁자책임 활성화 방향: 이상훈│참여연대 경제금융센터

ㅇ토론
① 박기영│한국노총 사무처장
② 류제강│KB금융노조 위원장
③ 정해식│한국보건사회연구원 연구위원
④ 조윤남│대신경제연구소 대표이사
⑤ 최봉근│보건복지부 연금재정과장

ㅇ포스터

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연금행동은 21대 국회 회기가 시작된 2020년 5월 30일부터 2021년 6월 30일까지 발의된 기초연금법, 국민연금법, 근로자퇴직급여보장법 3개 법안을 중심으로 현황을 제시하고 내용을 평가한 이슈페이퍼를 발행하였습니다. 주요 내용은 아래와 같습니다.

< 주요 내용 요약 >

첫째, 점점 더 많은 연금법안이 발의되고 있다. 국민연금법 발의건수만 보더라도 지난 20대 국회는 16대 국회보다 10배 가까이 증가했다. 21대 국회 역시 불과 1년이 지났지만 총 56개 법안이 발의됐다. 이런 증가는 그만큼 노인 빈곤과 노후 불안의 심각성과 사회적 관심이 증가한 것으로 이해할 수 있다.

둘째, 그러나 실제 법안 처리률은 다른 법안 평균보다 낮은 수준을 보이고 있다. 21대 국회 역시 국민연금법 6.7%, 기초연금법 6.3%, 퇴직연금법 12.5%로 낮은 수준을 보이고 있다.

셋째, 국민 노후를 위해 중요한 여러 개정안이 ‘발의와 임기만료 폐기’를 반복하고 있다. ▷국가 지급보장 명문화, ▷출산(양육) 및 군복무 크레딧 개선, ▷장애·유족 연금, 분할연금 개선, ▷국민연금 관리운영비 국고지원 확대, ▷국민연금기금 공공투자 확대, ▷기초연금 국고 부담 확대, ▷1년 미만 단기간 노동자 및 초단시간 노동자에 대한 퇴직급여 대상 확대 등은 더 이상 방치해서는 안되는 중요한 과제다.

넷째, 국민연금 지역가입자 보험료 지원은 이미 지난 20대 국회에서 법안이 통과돼 2020년 7월 1일 시행될 예정이었으나, 1년이 넘도록 시행되지 않고 있다. 기재부가 예비타당성 검토 등을 구실로 예산을 배정하지 않고 있기 때문이다. 코로나19 위기 상황에서 더욱 절실한 지역가입자 보험료 지원이 하반기부터라도 반드시 시행돼야 한다.

다섯째, 문재인 정부는 국민연금 강화를 위한 정부안을 발의하지 않았다. 기초연금 급여 인상에 대해서는 정부안을 발의했던 것과 대조적이며, 국민연금 강화에 대한 개혁 의지가 낮았음을 단적으로 보여준다.

※ 이슈페이퍼 첨부파일 참조
2021_이슈페이퍼_21대_연금법안_현황과_평가.pdf
2021_이슈페이퍼_21대_연금법안_현황과_평가.hwp

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교육받지 못하고, 흥미도 없고, 정보도 제대로 전달받지 못한데다 “정치적으로 성숙하지 못한 사람들”이며, 이성을 따르기 보다는 열정에 이끌리거나 자기중심적 이해관계에 따라 좌우되는 시민이라는 이미지는 수 세기에 걸쳐 민주주의의 발전 과정에서 항상 함께 따라다녔다. 이러한 이유로 말미암아 정치 생활에서 여러 시민 집단들이 그 이미지에서 완전히 벗어나지 못하고 있다. 정치적 역량이 없는 평균적 시민이라는 이미지는 항상 통치자들의 선전 도구로 이용되어 왔다. 처음에는 이를 핑계로 모든 이들에게 투표권을 주지 않았고, 나중에는 시민들이 요구하는 직접 참여 요청을 반대하는 핑계로 쓰고 있다.

여전히 이 ‘무능’이라는 단어는 레퍼렌덤 권리의 확대를 말할 때 종종 튀어나온다. 대개 평균적인 시민은 스스로 판단하고 “복잡한 현안들”에 대해 결정할 능력이 없는 것으로 여겨졌다. 이 주제는 수십 년간 보통 선거권의 발달에 걸림돌이 되었고, 나중에는 여성 참정권의 발목을 잡았으며, 그 후에도 남아프리카 공화국의 흑인 투표권을 제한하는데 악용된 긴 역사를 지니고 있다. 한집단이 한 때 차별을 받다가 투표권을 획득해낼 때마다 그 이슈는 사라졌다.

오늘날 이 주제로 도전을 받는 것은 더 이상 민주주의와 보편 선거권이 아니라 모든 시민들의 직접 참여권의 확대이다. 다시 말해, 평균적인 사람들이 법률을 평가하고 다듬고 저지하고 폐지할 수 있다는 것을 의심한다. 여전히 “정부의 전문가들, 바로 이상적인 후견인들이 전반적으로 바람직한 것이 무엇인지에 대해 탁월한 지식을 갖추고 그것을 실현시키기 위한 최고의 수단이 무엇일지 잘 알고 있다는 점에서 더 나을 것”이라고 주장하며 직접 참여를 반대한다(로버트 달Robert Dahl, 민주주의에 대해Sulla democrazia, 2000). 또한 어떤 정치인이나 정치 세력에 대해 전반적으로 “포퓰리즘”이라는 꼬리표를 다는 행위는 정치적 현안들에 대해 논리적으로 생각하거나 결정하는 데 그리 성숙하지 못하고, 조작이나 착취의 희생자가 될 가능성이 높으며 나아가 언론 보도에 좌우되어 특정 정당에 투표하는 평균적인 시민의 모습이라는 가정에서 출발한다.

국민의 권리 강화는 전혀 정치적 후퇴가 아니다

19-20세기에 무능함이라는 주제는 민주주의 체제에 맞서면서, 무엇보다 다른 유형의 사람들, 특히 보잘것없는 사람들이나 일반 여성들에게 투표권을 확장시켜야 한다는 주장에 맞서 본색을 드러냈다. 그러나 오늘날에는 몇몇 이슬람 국가를 제외하고 여성 투표권에 대해서는 그 어느 누구도 왈가왈부하지 않는다. 대신 평범한 시민들이 이 시대의 정치적 문제들을 이해하고 평가하기에는 무능하다는 인식이 현재 레퍼렌덤 권리 행사를 논할 때 여전히 논란의 대상이 되었다.

그러나 사실에 비추어 그러한 논란은 근거가 없다. 만일 그랬다면 레퍼렌덤 도구를 완벽히 갖춘 민주주의 국가인 스위스는 벌써 자멸했을 것이다. 1800년대 전반에 벌써 레퍼렌덤 법조항을 도입한 후 스위스는 이기적 이익이나 평범한 사람들의 좁은 시야에 갇혀 실패한 법안이 수도 없이 쏟아질 것이라는 위협을 받았다. 스위스의 개혁주의자들은 남성 유권자 선거 덕분에 권력을 갖게 되었지만 그들의 중심 사상은 국민과 “더불어” 통치하는데 있는 것이 아니라, 국민을 “위한” 통치에 있었다. 그들이 보기에 보통 사람들은 정치적으로 미성숙하고 정치적 결정에 참여할 능력이 없었다. 이 논란은 계속해서 순전히 대의적인 의회 체제를 합리화시켰다.
스위스에서는 그러한 체제가 1869년까지 변함없이 남아 있었다. 그러나 오늘날 민주 국가들 대부분에 여전히 그런 체제가 통용된다. 몇몇 학자들은 스위스의 민주주의는 자국 시민 대다수의 인식 불능cognitive incapacity이라는 바위에 부딪혀 박살이 날 것이라고 예측했었다. 그런데 정반대의 결과가 나타났다. 이 나라는 세계에서 가장 활발하고 안정적인 민주국가의 하나가 되었다.

21세기 초, 여러 나라에서 정치적 결정 시 더 많은 참여 요청이 제기되었다. 유럽 각국의 국민들은 평균적으로 지적 능력 부족이라는 평가가 들어맞는 교육 수준을 보여주었다. 그런데도 직접 민주주의에 대한 토론에서 순전히 대의적인 민주주의를 옹호하는 이들은 계속해서 레퍼렌덤 투표 결과가 한 사회의 자유주의적이고 개방적이며 연대적인 발전에 큰 저해 요인이 될 수 있는 상황을 환기시키려 한다. 어떤 여론 조사에서는 국민발안을 통해 사형제가 다시 도입될 수도 있으며, 정치적 난민법을 거의 적용할 수 없게 될 것이고, 석유 소비세나 자동차세 등의 세금이 삭감되리라고 예측했다. 스위스에서 직접 민주주의 법 시행이 확정되고 150년 가까이 지난 지금, 이런 일들은 전혀 일어나지 않았다. 그 논쟁은 한 세기 반에 걸친 민주주의 체제의 발전과 대중의 학교 교육 및 온갖 정보 전달 매체의 파급에 따른 평균적인 시민의 정치력 향상을 간과하는 듯하다.

그 외 몇몇 산업 국가들에서도 전에 없이 문화, 기술 및 교육 조건이 민주주의를 더욱 심화시키는 방향으로 발전되었다. 이제 더 이상 어떤 한정된 일부 사람들만이 정치적 문제를 이끌어가도록 교육을 받거나 소명을 지녔다고 생각할 이유가 없다더구나 보통 시민들에 비해 정치적 현안을 더 잘 판단할 능력이 있는 정치 엘리트가 있다고 추정할 이유도 없다. 선거와 정당 내에서 쌓은 정치적 이력이 자동으로 보통 시민으로서는 절대 도달할 수 없는 “앞선 정치적 지성”을 만들어내지 않는다. 민주주의에서는 전문 정치인이 아닌 보통 시민들이 정치적 현안에 참여하기 위해 필수적인 정치적 성숙도를 평가하는 시험은 존재하지 않는다. 그런데 우리 사회에서 정치 계급은 그에 속하지 않는 보통 시민들과는 다른, 어떤 사회적 엘리트라는 이미지를 조성하는 경우가 있다.

반면, 주요 레퍼렌덤 법률 조항들이 보완된 민주적 체제에서 시민과 정치인의 관계는 대의적인 체제와 확연히 다르다. 전자의 경우, 정치인들이건 시민들이건 정치적 결정에 개입할 자유와 기회가 있다. 물론 행동할 기회 면에서는 다르다. 정치인들과 시민들은 서로 동등한 존엄성을 갖고 만난다.

정치적 결정을 독점하면서

평범한 시민들의 역량 부족을 주장하는 것은 본질적으로 그 자체가 민주주의에 역행하는 논지이다. 시민들이 단일 정치 현안에 대해 결정할 능력이 없다면, 어떻게 자신들을 위해 결정을 내리도록 입후보한 사람들을 제대로 평가할 능력이 있을 수 있겠는가?

사실 한 후보를 선출하는 경우 단지 한 사람의 도덕적, 지적 완전무결함이나 그의 역량과 능력만이 아니라, 그의 정치적 플랜도 전체적으로 알고 평가해야 할 것이다. 유권자들이 여러 정당과 후보들을 선별할 능력이 있지만 구체적인 정치 현안들에 대해 판단할 능력이 없는 것으로 여겨진다면 서로 모순된 이야기이다.

이러한 비판은 은연중 정치인에 대한 거의 신화에 가까운 지도자상을 제시하기도 한다. 뛰어나게 지적이고 지극히 견문이 넓으며 이성적이고 도덕적으로 흠잡을 데 없는 현명한 정치가, 이를테면 어느 행정 조직의 수장과 대학 교수를 완벽히 결합해 놓은 이상적인 사람으로 보는 것이다.

정부가 공동선을 위해 나라를 다스리는 데 전념하는 전문가로서 어느 누구보다 국가 통치의 목적에 도달하기 위한 수단들을 더 잘 알고 있는 전문가에게 맡겨 두어야 한다는 생각은 항상 민주적 사고의 주적主敵이었다. 보통 선거권을 얻기 위한 시민들의 투쟁이 이어졌던 시대에 이런 태도는 자연스럽게 받아들여졌을 뿐만 아니라 도덕적으로도 정당성을 얻곤 했다. 로버트 달은 전문가들의 말을 이렇게 비꼬아 비유한다.

“여러분처럼 우리 또한 인간의 타고난 평등을 확고하게 믿습니다. 그러나 우리는 공동선을 이루기 위한 헌신에만 그치지 않습니다. 우리는 다른 많은 사람들보다 어떻게 그것을 더 잘 실현할 수 있을지도 알고 있습니다. 그러므로 우리는 대다수의 사람들보다 나라를 다스리기에 훨씬 더 적합합니다. 그러므로 우리에게 독점적인 통치권을 보장해 준다면, 우리의 지혜와 힘을 모아 공동선을 위해 힘쓰겠습니다. 그리고 그렇게 하는 과정에서 각자의 이익도 똑같이 고려할 것입니다”(. 로버트 달, 2000년)

이는 정치적 인물의 선택을 좌우하거나 투표권을 제한하기 위해 정치인들에게 필요한 논점이었다. 오늘날 대의적 민주주의 안에서 시민들은 단순히 대표자들을 선출하고 위임하지만, 결정은 정치인들만이 한다. 오늘날의 이탈리아처럼 레퍼렌덤 권리가 매우 제한되어 있고 레퍼렌덤 투표가 매우 드문 상태에서 상황은 비슷하다.

정치인들은 모든 종류의 수단을 독점한다. 거의 모든 주요 현안을 결정하기 위한 수단과 정치적 의제를 정하기 위한 수단 및 자신들의 입장을 선전할 금전적 재원을 활용하는 일 등이 여기에 포함된다. 이러한 그들의 독점적인 수단 점유는 정치인과 시민들 사이의 권력 불균형의 뿌리에서 출발한다. 아직까지 이 불균형은 두 가지 주요 논점으로 정당화되고 있는데, 선거라는 민주적 합법화 행위와 정치적 인물의 전문가적 능력이다. 민주적 선거를 통한 합법화라는 본질에 흠잡을 데가 없다면(오늘날 선출되기 위해 시행 중인 선거 시스템에 대해 할 얘기가 많겠지만), 정치적 능력의 습득을 오로지 의회 활동에만 연결시키는 무의식적인 연상 작용은 매우 의심가는 구석이 많다.

민주주의와 전문가 정치

보통 시민은 엘리트 정치인에 비해 무능하다는 잘못된 생각을 키우는 데 정치인들만이 아니라 다양한 종류의 전문가들도 한몫하고 있다. 기술이 발달하고 산업 사회가 점점 더 복잡해지면서, 과학적 엘리트들도 항상 더 많이 늘어나고 있다. 그들은 권력자들의 이익을 대변하여 민주적 대의 기관의 조정력 및 입법 능력에 도전한다. 우리 사회처럼 점점 더 복잡해져 가는 사회에서는 종종 자신의 안녕에 직접 영향을 주게 될 중요한 결정을 내리기 위해 전문가들의 견해를 구하는 일이 발생한다.

“그러나 어떤 결정을 전문가들에게 자문하는 것은 더 중요한 결정에 대한 최후의 통제력을 양도하는 것과 다르다. 전자는 정부에서 전문가들의 도움을 구하는 것이고, 후자는 어떤 엘리트 집단에게 우리가 지켜야 할 법률과 정치적 결정을 할 권한을 주는 것이다. 그러므로 문제는 누가 혹은 어떤 단체가 한 나라나 지역을 다스리는 과정에서 내리는 결정에서 최종 발언을 해야 하느냐에 달려 있다!” (로버트 달, 2000년). 이제 민주국가의 통치는 물리나 화학, 혹은 극단적인 경우 의학 같은 과학이 아니다.

“한편으로 실제로 모든 중요한 정치적 결정은 개인적인 것이건 정부 차원에서건 윤리적 판단을 의미하며, 이런 판단은 대개 ‘과학적’ 판단이 아니다. 게다가 항상 활용 수단에 대해 확신할 수 없고, 갈등의 여지도 크다. 곧 어떻게 목표에 도달할 것인가, 혹은 방법의 바람직함, 실용성, 수용성과 그 결과로 나올 수 있는 것들을 말한다.(”로 버트 달, 2000년)

전문가들이 시민들의 심부름꾼으로, 곧 특정 임무를 지니고 봉사하기 위해 자격을 갖춰야 한다는 것이 그들이 통치자로 봉사할 자격이 있다는 의미는 아니다. 로버트 달을 비롯하여 가장 권위 있는 정치학자나 우리 시대 민주주의 학자들 중 누군가가 그들을 선택하라고 강요 할 수는 없다. 다양한 분야의 전문가들은 어떤 논점을 “과학적 근거가 없다”거나 전문적이지 못한 것으로 깍아 내림으로써 선출된 기관의 합법성을 부인할 수 없으며, 마찬가지로 유권자들이 함께 모두에게 구속력을 지닌 법규를 정할 때 그 합법성을 부인할 수 없다. “전문가 정치expertcracy”에 대한 토론은 지난 정부나 주, 현 정부에서 다양한 자문을 받기 위해 막대한 자금을 지급함에 따라 더욱 뜨거워졌다. 전문가들의 자격이나 역량에 대해서는 의심할 여지가 없더라도, 그들을 선택하여 받는 자문의 종류, 조건 등이 종종 그리 투명하지 않다는 점에서 정치인들이나 관련된 이익 집단에 의해 결정되는 위험성을 강조할 필요가 있다.

전문가의 역할이 남용되지 않으려면, 정치적 엘리트들 편에서 결정 과정을 개선할 필요가 있다. 이 목적을 위해 가장 유용한 수단의 하나는 발안권과 레퍼렌덤을 갖춘 직접 민주주의가 될 수 있을 것이다.

“전문가 정치”는 투명성을 요구하고, 전문가들 자체의 독립적이고 중립적인 역할을 요청하는 시민들 자체의 역할을 강화시킴으로써 균형을 찾아야 한다. 다른 한편으로, 적법한 전문가들과 레퍼렌덤의 시민 발안자들은 물론 시민 유권자들 사이에 적대감은 존재하지 않는다. 시민들이 행사하는 많은 공공 발안에 대한 재원은 매우 한정되어 있지만, 과학적 지식과 기술자와 전문가의 견해를 활용할 수 있는 것 역시 사실이다. 중요한 것은 민주주의와 “전문가 정치” 사이에서 올바른 관계를 형성하여, 정치적 결정을 하는 사람들과 지식과 학위를 갖춘 정당한 전문가 자격으로 조언하고 자신의 견해를 밝히는 사람들 사이의 역할을 분명히 구분짓는 것이다.

잘 제도화된 레퍼렌덤 권리 체제에서 전문가들은, 그저 엘리트 정치인들만 설득하면 되는 순전히 대의적 체제에 비해 자신들의 견해를 받아들이게 하는 것이 더 어렵다. 스위스의 투표를 보면 유권자들이 전문가들의 의견에 따라 혹은 그에 반대하여 어떤 편견을 지니고 투표를 하지 않는다. 스위스 유권자들은 대개 전문가적 식별이나 순전히 학문적인 추론과는 상관없이 기술적 기준과 조정 평가를 결합하여 신중하게 투표한다. 스위스에서 국민들은 최종 분석에서 전문가들의 역할이 지나치게 두드러지면, 자유 시민들의 자주적 결정력을 가로막을 수 있다는 사실을 더욱 의식하고 있는 듯하다. 자주적 결정력은 스위스 시민들에게 매우 소중한 개념이다.

레퍼렌덤 도구를 통해, 정치 기구에 선출된 이들의 전반적 책임 제한이나 수정 없이도 극소수 정치인들의 손에 결정이 독점되는 관행은 대폭 무너졌다. 무능한 시민상은 사라지고, 능동적이고 관심이 크며 더욱 책임감 있고 정치적으로 더욱 유능하고 자신의 사회적 역할을 잘 알고 있는 시민상으로 대체되었다. 동시에 정치인 상도 바뀌었다. 소수의 다른 정치인들이나 로비스트 만을 상대하여 고차원의 결정을 함께 내리던 이미지에서, 좀 더 지상의 현실로 내려와 “보통 시민들”과 상대해야 하는 정치인 이미지로 바뀌었다. 정치인들은 이 과정을 권력이나 지위의 상실이 아니라 공감력과 인류애를 더욱 확대시킬 기회로 인식해야 할 것이다.

피지배자subject에서 주의 깊고 역량 있는 시민으로

“행하면서 배운다”는 경구가 있다. 입법부에서 일하는 데 필요한 능력은 입법 절차에서 발휘됨으로써 가장 잘 드러나고 습득될 수 있듯이 직접 민주주의에서 레퍼렌덤과 발안 절차들은 마찬가지로 평범한 시민들 사이에서 정치적 능력을 키워 준다. 이런 맥락에서 직접 민주주의는 “민주주의의 훈련장”으로 비춰지기도 한다. 한편으로 공교육은 대다수의 국민들에게 정치적 견해를 형성하는 데 필요한 최소한의 결정적인 도구들을 갖추게 해주지만, 다른 한편으로 시간이 흐르면서 투표권을 지닌 이들의 숫자가 점차 확대되면서 보통 선거권에 이르는 수단이 되었다. 이탈리아에서는 1946년 보통 선거권이 도입되어 민주적 권한을 행사하는 것이 모두에게 일상적인 것이 되었다. 정치 생활 참여가 선거인 투표로 끝나는 것을 바라지 않는다면, 주로 보통 시민들을 정치
적 결정에 참여시키고 “교육할” 수 있는 도구들이 필요하다.

스위스에서 제도상 보장된 레퍼렌덤 권리는 시민들에게 정부나 정당에 좌우되지 않는 결정 권력을 부여한다. 시민들은 능동적으로 국가 운영이나 사회 발전에 참여할 수 있으므로 훨씬 더 정치적 현안을 주시할 이유가 있다. 그러므로 직접 민주주의는 모든 이를 위한 공교육 및 정치적 양성 프로그램으로도 활용된다. 취리히 대학의 정치학자 마티아스 벤츠와 알로이즈 슈튜처는 이 점에서 참여권을 더 많이 누리는 시민들일수록 정치 현안에 대해서도 정보 전달을 더 잘 받고 있음을 보여주었다(마티아스 벤츠Mattias Benz, 알로이즈 슈튜처Alois Stutzer, ‘유권자들은 정치에서 더 발언권이 클수록 정보를 더 잘 전달받고 있는가? Are voters better informed when they have a larger say in politics?, “공공 선택Public Choice”에서 119번 (2004), 31~59쪽).

시민들은 목표에 도달하려면 자치적으로 공동의 협력방식을 찾아야 한다. 국민발안이나 레퍼렌덤을 시작하기 위해서는 상당한 인원의 서명 모음과 의사전달 역량이 필요하다. 이 과정에서 시민들은 조직력을 개발하고, 어떻게 캠페인을 벌이고, 어떻게 자원(금전적, 물리적, 인간적)을 마련하며, 어떻게 정보를 전달하고 공공 토론을 조직하며, 어떻게 동맹을 결성하고 괜찮은 절충안을 찾으며, 어떻게 정치 권력을 다룰지를 배운다. 직접 민주주의는 그저 자신을 표현할 수 있다는 것뿐만 아니라 진지하게 레퍼런뎀 캠페인의 준비와 실행 하는 것 또한 의미한다.

이탈리아 헌법 또한 시민들의 참여 증진을 규정하며, 이를 사회적 결속을 강화하는 것으로 인정한다(이탈리아 헌법 제118조). 점차 정치적 헌신을 고무하는 방식이 강화되면서 무능력한 시민이라는 신화도 사라지고, 시민들 사이에서 신뢰를 형성하는 올바른 메커니즘이 자리잡는다. 그러나 그러한 메커니즘은 시민들의 헌신이 있을 때, 다시 말해, 시민들의 헌신과 표가 글자 그대로 “결정적”인 요인일 때 작용할 수 있다. 그러나 다른 한편으로, 이탈리아에서 공공 교육 기관들의 영향력이 약하여 이를 강화해야 한다는 것은 널리 알려진 사실이다. 그러므로 직접 민주주의의 유효성을 믿는 사람은 반드시 시민들이 필요한 역량을 습득하고 함양할 수 있는 적절하고 효과적인 방식을 찾아내야 할 것이다.

직접 민주주의는 관심을 유지하고 방심하지 않으며 정보를 갖춘 시민들을 전제로 하며, 모든 국민을 대신하여 생각하고 결정할 권리를 독점하는 계몽된 소수의 존재를 전제로 하는 엘리트적 개념의 민주주의와는 거리가 멀다. 잘 발달된 직접 민주주의에서는 결국 최후의 발언권은 늘 온전히 주권자인 국민의 몫이다.

편집자 주:

다른백년 출범 3주년을 기념하며 자축하는 책을 발간하였습니다.

“더 많은 권력을 시민에게” 제목으로 21세기 새로운 흐름인 직접민주주의를 소개하는 내용입니다. 현재의 한국정치로는 미래의 희망이 없습니다. 1%의 소수를 위한 정치에서 99%의 시민을 위한 정치로 거듭나기 위해서는 비례성을 100% 강화하는 연동형 비례제를 도입하고 주권자인 시민들이 직접 참여하고 비판하고 결정하고 통제하는 민치 – 시민권력의 새로운 시대를 열어가야 합니다. 이런 뜻에서 책의 내용을 격주를 통하여 약 10개월 간 연재하고자 합니다.  직접 구매를 원하시는 분들은 시중의 대형서점이나 온라인을 통하여 구매하실 수 있습니다.

시장원칙의 준수

이번 호에도 계속해서 일대일로의 지속가능성에 대해 논하도록 한다. 지난 호에서 언급한 대로 사회주의국가 하에서의 ‘국가자본주의 정책’이 해외 인프라사업을 추진하는데 있어 유리하다고는 하지만, 그러나 만약 그것이 사업의 효율성이나 투자된 자본의 안정성 등을 보장할 수 없다면 오래 지속될 수는 없을 것이다. 아무리 막대한 자금을 동원할 수 있는 큰 경제규모를 가진 국가라 할지라도 필경 한 나라의 경제력은 한계가 있기 마련이다. 과거 소련의 제3세계권에 대한 대외원조가 실패한 것은 그 좋은 예이다. 그것은 무상원조 중심의 정책지원금의 성격이 강하였는데, ‘효율성’ 혹은 시장원리를 무시하였기 때문에 갈수록 소련 경제에 큰 부담이 되어 오래 지속될 수가 없었다. 개혁개방 이전의 중국 역시 제3세계권과의 관계를 강화하기 위해 아프리카 국가들에게 이 같은 방식의 지원을 적지 않게 수행하였다. 이 때문에 그렇지 않아도 어려운 중국 경제에 더욱 짐이 되었던 아픈 경험이 있다.

과거의 실패를 거울삼아 중국정부는 ‘시장원리’의 중시를 일대일로의 사업추진에 있어 중요한 원칙으로 내세운다. 이는 일대일로 사업의 지속가능성을 높여주는 세 번째 이유라 할 수 있다. 예컨대 중국 정부의 일대일로와 관련한 강령적 문건이라 할 수 있는 <비전과 전망>에는 다음과 같은 내용이 나온다.

“시장의 작동을 견지한다. 시장의 법칙과 국제적으로 통상적인 규칙을 따르고, 자원 배치에 있어서의 시장의 결정적인 역할과 다양한 기업의 주체적인 역할을 충분히 수행하면서, 동시에 정부의 역할을 잘 발휘토록 한다.”

또한 바이두(Baidu)의 인터넷 사전 (百度百科)에서는 이하의 좀 더 구체적인 내용이 곁들어져 있다.

“2017년 5월 <‘일대일로’ 국제협력고위급포럼 원탁정상회의 공동발표문>에서 ‘일대일로’ 건설의 기본원칙을 강조하였는데, 그중 시장원칙을 포함하고 있다. 즉 시장의 역할과 기업주체의 지위를 충분히 인식하고, 정부가 적절한 역할을 할 수 있도록 하며, 정부 구매절차가 개방, 투명, 비차별적이도록 한다. 일대일로 건설의 핵심 주체와 지탱 역량은 정부가 아니라 기업이다. 기본적 방법은 시장원리에 따르고, 시장화 작동방식을 통해 참여 각국의 이익 추구를 실현하는 것이다. 정부는 그 안에서 플랫폼의 구축, 시스템 창설, 정책적 인도 등과 같은 방향성과 서비스 기능을 수행한다.”

생산력발전을 자신의 중요 사명으로 삼는 사회주의로서는 결코 ‘등가교환’ 법칙과 효율성을 중시하는 ‘시장원리’를 무시할 수가 없다. 아무리 취지가 훌륭하더라도 스스로의 경제발전에 도움이 되지 못한다면 그러한 사업은 지속될 수가 없기 때문이다. ‘등가교환’ 법칙이 현 생산력 수준에선 인류사회 발전에 유리하며 사회주의 생산력 발전에도 유리하다는 점은 이미 그간의 경험을 통하여 충분히 밝혀진 바이다. 또한 당대의 국제질서가 ‘시장경제’의 기초위에 서 있다는 현실 역시 존중되어야 한다. 따라서 ‘효율’이 일대일로의 중요한 원칙 중 하나로 들어가는 것은 당연하다. 사업선정을 잘하여 충분히 의미 있는 프로젝트를 선정하고, 그 수익성 역시도 잘 따져 보아야만 한다.

시장원칙의 적용과 관련하여 밀접한 연관이 있는 것이 ‘비교우위론’인데, 일대일로는 이에 입각한 상호교류를 강조한다. 예컨대,

“일대일로에 참여하는 국가들은 보유하고 있는 생산요소가 천부적으로 다르고, 비교우위 차이가 뚜렷하며, 상호보완성이 강하다. 어떤 나라는 에너지 자원은 풍부하지만 개발력은 부족하고, 노동력은 넉넉하지만 일자리가 부족한 나라도 있다. 또 시장 공간이 넓지만 산업기반이 빈약한 나라도 있고, 인프라 건설 수요는 왕성하지만 자금이 부족한 나라도 있다. 우리나라는 경제 규모가 세계 2위이고, 외환보유액이 세계 1위이며, 인프라 건설 경험이 많고, 장비제조 능력이 뛰어나고, 품질과 가성비가 좋아서 자금·기술·인재·관리 등에서 종합적인 이점이 있다. 이것이야말로 중국과 다른 일대일로 참여 측이 산업상의 연계와 우위를 서로 보완할 수 있는 현실적인 필요성과 중요한 기회를 제공하는 것이다.” (바이두)

사실 세계 각국이 보유하고 있는 발전 잠재력을 비교우위론에 입각하여 충분히 발휘할 수만 있다면, 지금의 세계경제가 부딪치고 있는 불균형과 경제위기는 그리 어렵지 않게 극복될 수 있다. 그렇다면 그간 무엇이 이 같은 비교우위론의 실현을 막아왔던 것일까? 그것은 국제독점자본에 의한 패권적인 국제질서이며, 자본주의 하에서 필연적인 ‘독점’ 논리 때문이다. 패권과 독점은 상호호혜 보다는 일방적 지배를 추구한다. 이제 중국이 일대일로 사업과 같은 국제협력의 이니셔티브를 쥐게 됨으로써 비교우위론이 좀 더 충분히 발휘될 수 있는 조건이 마련되었다고 할 수 있다. 그것은 중국 스스로가 패권질서에 대해 공개적으로 분명한 반대 입장을 표명하고 있고, 미국 등 패권질서를 추구하는 세력으로부터 받는 포위망 때문에 평화적 공존공영을 실현할 국제질서를 절실히 원하고 있기 때문이다. 그리고 중국은 또한 그것을 이룰 수 있는 능력 역시 보유하고 있다. 예컨대, 전 세계 1/5의 인구, 경제력과 기술 및 자금, 그리고 자체 성공적인 경제개발 경험, 개발도상국 인프라 구축에의 장기 투자를 감당 할 ‘국가자본주의 정책’의 활성화 등이 그것이며, 이는 또한 비교우위론의 관점에서 볼 때 중국 측의 강점이기도 하다.

일대일로는 그 추진 전략의 세부 측면에서도 ‘합리성’을 엿볼 수 있다. 이는 일대일로가 그간의 국제협력의 역사적 경험과 함께, 관련된 분야의 이론적 성과를 자신의 전략수립에 있어 충분히 반영하고 있기 때문이다. 일대일로 전략을 위한 이론적 기초와 기본원칙은 마르크스주의의 기본원리 중에서 특히 세계역사에 관한 이론을 계승 발전시키고 있다고 보여 진다(이하 관련 내용은 “ ‘일대일로’ 전략이 제출된 배후의 비밀”(“ ‘一带一路’战略提出的背后秘密”),九派新闻, 2016년02월28일에서 인용). 예컨대 일대일로 전략은 先 경제 後 정치의 협력단계 원칙, 先 중앙아시아·러시아 後 남아시아·동남아시아, 중동·아프리카, 마지막 유럽의 지정학적 추진 원칙을 적용한다. 경제적 측면에선 先 경쟁적 분야 後 자연독점적 분야, 마지막으로 공공재 분야로의 산업체진 원칙(产业递进原则)을 적용한다.

이들 각각의 원칙은 어떠한 의미가 있을까? 먼저 ‘선 경제, 후 정치’의 협력원칙을 보자면, 이는 앞서의 마샬플랜과 비교하면 이해하기가 쉽다. 마샬플랜은 국제협력에 있어 정치를 앞세움으로써 편 가르기와 이념대결, 불공정과 불공평을 가져왔다. 정치는 아무래도 이데올로기적 색체가 강하고 현실 역량을 중시하며, 어떠한 생산적 활동을 동반하는 것이 아니기 때문에 상대를 꺾어야 내가 이기는 식의 ‘제로섬’ 게임이기 쉽다. 경제는 이에 반해 ‘중립적’이고 새로운 잉여를 창출할 수 있는 ‘생산적’ 측면을 지니고 있다. 이 때문에 제로섬 게임이 아닌 ‘상호호혜’와 ‘상호공영’의 원칙을 적용하는 것이 가능하다. 물론 경제와 정치는 긴밀한 연관을 갖지만, 그럼에도 불구하고 양자의 선후 관계는 현실에서는 매우 중요한 차이를 낳는다. 일대일로는 경제를 바탕으로 정치 관계의 진전을 추구하기 때문에 충분히 그 부정적 측면을 최소화 시킬 수 있게 된다.

지역별로의 선후관계는 비교적 이해하기 쉽다. 먼저 러시아나 중앙아시아 5개국처럼 중국과 지리적으로 가깝고 또 전통적으로 친밀하며 이해가 일치하는, 그리고 다른 한편에선 전략적으로도 중요한 지역과 국가를 우선시 한다는 뜻일 것이다. 이를 바탕으로 차츰 지리적으로도 멀고, 이념적으로나 발전수준에 있어 중국과는 일정 거리가 있는 나라로 확대해 나간다는 것으로 해석할 수 있다. 그럴 경우 서유럽 국가들은 자연스럽게 맨 마지막 대상이 된다. 하지만 서유럽 국가들도 단일 패권질서를 추구하는 미국과는 상대적으로 독자적인 이해관계를 가지고 있기에 이 역시 일대일로 사업에서 배제하지는 않는다. 이 부분은 일대일로가 서두르지 않고, 단계적이며 실용적이고 안정성을 갖춘 전략이라는 점을 엿볼 수 있게 한다.

경제 분야에 있어 ‘선 경쟁분야, 후 독점분야’ 원칙은 일대일로가 시장경제에 대한 이해를 바탕으로 수립되었다는 점을 다시 한 번 확인할 수 있게 한다. 시장경제는 공정한 경쟁과 효율성을 강조한다. 그리고 앞서 말한 대로 이 같은 정상적인 시장논리의 작동에 기초한 경제협력만이 지속성을 담보할 수 있다. 자연독점적 분야나 공공재로 갈수록 시장논리 보다는 공공이익과 같은 비시장적 논리, 등가교환 보다는 무상원조와 같은 일방적 관계가 강조된다. 때문에 비록 겉으로는 좋아 보이지만 과거 소련의 원조가 실패한데서 알 수 있듯이 오래갈 수가 없다. 따라서 먼저 정상적인 경제관계의 기초를 마련한 위에서 차츰 공공재와 같은 ‘특수영역’으로 진출한다면, 이는 지속성을 담보할 뿐만 아니라 한 단계 높은 협력을 보장할 수 있다.

물론 이렇듯 시장원칙을 강조한다고 해서 그것이 냉혹한 신자유주의와 똑 같다는 얘기는 아니다. 양자 사이에는 확연한 차이가 존재하는데, 예컨대 신자유주의가 시장지상주의를 강조함에 비해 일대일로는 ‘호혜, 공영’을 표방한다. 실제 위 <비전과 전망>에서 보듯 ‘국가’의 적절한 역할에 대한 강조는 확실히 시장원리에 대한 보완이라 할 수 있으며, 일대일로가 무정부적인 시장을 전적으로 신뢰하는 것은 아님을 알 수 있다.

끝으로 서구와 국내 일부 언론에서 보도한 ‘채무함정’ 문제와 관련하여 살펴보도록 하자. 최근 스리랑카, 미얀마(버마), 파키스탄, 몰디부 등 일대일로 선상의 일부 국가들에 있어 연이어 부채문제가 발생하였다. 이에 대해 이들 언론들은 중국이 일대일로를 추진하면서 관련 개발도상국에 무리한 대출을 해주었기 때문에 발생한 것이며, 일부러 빚더미에 앉혀 그걸 빌미로 이들 국가의 항구나 도로 등에 대한 중국의 半 영구적 통제권을 획득할 목적에서 그러하였다고 보도하였다. 이는 사실상 과거 제국주의자들이 식민정책을 쓸 때 즐겨 쓰던 ‘조차지’와 비슷하다는 것인데, 실상은 과연 어떠한가?

우선 논리상 다음 두 가지 오류가 있다. 첫째, 일부 프로젝트의 특허경영권과 한 나라 전체의 채무위험을 결부시키고 있다. 어떤 개별 프로젝트나 기업이 직면하는 리스크와 국가채무 위험은 서로 별개의 것이다. 둘째, 개별 국가에서 출현한 문제를 일대일로 선상의 모든 국가를 포함하는 것으로 상승시키며, 또 이들 국가들 스스로 오랫동안 누적된 복잡한 채무문제를 간단하게 중국이 추진하는 일대일로 프로젝트 탓으로 돌린다는 점이다(“ ‘일대일로’가 직면한 것은 ‘채무함정’ 인가 ‘여론함정’ 인가?”, (“一带一路面对的是‘债务陷阱’还是‘舆论陷阱’?”),《财经》杂志, 2018年12月10日).

먼저 아프리카의 예를 들어 보자. 세계은행의 통계는 아프리카 국가들의 대중국 채무가 그렇게 심각하지 않으며, 특히 그들이 떠안고 있는 전체 외채에 대비할 때 더욱 그러하다는 점을 보여준다. 2015년 사하라 이남의 아프리카 국가의 대중국 채무는 전체 외채의 단지 10%만을 차지하였다. 비록 케냐·앙골라·지부티의 대중국 채무가 다소 높긴 하지만, 이들 채무는 재조정 될 수 있을 것으로 보인다(미국 싱크탱크인 ‘글로벌발전연구센터’의 <정책적 각도에서 바라본 ‘일대일로’ 창의의 채무영향> 보고에 따르면, 중국은 일찍이 많은 일대일로 선상 국가들의 채무에 대해 일정정도 채무를 경감하거나 재조정을 한 적이 있다고 한다. 위 《财经》杂志에서 소개된 내용임). 그리고 이들 아프리카 국가들을 포함하여 수많은 개발도상국들의 부채가 많은 것은 역사적 원인이 있다. 세계은행 통계로는 1970년대에서 1990년대에 이르는 20년간의 짧은 기간에 개도국 채무가 3000억 달러에서 1조5천억 달러로 5배 증가하였다.

각국별로 보자면, 화제가 되고 있는 파키스탄 채무위기의 경우, 미국 ‘글로벌발전연구센터’의 보고서에 의하면 현재 파키스탄의 외채총액은 약 580억 달러이다. 그중에서 중-파 쌍방 간의 채무는 약 10%이며, 나머지는 국제금융기구와의 다자간 채무이다. 중국 외교부장 왕이에 따르면, 중-파 간 일대일로 협력사업(CPEC) 틀 내 22개 프로젝트 중 18개는 중국 측의 직접투자이거나 원조를 제공하는 것이며, 단지 4개만이 중국의 우대 대출을 사용하는 것이기에 파키스탄의 채무부담을 가중시키지 않는다는 것이다. 참고로 파키스탄은 1947년 독립 후로 여러 차례 IMF의 원조를 받았다. 이 나라의 주요 채무는 대부분 2008년 전 세계 금융위기 후에 형성된 것으로 일대일로 때문에 급증한 것은 아니다. 파키스탄은 매년 이들 채무를 상환해야 하는데, IMF가 2016년 파키스탄에 대한 원조를 종결 짓고 거기에다 트럼프가 원조를 취소하는 바람에 파키스탄의 국제 지불능력 부족이 가중된 것으로 보인다. 2018년 10월 파키스탄 정부는 IMF에 120억 불 지원을 요청하였는데, 이는 지난 1980년대 말 이래 파키스탄의 13번 째 IMF에 대한 지원 요청에 속한다.

스리랑카의 경우를 보면, 10년 전 항구를 짓기 시작할 때와 금융위기 이후의 시장상황의 변화가 달라진 점을 고려하여야 한다. 문제가 된 한반토타항은 인도양의 주항로를 한눈에 살필 수 있는 요지에 위치하며 2007년에 짓기 시작하였다. 당시만 하더라도 해상운송 경기가 매우 좋았기에 인도양 해운량이 부단히 상승하는 상황이었다. 중국으로서도 인도양에 중간 기착항이 필요하였는데 이에 따라 양국은 항구 건설에 합의하였다. 그러나 2008년 금융위기가 발생한 후 세계적으로 소비와 원자재 수요의 급격한 하락 때문에 국제 해운업의 대 침체를 가져왔다. 이로 인해 한반토타항 프로젝트는 경영난에 빠지게 되었으며, 중국은 자국 내 부실기업의 구조조정 경험을 살려서 이 항구의 부도처리를 피하기 위한 조치로 ‘채무의 주식 전환’(债转股) 을 추진하게 되었다. 이는 순전히 합리적인 시장처리 방식이라 볼 수 있으며, 이것을 가지고 소위 ‘채무외교’라고 지칭하는 것은 지나치다고 보여 진다(이상은 위 《财经》의 북경대교수 왕쉬와의 인터뷰 내용을 소개한 것이다. 더불어 이 잡지에서 언급한 몰디부의 부채문제를 소개하자면, 중국의 몰디부에서의 주요 인프라 프로젝트는 중-몰 친선대교인데 현재 이미 개통된 상태이다. 이 대교는 관광업을 경제적 지주로 삼는 몰디부에 있어선 대단히 중요하다. 왜냐하면 주요 섬 간의 교통왕래를 가능케 할뿐만 아니라, 수도인 말리의 경제생활권의 발전을 추동하고 있기 때문이다. 부채문제와 관련하여 보면, 대교의 건설비용이 몰디부에 대해 그리 부담이 되지는 않는다. 왜냐하면 12.6억 위엔의 총 투자액 중 91.8%가 중국 측이 부담한 것이며, 그중에는 45.6%의 중국정부 무상원조와 46.2%의 우대 대출을 포함하고 있기 때문이다. 몰디부의 자체 자금은 겨우 총투자의 8.2%만을 차지한다. 살레 대통령이 말한 “몰디부 국고를 다 비웠다”고 하는 것은 몰디부의 채무 증가액을 분명 과장한 측면이 있다고 보여 진다).

다른 케이스도 내용은 비슷하다. 소위 ‘채무함정’과 관련된 보도는 대부분 일대일로의 의미를 축소하고 폄훼하려는 미국과 서구 언론의 의도가 많이 작용한다. 거기에 더해 피투자국인 개도국 내의 복잡한 정치상황이나 기회주의적 태도도 한 몫 거드는 경우가 있다. 예컨대 이 같은 국제여론을 빌려 대중국 채무를 단기에서 장기로, 장기에서 무상으로 자국에 좀 더 유리한 방향으로 바꾸려는 의도를 갖는다는 것이다.

지금까지 ‘시장원칙’에 관하여 살펴보았듯이 일대일로는 ‘효율성’을 중시한다. 관련된 프로젝트는 인프라 간의 상호 연결이든 산업·에너지 프로젝트이든지 모두 과학적인 타당성 연구를 거치고 엄격한 대출심사를 통과해야 한다. 이러한 프로젝트에 대한 심사와 연구는 모두 자본금 비율에 대한 요구, 자산부채비율에 대한 구속, 자본보상(투자수익)과 관련한 것들이다. 이런 기준에 미달할 경우 그 프로젝트는 통과되지 못하며, 이리하여 최종 선정된 프로젝트들은 대체로 경제성장과 민생의 개선을 촉진시킬 수 있는 ‘유효투자자산’으로서의 가치를 갖게 된다. 이 때문에 이들 개도국들은 비록 부채가 증가하더라도 자산 증가는 상대적으로 더욱 크게 되어 채무위기가 쉽게 현실화되지는 않는다. 아직까지 일대일로 사업으로 인해 부채위기가 실제로 발생한 사례는 거의 없다. 설령 그런 조짐이 보인다 할지라도, 그간의 선례에 비추어 중국정부가 적극적인 부채조정에 나섬으로써 위기가 현실화될 가능성은 그리 크지는 않는 것으로 보인다.

입시컨설턴트 혹은 브로커, 싱어가 쏘아올린 신호탄

가진 자들의 돈 놀이 분탕질로 변질된 미국의 대입시에 대해 더 살펴보기로 하자. 지난 회에 소개했던 ‘504 플랜’이 정작 보통의 미국 일반 시민들에게 본격적으로 널리 알려지게 된 것은 입시컨설턴트이자 브로커인 싱어(William Singer) 때문이다. 그는 지난 3월 미국을 발칵 뒤집어 놓았던 역사상 최대의 대입시 부정 사태의 주범이다. 싱어는 고객 중 하나인 코네티컷 주의 한 변호사에게 로스앤젤레스의 정신과의사 한 명을 콕 찍어주며 딸을 보내 ‘504 플랜’을 위한 진단을 받으라고 했다. 물론 학습장애 진단 받는 동안은 딸이 “멍청하게” 보여야한다는 말과 함께. 그렇게 해서 학습장애 판정을 받은 변호사 딸은 수능 시험을 별도의 공간에서 추가시간을 갖고 치렀을 뿐만 아니라 싱어가 고용한 시험 감독관이 틀린 답안지를 즉각적으로 수정해주었다. 연방수사국(FBI)이 공개한 녹취에 따르면, 싱어는 발각을 우려한 의뢰인에게 “모든 부유층이 다 그렇게 진단서를 사고 있다”며, “입시 판 자체가 기울어진 운동장”이니 걱정할 것 없다며 안심시켰다.

싱어, 가진 자들에게 ‘옆문’을 열어주다

그러나, 이건(504 플랜) 약과다. 소위 일류대학의 체육코치를 매수해, 축구의 ‘축’자도 모르는 여학생을 축구 특기자로 예일대학에 들여보내는 데 부모가 싱어에게 지불한 돈은 무려 1백 2십만 달러(약 14억 원)이다. 그깟 예일대가 뭐라고. 코치에게 돌아간 뇌물은 4십만 달러(약 5억 원). 이를 포함해 FBI가 발표한 수사결과에 따르면, 싱어가 일류대 체육코치, 입학사정관 을 동원해 유명 연예인과 변호사, 기업대표 등 부유층을 상대로 벌인 입시부정에 기소된 사람은 50여 명, 뇌물 액은 총 2천5백만 달러(약 298억 원)이다. 입시부정이란 부정은 총망라 했다. 예를 들어, 하버드대 출신의 학원 강사가 수능을 대리로 치게 하거나 시험 감독관이 답안지를 바꿔치게 함으로써 높은 성적을 얻는데 7만5천 달러(9천만 원)를 받았다. 증빙자료 서류 위조는 애교다. 그러나 이번에 기소된 것은 싱어가 벌인 입시부정의 빙산의 일각일 뿐이다. 왜냐하면 2011년부터 2018년까지 761건의 부정입학을 저질렀다고 싱어가 시인했기 때문이다. 의뢰자들에게 많게는 6백5십만 달러(약 78억 원)까지 받아 확실하게 일류대학에 꽂아 넣었다. 실로 제국(가진 자)들의 돈지랄로 썩은 내가 진동하는 미국 대학입시다. FBI의 조사과정에서 싱어가 한 말이 난장판이 된 미국의 입시 운동장의 실태를 완벽하게 드러낸다.

“자기의 실력으로 대학에 들어가는 것을 굳이 ‘정문’(front door)으로 들어가는 것이라 한다면, 일반고 보다 더 나은 학교 출신이기에, 그리고 기부금을 통해 들어가는 것은 ‘뒷구멍’(back door) 입학이라 할 수 있다. 그러나 뒷구멍도 입학을 확실하게 보장해 주지는 못한다. 확실한 입학을 보장받길 원하는 사람들이 혹할 수밖에 없었던 것이 바로 내가 새로 뚫은 ‘옆문’(side door)이다”(뉴욕타임스).

뒷구멍: 자사고

겉으로 보이는 것과 실체가 괴리가 있는 것을 우리는 흔히 본다. ‘안전제일’을 써 붙인 공사장엔 안전이 없다. 보스턴 북쪽으로 약 40 킬로미터 떨어진 앤도버란 곳에 필립스 아카데미(Philips Academy Andover)라는 자사고가 있다. “우리는 학생의 성취, 능력, 인성, 그리고 잠재적 가능성을 보고 학생을 뽑는다. 그래서 들어온 학생들은 우리가 끝까지 보살필 것을 보장 한다” 학교 홈페이지에 떡 하니 박아놓은 슬로건이다. 나아가 이들은 요즘 누구 때문에 유명해진 ‘블라인드’라는 단어가 들어간 “need-blind admission” 입학 정책을 쓴다고 홈페이지 첫 화면에 대문짝만하게 공지해 놓고 있다. 그것은 “장학금이 필요하단(need) 사람도 마다하지 않겠다(blind)”는, 즉 부모의 재력과는 상관없이 신입생을 뽑겠다는 것을 가리킨다.

과연 그럴까? 이 학교 등록금이 얼마인지 알면 그 답이 나온다. 기숙학생의 경우 연 57,800 달러(약 7천만 원), 아닌 경우가 44,800 달러(약 5천4백만 원)이다. 재학생 중 47%가 장학금조로 보조를 받는다지만 등록금이 비싼 사립대학에 버금가는 이런 명문 자사고는 일반 서민들에겐 그야말로 언감생심이다. 한 학급에 고작 13명, 400여 개의 각종 프로그램을 돌리는 이 학교에 약 1천1백 명이 재학 중이다. 졸업생 중에는 부시(Bush) 부자(父子) 대통령 등과 같은 명사가 수두룩하다. 그런데 등록금 비싼 이 학교에 왜 부자들이 몰리는 것일까? 그것은 바로 거기에 가야 그들 자식들에게 좋은 일이 생기기 때문이다. 싱어가 말한 ‘뒷구멍’이다. 그리고 그 역사는 매우 길다.

WASP패권

미국의 고등학교는 대입을 위한 준비기관, 일종의 입시학원으로 전락하지 않는 품격을 가지고 있었다. 말하자면 고등학교가 대학의 전단계로 간주되지 않는 그 나름의 독립된 교육기관으로 인식되어왔던 것이다. 학벌사회가 아니었으니 가능했던 것이다. 그러나 소수의 상류층(제국)은 서민이야 그러든 말든, 뭔가 우월한 존재로 자신의 존재감을 드러내고 싶어 했다. 그 구미를 맞추어 준 것이 바로 미국 동부의 명문 사립대학들이다. 일명 아이비리그 학교가 그것들이다. 그리고 그 학교들에 신입생을 대거 공급해 준 곳이 바로 앞서 언급된 필립스 아카데미와 같은 자사고이다. 이들은 아이비리그처럼 ‘8개학교연합’(Eight Schools Association)을 결성해 여전히 아이비리그 절대 공급처(feeder schools)로 승승장구하고 있다.

그런데 이들 학교는 ‘대입준비기관(프렙스쿨)’(college-preparatory)을 표방했다. 즉 일반 고등학교와는 달리 대학을 보내기 위해 더 나은 수월성 교육을 한다는 것이다. 아이비리그 중 특히 ‘빅3’라 불리는 하버드, 예일, 프린스턴대학은 이들 학교에서 대거 학생들을 뽑았다. 1930년대엔 예일대의 신입생 3분의 1이 이 8개교 출신들이었다. 그 결과는? ‘WASP패권(ascendancy)’이다. 백인(White), 영국계(Anglo Saxon), 개신교(Protestant) 출신의 상류층의 패권이다. 말하자면 당시의 미국의 제국들을 위해 만들어 놓은 것이 아이비리그이고, 거기에 대거 WASP출신의 상류층을 입학시키기 위한 합법을 가장한 대입시스템이 바로 자사고이다. 수월성 교육이란 미명하에, 그러나 속내는 가진 자들이 패권을 영속시키기 위해 만들고 이용한 것이 바로 자사고인 것이다.

시간이 지나 이제는 이미지 세탁을 위해 백인이외의 사람들도 간간이 받아들이곤 있으나 여전히 이런 유명 자사고는 제국질을 위한 중요한 수단으로 작용하고 있음은 물론이다. 이제 WASP보다는 가진 자들로 방점이 옮겨갔을 뿐이다. 더군다나 미국이 유례가 없는 학벌사회로 향하고 있는 이 때, 이들 유명 자사고에 대한 영향력과 수요는 날로 급증하고 있다. 그래서 이것을 흉내 낸 프렙스쿨들이 우후죽순 전국적으로 성업 중이다.

심지어 일류대학을 가기 위해서는 입시컨설턴트 자문은 필수, 게다가 자사고를 가야한다는 팁을 공공연히 언급하는 정도가 되었으니 학벌사회로의 변모가 얼마나 진척 되었는지 충분히 가늠할 수 있다(유에스에이투데이). 마켓워치에 따르면 현재 아이비리그의 최대 공급처 100개교 중 94개교가 이런 자사고들이다. 그런데 이것의 요체를 바로 인식해야한다. 그것은 싱어가 말한 ‘뒷구멍’이다. 이런 뒷구멍은 오직 가진 자들의 전용문이다. 또 다른 전용문인 기부입학은 여기서 더 이상 자세히 언급하지 않겠다. 다만 트럼프의 사위 쿠슈너(Jared Kushner)가 하버드대에 2백5십만 달러(약 30억 원)의 기부금을 내고 들어갔다는 것만 살짝 흘리고 넘어가겠다. 결론적으로 이러한 뒷구멍 입학이 가능한 것은 미국 입시제도 자체의 불투명성 때문이라는 점을 강조하고 싶다.

자식사랑이란 이름의 불(편)법, 그리고 부와 지위의 대물림: 입시의 구멍투성이 불투명성

다시 말하지만, 싱어가 말한 옆문과 뒷구멍은 과연 누가 누릴 수 있는가? 가진 자들이다. 일반서민들의 삶과는 괴리된 부를 갖고 있는 자들이다. 미국의 대입시는 애초부터 이들을 위해 만들어져 기울어진 상태에서 시작 됐고, 그 기울기는 시간이 가면 갈수록 더욱더 가팔라지고 있다. 가끔 구색을 맞추기 위해 저 밑바닥에서 몇 명을 끼워줄 뿐. 극소수의 가진 자들만이 저런 뒷구멍을 통해 슬쩍 입학했던 것이지만, 이제는 웬만한 살만한 자들이라면 너도나도 이런 제국질(뒷구멍과 심지어는 옆문까지 이용한)에 가담하려 드는 것이 현재의 미국이다(이에 대해서는 이미 필자가 2009년에 각종 입시부정이 난무한 것에 대해 상세히 보고 한 적이 있다. 『우리가 아는 미국은 없다』 참조).

그리고 이 모든 게 표준 시험 하나로 측정하지 않는 불투명한 입시 때문이다. 입학사정관에 의한 정성평가의 구멍, 그 틈새를 갖고 벌어지는 만화경이다. 그 최대 수혜자는 가진 자들이며, 수혜에서 빗겨난 이들은 ‘빽(?)’도 없고 돈도 없는 자들이다. 그러면 이것이 한 세대로 끝나는가? 결코 아니다. 그 구멍 난 입시는 세대를 이어서 봉사한다. 그 결과 교육을 통한 계층의 이동, 즉 사회이동은 불가능한 사회가 된다. 세습사회의 출현이다(이에 대해서는 후에 논의할 기회가 있을 것이다).

SKY캐슬, 드라마는 감상하면서 분노하지 않는….

위에서 보듯 미국의 입시는 애초부터 구멍을 용인하는데서 시작했다. 그러나 우리나라는 아니다. 입시에 있어 단 1건의 부정 사례도 나오면 안 되는 형편과 구조다. 그런 면에서 공정했다. 그러나 우리나라도 어느 시점부터 구멍이 숭숭 뚫리기 시작했고, 이제는 정시를 빼고서는 왜 내가 대학에 붙고 떨어졌는지를 모르는 상황이 되어버렸다. 국적 불명의 입시컨설턴트와 입학사정관이 새 직종으로 떠오르고 논술이네 자소서네 경시네 봉사네 독서이력이네 추천서네(대부분이 거짓투성이다), 아이들이 학과 공부도 따라가기 힘든데 저런 걸들로 동분서주하게 만들었다(그러니 거짓투성이다). 그리고 그것들을 위해 스펙을 쌓아야하는 스펙공화국이 되어버렸다.

그러나 착각하지 마시라. 아무나 그런 구멍을 이용할 수는 없는 것. 감히 어느 안전이라고 없는 것들이 고개를 내밀 수 있는가? 구멍을 이용해 소위 일류대에 자식을 집어넣을 수 있는 자들은 고액의 컨설턴트를 고용하고 범접할 수 없는 스펙(고도의 마사지를 통해 만들어진 거짓)을 만들어 줄 수 있는 부와 지위를 가진 자들일 가능성이 높다. “돈도 근본도 없는 것들은 그저 일반고나 다녀라. 우리는 우리의 길을 갈 테니 너희는 너희 길을 가라. 세상이 원래 그런 것!” 상류층의 속내다. 그러나 곰곰이 생각해 보라. 과장해 말하면 온 나라가 대학가기 위해 혈안이 된 우리나라에서 프렙스쿨이 아닌 곳이 특성화고 빼고 어디 있었는가? 그런데 어디서 난데없이 수월성 교육이란 미명하에 특목고와 자사고가 튀어나왔는가? 학력고사 하나면 깔끔하게 해결되던 대입이 어쩌다 수시 등으로 불투명하게 변질되었는가? 이런 의문이 들면 당연히 분노가 일어나야 할 터.

교육부 관리와 얼치기 교육학자들의 짬짜미: 현실을 이기는 이상은 없다

온갖 거짓투성이로 범벅된 수시를 도입하고 기존의 프렙스쿨에 옥상옥 격인 또 다른 프렙스쿨 자사고와 특목고를 올린 것은 교육부 관리와 교육학자들이다. 그들은 획일화된 표준점수로만 선발하는 것이 옳지 않다는 이상론에 빠져 눈을 돌린 곳이 미국의 시스템이다. 그러나 그 이상이 과연 이상적인가? 제국들의 현실적 이기심과 탐욕을 이상이 이길 방법은 없다.

우리도 마찬가지. 이상으로 미국의 시스템을 도입한 결과 승리는 결국 가진 자와 명망가들의 몫. 그들이 강력한 그들만의 연줄과 부를 갖고 미국의 제국들과 똑같은 일을 벌이고 있다. 요약하면 입시의 불투명성 가운데 승자는 사교육 시장, 특목고와 자사고, 그것을 십분 활용할 수 있는 가진 자들이다(대부분의 교육부 관리와 교육학자들은 여기에 속한다). 소위 일류대가 자사고와 특목고에서 대거 선발을 하고 있기 때문이다. 패자는 이미 정해져있었다. 그런 가운데서도 일류대학에 발 들여놓기 위해 갖은 애를 쓰는 애처로움이란… 어떨 땐 척박한 일반고에서조차 일류대에 한두 명 보내기 위해 저지르는 반교육적 불법이 스스럼없이 자행되는 이 처절함. 교육 현장에 더 이상 교육이 없는 가증스러움!

아이들은 몰모트가 아니다!: 공정과 정의를 위해서라면 차라리 차악을 택해야

이런 입시 시스템이 존재하는 이상 그것을 충분히 이용할 처지에 있는 자가 그것을 활용하지 않는다면 바보로 취급받는 이 부조리함을 언제까지 방치할 것인가? 그러나 우리가 반드시 기억할 것은 우리의 아이들은 그 알량한 지식을 갖고 자신들에게 유리한 방향으로 판을 짜버리려는(겉으론 이상에 맞추었다하지만, 세상에 대한 탐욕에 절어 자행한) 교육부 관리와 교육학자들의 몰모트가 아니라는 점이다. 그래서 감히 제안한다. 1980년대 치르던 학력고사체제로 돌아가야 한다. 횟수가 문제라면 학력고사를 여러 번 치르게 하면 된다. 그러나 최종 도달해야 할 목표는 아예 무시험으로 학생들을 선발하는 것이다. 그러나 그것이 현재 너무나 이상적이라면 일단은 학력고사로 돌아가자는 것이다. 공정과 정의를 위해 차라리 차악을 채택하자. 모든 특목고, 자사고는 폐지해야 한다. 옥상옥은 허락하지 말자. 서열화 된 대학구조를 획기적으로 바꾸자. 그러려면 기득권을 내려놓아야 한다. 방법은 딱 하나. 법인화된 서울대학을 다시 국립으로 전환시키고(굳이 그런 절차 안 밟아도 된다. 형식만 법인이지 정부지원은 그대로이니) 지방의 국립대학과 통합해 운영하고 동일 졸업장 주면 된다. 이를테면 전부 서울대 졸업장 주면 된다. 그렇다면 유명 사립대가 서울대 자리로 간다고? 천만에 말씀, 그것들도 무늬만 사립대학이지 엄청난 정부지원금 받는다. 그것을 끊어 버린다면 사립대도 통합대열에 합류할 수밖에 없다.

어차피 나이 들면 때가 묻고 더러워지기 십상이다. 그러나 인생에서 한창일 나이 10~20대에 물불 안 가리며 이상을 추구할 기회를 청소년들에게 주어야 한다. 그리고 그 추구엔 정의라는 개념도 포함시켜 줘야 한다. 어차피 공정과 정의는 이 타락한 속세에서는 완전히 실현하기가 불가능하다. 그러나 그런 개념조차 품지 못한 다는 것은 얼마나 서글픈 일인가. 그런데 우리는 지금 우리의 자녀들에게 그것을 빼앗는 것은 아닌가? 작금의 벌어지는 입시와 관련된 만화경을 보며 교육을 이 지경으로 만든 기성세대는 반성하고 반성해야 한다. 공정과 정의에 도달 못한다 해서 결코 포기할 수는 없다. 더더군다나 공정과 정의를 밥 먹듯 주창했던 이들이라면 더더욱 그러하다.

<참고>

“[동아쟁론]자기소개서 대필로 도마 오른 입학사정관제”, 동아일보, 2012. 8. 24.

김광기, “[경향시평]내신·수능 위주 입시 단순화를”, 경향신문, 2013. 3. 25.

김광기, “<16>미국에선 수능 오류가 없다고요?: [미 중산층 현장보고서 아메리칸 드림은 없다]”, 동아일보, 2014. 11. 27.

“고려고 상위권 학생에 시험문제 유출 의혹.. 징계 요구,” 파이낸셜뉴스, 2019. 9. 24.

“주요 15개 대학 입시, 학생부교과는 6%뿐,” 한겨레신문, 2019. 9. 23.

“조국 딸 10년 전 입시 문제로… 된서리 맞는 ‘학종’”, 한겨레신문, 2019. 8. 28.

김광기, 『우리가 아는 미국은 없다』, (서울: 동아시아, 2011).

“Actress, Business Leaders and Other Wealthy Parents Charged in U.S. College Entry Fraud,” New York Times, March 12, 2019.

Frank Bruni, “Bribes to Get Into Yale and Stanford? What Else Is New?,” The New York Times, March 13, 2019

“College admissions scam rekindles scrutiny of Kushner’s Harvard acceptance, $2.5M pledge”, USA Today, March 12, 2019

“Panel To Investigate Admissions At U. Of Illinois,” New York Times, June 11, 2009.

How VIPs Lobbied Schools: Duncan’s Office Tracked Politicians and Others, Chicago Tribune, March 23, 2010.

“In Chicao, Obama Aid Had V.I.P. List For Schools,” New York Times, March 23, 2010.

“Here’s What It Really Takes To Get Into The Ivy League These Days”, USA Today, April 26, 2017.

William S. Dietrich II, “The WASP ascendancy,”Pittsburgh Quarterly, Winter 2010.

“Education: Exeter’s 150th,” Time, June 15, 1931.

“College Cheating Ringleader Says He Helped More Than 750 Families With Admissions Scheme,” NBCNews, March 13, 2919.

“Ivy League’s Proving Grounds,” MarketWatch, August 26, 2002.

Lieberman, Joseph I. and Michael D’Orso, In Praise of Public Life, (New York, NY: Simon & Schuster, 2000).

Golden Daniel, The Price of Admission: How America’s Ruling Class Buys Its Way into Elite Colleges and Who Gets Left Outside the Gates, (New York, NY: Broadway Books, 2007).

김광기 경북대 교수의 연재 ‘인사이드 아메리카’는 <프레시안>에 동시 게재됩니다.  

흔히 중도에 대하여 언급을 하게되면 단지 불교적 관점만을 떠올리게 되기 때문에 대단히 관념화된 종교적 개념으로만 이해하기 쉽습니다.

중도는 불교적으로 양 극단(생과사, 고와락, 생과멸, 유와무 등)에 치우치지 말라는 의미로 이해되고 있기에 진리는 단지 양 극단을 벗어나는 것이라고 정의할 수밖에 없으므로 진리인 일체법이 있기도하고 없기도하며 있는 것도 아니고 없는 것도 아니라는 식으로 소극적으로 설명하는 것입니다.

따라서 성철스님께서도 중도를 적극적으로 정의하는 것이 불가하다는 것을 아시고 중도는 ‘쌍차쌍조’라고만 설명하신 것입니다.

이를 좀 더 상세히 설명하면 세계는 특정한 시공간에서 연기적 사건들의 생성으로 이루어지는  과정이기 때문에 초월적 불변의 실체로서의 진리는 존재하지 않는다는 것을 표현한 것이 중도라할 것이며 이러한 사상을 완성한 철학이 용수의 중관사상이라할 것입니다.

그는 ‘중론’에서 ‘생하지도 않으며 멸하지도 않으며 상주하지도 단멸하지도 않으며 동일하지도 다르지도 않으며 오지도 가지도 않는다 ‘라고 설파하면서 연기는 곧 공이자 가명(공 또한 공이므로 가명이다)이고 또한 중도를 뜻하는 것이라고 ‘공가중 삼제설’을 주창함으로써 중도설을 완성하게 됩니다.

이를 부연설명하면 색은 실체가 아니라 공한 과정으로서 가립된 존재에 불과하기에 특정한 색을 실체로 바라보는 자세를 버리고 전체를 관조하고 수용하는 태도인 중도를 따르라고 보는 것입니다.

그러면 불교적 의미외에 과학적으로 중도의 의미를 살펴봅시다.

양자역학의 코펜하겐해석에 의하면 ‘입자의 상태는 파동함수에 의해 결정되며 파동함수의 제곱값은 입자가 존재할 확률밀도이다’라는 명제가 있습니다. 부연하자면  존재의 모든 정보를 담고있는 것을 쉬뢰딩거의  파동함수라고 부르는데 이 함수에는 존재가 선택할 수있는 모든 가능성을 담고 있으나 관찰자는 이중에서 단 하나만을 선택하여 현실태를 창조한다는 것입니다.

따라서 관찰자는 결코 존재 전체를 파악하거나 실현할 수가 없으며 단지 가능태중 하나만을 발현할 수밖에 없다는 태생적 한계를 지닌다는 것입니다. 결국 타자에대한 인간의 파악은 코끼리 다리 만지기에 불과할뿐 코끼리 자체를 볼 수없다는 근원적 한계에 봉착할 수밖에 없다는 것입니다.

따라서 인간의 선택은 제한적이며 한계가 있을수 밖에 없으므로, 즉 인간 모두는 자신들이 파동함수의 일부만을 선택할 수밖에 없어 진리 자체는 결코 획득할 수없는 한계를 가질수 밖에 없다고 인정하는 자세를 가져야 한다는 것입니다.

더구나 모든 것은 절대 실체가 아니고 단지 변하는 과정일뿐이라는 생성론의 입장에 의하면 영속적으로 변화하는 과정을 모두 담을 수있는 표현방법이 없기때문에, 즉 언어의 한계때문에 존재의 시공간적인 실상을 파악하지 못하고 다만 잠정적이고 가립된 양태만을 표현할 수밖에 없습니다.

결론적으로 파동함수이론과 생성론 관점에 의하면 인간의 인식은 존재의 부분만을 파악할 수밖에 없는 원초적 한계가 있다는 것을 보여준다할 것입니다.

그럼에도 불구하고 인간의 의식을 오랜세월 지배해온 서구의 실체론적 관점에 따르면 강자의 관점을 마치 진리인양 실체화시켜서 변증법이라는 미명하에 약자의 관점을 억압하고 배제시키는 태도를 지속할 수 밖에 없다할 것입니다.

이는 오늘날 미국과 북한과의 관계에서 적나라하게 드러난다할 것입니다.

그렇다면 중도적 자세를 어떻게 상정하여야 할까요? 존재의 실상을 있는 그대로를 보라는 것은 바로  중도라할  것입니다. 즉, 중도는 인간이 만든 아상(확장  또는 목적지향형)을 여위고 존재의 정보를 모두 담지하는 파동함수 자체를 보는 것(생성과정지향형)이라할 것으로 오늘날 미국과 북한과의 오랜 갈등을 풀기위해서는 미국에의해  왜곡되어온 과거의 역사를 타파하고 북한의 실상에 대해 정확히 인식하게함으로써 강자가 약자에게 강요하고 먁자를 지양하는 것이 아니라 서로 상생의 동반자로 한 몸의 유기체를  생성하는 방향으로 나아가야할 것입니다.

다시 말해, 남한과 북한, 미국과 북한은 자신들의 관점이 진리이고 선이라는 실체론적 관점을 버리고 상생과 공존을 향한 도정의 동반자로서 공통분모를 확장하고 각자의 극단적 입장을 차단하는 쌍차쌍조하는 자세가 전제가 되어야할 것임에도 작금의 상황을 보면 미국은 실체론의 관점에  의거하여 종래의 지배-복종의 계서적 구조를 구축하려는 모습이 역력히 보이며 나아가 선악의 이분법 관점에서 북한의 핵무장이 자신들이 행한 북한에대한 무시, 봉쇄, 제거, 붕괴 전략의 필연적 산물이라는 것을 외면한채 무조건 악의 화신으로만 치부하는것 같아 참으로 안타까움마저 느낍니다.

좀더 부연 설명하면 북한을 쌍차하려만  하지말고 쌍조하려는 균형적이고 중도적인 관점이 왜 보이지 않는지 안타깝다는 것입니다.

종국적으로는 북한의 비핵화는 미국의 일방적인 비핵화전략의 일환이 아니라 한반도의 평화체제를 구축함으로써 남북의 내재적 모순을 극복하는 계기를 만듦과 동시에 세계평화에 이바지하기 위하여 진행되어야할 것입니다.

이를  위해서는 미국으로하여금 최근의 북미 대화가 미국의 세계전략에 무조건 복무하게하는 관점이 아니라 도리어 한반도평화를 구축하는게 주목적이라는 것을 천명하고 따라서  이를 위해 미국과 북한이 쌍차하고 쌍조하도록 중재자역할을 하는 것이 우리가 취해야할 중도의 길이 아닌가 생각합니다.

한편 국내 정치현실을 바라보면 참으로 답답한 마음을 금할 수가 없습니다. 진보든 보수든 자신을 진리의 실체인양 절대화시키며 상대방을 적으로만 설정하는 실체론에서 한 치도 벗어나지 못하고 있는데 중도의 생성론에 의하면 보수든 진보든 결코 떨어질래야 떨어질 수없는 존재론적인 합생체이기에 서로 합생을 도모하지 않을수가 없습니다.

결국 모든 정치세력 또한 생성의 동반자이기에 중도적 자세를 가지않는한 우리 사회의 모순을 결코 극복할 수가 없다할 것입니다. 근자에는 검찰 개혁문제로 진보진영마저 서로 극단적 대결양상을 보이는데 이 또한 오랜세월 권위주의 체제에 저항하면서 몸에 벤 적과아의 이분법적 실체론의 결과라고 생각하기에 서로 상생의 대안을 고민하는 중도적 자세가 필요하지 않을까 생각합니다.

특히 이번 사태로 인해 한국사회는 생명, 재산, 자유와 같은 실체적 기본권을 넘어서서 기회균등과 과정의 공정등의 절차적 정의를 가장 중요한 헌법적 가치로  내세우는 새로운 패러다임을 시대적 화두로 앞당겼다고 생각하게 되는데 이를 계기로 차이가 차별로 신분화되어 버리는 한국사회의 모순, 즉 남북모순, 지역모순, 세대모순, 학벌모순, 계급모순, 자산불평등 등이 신분화되는 모순을 근본적으로 혁파하는 기회가 되기를 기대해봅니다.

실상을 파악하여 공존의 목표를 설정하고 이를 위해 쌍차쌍조하기를!

직접 민주주의의 절차는 두 기둥을 기반으로 한다. 하나는 시민들에게 정치적 대리인들에 대한 거부권을 행사할 권한을 주는 것으로, 이는 국회나 지방의회의 통제 기능이나 반대의 거부권 기능과 나란히 있는 일종의 통제수단이다. 다른 하나는 시민들이 대의 기구에 법률안이나 계획을 제출하여 능동적으로 정치에 참여할 수 있게 하고, 정치인들이 제시한 법제안을 거부하면, 그것을 레퍼렌덤에 부칠 수 있게 해 준다. 이 두 가지 도구는 확정적 레퍼렌덤과 국민발안권인데 4장과 5장에서는 이에 대해 다룬다.

국민발안권과 레퍼렌덤은 민주주의가 위기에 처했을 때 가속장치 및 제동 장치와도 같은 역할을 한다. 권력층의 정치인들이 사회적인 주요 현안들을 정면으로 마주할 의향이 없을 때, 발안권은 가속 장치 역할을 한다. 반대로 레퍼렌덤은 정치인들이 어떤 문제를 국민들이 선호하는 것으로 추정되는 것과 다른 방식으로 해결하고자 할 때 비상 제동장치를 제공한다. 발안권의 경우, 시민들은 정치권에서 어떤 문제를 특정한 방식으로 해결하도록 박차를 가하는데, 그렇게 하지 않으면 주권자인 시민들이 직접 결정한다. 레퍼렌덤의 경우, 시민들은 자신들의 정치적 대리인들이 “소통하도록riferire(영어로 refer, 곧 ‘관계를 맺고 소통하다’는 의미를 지니며, referendum의 어원이기도 하다─역자 주)”, 곧 어떤 현안에 대해 그들을 대표인으로 세운 이들이 관심을 갖게끔 알리도록 압박을 가한다.

“레퍼렌덤”인가
“레퍼렌덤 관련 투표referendary vote”인가?

국제정치적인 논의에서나 정치학에서 “레퍼렘덤”이라 할 때는 항상 레퍼렌덤의 두 가지 주요 도구 (실행결정권과 투표권) 중 하나를 일컫는다. 곧 국회에서 승인된 어떤 규정이 시행에 들어가기 전에 저지하는 것과 투표에 부치는 것이다. “레퍼렌덤”이라는 용어는 어원 상 두 번째 정치 권한을 일컫는다. 그러나 이탈리아에서는 모든 레퍼렌덤 관련 투표(이하 ‘레퍼렌덤 투표”─역자)를 “레퍼렌덤”이라고 정의한다. 어떤 목적으로, 혹은 어떤 정부 차원에서 투표하는 것인지는 중요하지 않고, 늘 모두 레퍼렌덤이라고 한다. 일상어에서 이 단어는 투표의 도구와 절차와 행위 모두를 가리킨다.

이탈리아에는 국가적 차원에서 레퍼렌덤 투표가 있는 국민발안권은 아직 없다. 만일 그런 것이 있다면, “제안형 레퍼렌덤”이라고 정의해야 할 것이다(어떤 정치 세력은 그렇게 주장했다). 해외에서 그런 레퍼렌덤 투표는 늘 “국민발안”(스위스)이나 “발안initiative”(미국)이라고 정의한다. 이탈리아에서는 레퍼렌덤 도구이나 투표 모두 레퍼렌덤이라고 하는데, 그 때문에 용어에 혼동을 일으키곤 한다. 이탈리아의 체제에서 가장 중요한 도구는 법폐지를 위한 레퍼렌덤인데, 다른 나라에서는 그리 알려지지 않은 형태이다. 이 레퍼렌덤의 권한은 이미 존재하는 법률이나 규정을 폐지할 수 있는데, 그것을 새로운 법률로 대체하거나 이후에 시민들이 정책을 다듬어 제안하는 과정은 없다. 결국 이는 국민발안의 변종이라고 할 수 있는데, 곧 어떤 법률의 도입이 아니라 폐지를 위한 것이다. 본문에서는 시민 직접 참여의 두 가지 주요 형태 중의 하나인 확정적 레퍼렌덤과 확실히 구분하기 위하여 투표 행위를 “레퍼렌덤 투표”라고 부른다.

시민들의 거부권 행사 권한

“권력은 통제가 필요하다.” 레퍼렌덤을 위한 정치적 권리가 마련된 주요 동기가 이것이다.

새로운 법률은 주권자인 시민에게 알리고 그들이 해당 법률을 검토하고 필요하다면 거부할 수 있도록 해야 한다. 19세기에 스위스 시민들은 입법 과정에서 자신들이 최종 발언권을 지닐 것을 요구했다. 최소 인원수 시민들의 요청에 따라 선출된 기관에서 승인한 어떤 법률에 대해 레퍼렌덤 투표를 실시할 권리를 요청한 것이다. 오늘날 이탈리아를 포함한 많은 국가에서 이러한 거부권 행사 권한을 발효시킬 수 있는 이는 단 한 사람, 곧 공화국의 대통령뿐이다. 때로 이 권한은 비상 브레이크에 비견된다. 이 권한으로 시민들은 국민의 동의를 얻지 못한 것으로 추정되는 법률을 저지할 수 있다. 확정적 레퍼렌덤이 스위스인들이 가장 많이 행사하는 레퍼렌덤 권한이라는 것도 우연이 아니다. 이는 1848년 모든 헌법적 법률에, 1874년 모든 연방법에 도입되었다. 스위스 국민들 중 일부가 연방의회나 칸톤의회가 통과시킨 법률을 막고자 할 때는 레퍼렌덤을 국민 동의의 시험대로 삼는다.

확정적 레퍼렌덤으로 시민들은 법률 혹은 선출된 기관들이 내리는 행정 명령에 대해서건 자신들의 의사를 표명할 수 있다. 이 도구는 시민들의 손에 대의 기관들을 통제할 진정한 권력을 쥐어 준다. 시민들은 그렇게 단지 선거 때만이 아니라 지속적으로 자신들의 뜻에 부합하지 않는 특정 결정에 개입할 권한을 행사할 수 있다. 법을 위한 의무적 레퍼렌덤의 경우, 시민들의 요구가 없이도 국민투표가 개시된다. 대신 선택적 레퍼렌덤은 시민들이 요청해야 한다. 다시 말해 최소 인원수 이상의 발안자들이 정식으로 레퍼렌덤 요청을 제출하고, 짧은 시일내로 필요한 지지 서명을 모아야 한다. 모든 법률에는 주권자가 자신들의 레퍼렌덤 권한을 행사하지 않거나 그것을 요청할 기한(스위스에서는 칸톤에 따라 30~90일)이 경과되지 않을 경우 효력이 발생하지 않는다. 곧 아무도 레퍼렌덤을 요청하지 않았다는 것이 확인되어야 법이 발효된다.

좁은 의미에서 레퍼렌덤(투표 행위가 아님)은 일종의 동의의 시험대이다. 정치적 대리인들이 바라는 법이나 심의가 시민들의 전반의 동의를 고려에 넣을 수 있을지 여부를 확인하는 것이다. 때로 시민들이 선출한 정치 대리인들(국회, 주 의회, 기초자치단체 코뮤네 의회)의 결정은 공공연히 국민 대다수의 뜻과 다르다. 시민들 대다수의 뜻을 거스르는 법을 채택하는 것은 결국 민주적인 행위가 아니다. 그러므로 시민들은 자신의 의사를 표현하고, 필요하다면 그 법률이 발효되기 이전에 거부권을 행사할 수 있어야 한다. 원칙적으로 지나치게 장기간 입법 기구를 방해하지 않고도 그렇게 할 수 있다. 입법 의회 쪽에서 어떤 법률를 승인한 후, 시민들(발안 위원회)은 매우 짧은 기간 동안 투표(혹은 거부권)를 요청할 수 있다. 이 기간 동안 최소 인원수의 서명을 모아 국회에서 방금 기각된 법률에 대한 레퍼렌덤 투표 요청을 지원할 수 있다.

그 최소 인원수의 서명에 도달하면, 그 법률은 국민투표에 부쳐진다. 만일 그 법률이 동의의 시험대를 통과하면 발효되고, 통과하지 못하면 모든 것이 의회로 되돌아 간다. 이후 의회에서 바라는 법률이 국민들의 저지를 받았다면, 법률안은 다시 입법자들에게 되돌아 간다. 국민의 동의를 얻지 못했으니, 입법자들은 그것을 포기하거나, 더욱 적절하고 공감을 얻을 수 있는 해결책을 모색해야 한다.

이런 종류의 통제 도구를 선택적 확정 레퍼렌덤(협의의 레퍼렌덤)이라고 한다. ‘선택적’이란 것은 시민들이 자유롭게 레퍼렌덤 투표를 요청할 수 있기 때문이다. 대신 최고법(헌법)에 대해서는 시민들이 서명을 모아 요청하지 않더라도 레퍼렌덤 시행이 규정되어, 확정적 레퍼렌덤이 의무적이다. 민주주의 체제에서는 보통 헌법의 부분적이거나 전체적인 개정의 경우, 곧 민주주의의 기본 원칙들을 수정하는 경우, 이와 같은 레퍼렌덤이 규정되어 있다. 이런 경우 시민들은 반드시, 그리고 법적으로 자신의 의사를 표명할 수 있어야 한다. 다른 나라에서는 국토 재정비나 주요 법적 권한이 국제 조직(예를 들어, 유엔 같은 조직)에 양도될 때 의무적 레퍼렌덤을 실시한다.

이탈리아에서는 스위스와 달리, 국가적 법률이건 지방법이건 정규법 실행에 관한 레퍼렌덤 권리는 존재하지 않았다. 스위스에서 협의적 레퍼렌덤이 훨씬 오랜 세월 활용된 레퍼렌덤 권리인 반면, 이탈리아에서는 그게 무엇인지 설명하기가 어려운데, 그도 그럴 것이 오직 법폐지를 위한 레퍼렌덤 만이 존재하기 때문이다. 시민들이 사회에 해로울 수 있는 법률이 발효되는 것을 막을 수 있는 정규법의 “비상 브레이크”는 존재하지 않는다. 이탈리아에서 시민들의 이 “자기방어권”은 국회의원 2/3 이상의 승인을 받지 못한 헌법 개정에 대해서만 존재한다(헌법 제138조). 2001년과 2006년, 2016년, 시민들은 헌법의 개정법들을 확정하거나 거부하기 위한 투표 요청을 받았다. 이탈리아 사람들은 프로디(전직 수상)의 개혁을 통과시켰지만(2001년), 베를루스코니의 개혁안은 기각했으며(2006년), 2016년 12월 렌치 정부가 추진한 개혁안 또한 기각했다. 이런 방식의 레퍼렌덤 투표에는 어떤 종류의 참여 정족수도 정해지지 않았다는 것이 흥미롭다. 그러나 투표 결과는 항상 법적효력을 지닌다.

다양한 의무적 레퍼렌덤과 선택적 레퍼렌덤 및 국민발안 등은 잘 작동하는 직접 민주주의의 두 가지 주요 기둥이다. 다른 도구들은 자문형 레퍼렌덤과 국민발안의 법률 제안이라는 기초적 도구들을 보완한다. 이탈리아에서 일반법을 위해 존재하는 유일한 레퍼렌덤 형태인 법폐지를 위한 레퍼렌덤은 결국 하나의 법률을 폐지하기 위한 국민발안에 불과하다. 레퍼렌덤은 늘 법적 구속력을 지니는 반면, 정치적 결정의 과정에 시민들을 참여시키고자 하는 그 밖의 참여 민주주의 형태들은 법적 구속력이 없으므로 결정적 중요성이 훨씬 떨어진다.

투표에 부칠 법률에 따른 확정적 레퍼렌덤 종류

이탈리아의 법률 제도는 단순히 국회의 과반수 이상으로 승인된 헌법 개정의 경우만이 아니라 다음과 같은 경우에도 선택적 확정 레퍼렌덤(이탈리아 헌법 제138조)을 시행한다.

트렌티노 알토아디제 주의 “정부 구성 법률들”에 대한 확정적 레퍼렌덤. 여러 현provincia 의회 소속 의원들의 1/5 혹은 유권자의 1/50의 요청에 따라 선거 제도와 직접 민주주의에 관한 주 법률에 대해 레퍼렌덤을 실시할 수 있다. 알토아디제 주에서 2014년 2월 9일 처음으로 이런 종류의 “적용” 법률에 대한 레퍼렌덤이 시행되었다.

트렌티노 알토아디제 주의 여러 기초자치단체 의회에서 당 기초자치단체 법령을 개정할 경우 거주 시민들이 확정적 레퍼렌덤을 요청할 수 있다. 2015년 발효된 기초자치단체 법령 관련 단일 문서는 시민들의 민주적 통제권의 이 새로운 돌파구를 열었으며, 몇몇 기초자치단체 (말레스, 아나우니아)에서는 그 권한을 당 의회의 승인을 받은 다른 모든 조례들에까지 확장시켰다.

이탈리아에서는 아직 국가적 일반법ordinary law에 대해서나 주의 일반법 혹은 주 법령regional statutes에 대해서도 확정적 레퍼렌덤이 존재하지 않는다.

그러나 헌법에는(제123조) 주의 행정 명령 관련 법률 폐지를 위한 레퍼렌덤 권리가 규정되어 있는데, 이는 사후事後 레퍼렌덤의 한 형태로서, 주 차원의 모든 레퍼렌덤이 대부분 그렇듯이 거의 활용되고 있지 않다.

직접 민주주의에서는 어떻게 투표하는가? 국민 레퍼렌덤에서는 대개 아직 투표소에서 투표하는데, 이탈리아의 경우도 마찬가지이다. 스위스나 독일 등 여러 나라와 미연방 여러 주에서는 일반 우편을 통한 투표 또한 허용함으로써 시민들 대다수가 우편시스템을 활용하여 투표한다. 인터넷을 통한 전자투표도 점차 늘어나고 있다. 대개 레퍼렌덤투표로는 다음의 방법들이 있다.

총회(강당에서 거수 투표나 투표함에 비밀 투표)

투표함(투표하는 일요일)

우편 투표(우편시스템을 이용)

전자 투표(인터넷)

마지막 3가지 형태(투표함, 우편, 인터넷)의 혼합형

스위스에서 단 두 칸톤(주)들만이 아직도 “란츠게마인데Landsgemeinde(스위스의 칸톤 차원 주민 총회─역자 주)”를 실시한다. 이는 주 단위로 열리는 모든 시민들의 연례 총회로서 입법 기능이 있으며, 거수로 법률과 추정 예산안을 승인한다. 그러나 스위스 기초자치단체의 70%에서는 기초자치단체 단위 집회에 참석한 모든 주민들의 투표(열린 투표나 비밀 투표)를 실시하고 있다. 어쨌든 레퍼렌덤 투표에서 스위스 사람들 대다수가 아직 우편으로 투표한다. 또한 2015년부터 해외 거주 스위스인들은 인터넷을 통해 전자로 투표할 권리를 갖는다. 이 권한은 2019년에는 모든 스위스 시민들에게로 확대될 터인데, 이 해부터 스위스인들은 세 가지 투표 방법을 활용할 수 있게 된다. 이들은 그 외에도 전통적인 “란츠게마인데”(단 두 칸톤에서)와 결정을 위한 시 총회(작은 기초자치단체에서)에 직접 참여한다.

편집자 주:

다른백년 출범 3주년을 기념하며 자축하는 책을 발간하였습니다.

“더 많은 권력을 시민에게” 제목으로 21세기 새로운 흐름인 직접민주주의를 소개하는 내용입니다. 현재의 한국정치로는 미래의 희망이 없습니다. 1%의 소수를 위한 정치에서 99%의 시민을 위한 정치로 거듭나기 위해서는 비례성을 100% 강화하는 연동형 비례제를 도입하고 주권자인 시민들이 직접 참여하고 비판하고 결정하고 통제하는 민치 – 시민권력의 새로운 시대를 열어가야 합니다. 이런 뜻에서 책의 내용을 격주를 통하여 약 10개월 간 연재하고자 합니다.  직접 구매를 원하시는 분들은 시중의 대형서점이나 온라인을 통하여 구매하실 수 있습니다.

지금까지 3회에 걸쳐 일대일로 사업의 지속가능성을 살펴보았다. 필자가 분석한 대로 만약 이 같은 가능성이 실제로 현실화 된다면, 이는 당연히 미국이 주도하는 현 국제질서에 심각한 타격을 줄 수밖에 없다. 이번 호에는 이 문제에 대해 논해보도록 하자.

먼저, 냉전체제를 빌려 미국이 자신이 주도하는 패권적 국제질서를 완성하였듯이, 일대일로는 신 국제질서 수립에 있어 ‘냉전체제’와 같이 새로운 국제질서의 ‘배경’ 내지 ‘시대정신’을 형성하는 역할을 하게 됨을 주목해야 한다.

무엇보다도, 세계적 규모에서의 일대일로사업의 추진은 국제질서의 중심 주제를 ‘정치와 이데올로기’로부터 ‘경제와 건설’로 확실히 전환시키는데 있어 결정적 계기가 될 것으로 보인다. 새로운 국제질서의 탄생은 반드시 ‘시대적 상황’과 연관되어 있으며, 이로부터 자신의 독특한 ‘특징’을 갖게 된다. 냉전체제의 가장 중요한 특징은 자본주의와 사회주의 양대 진영 간의 이데올로기적 대립이었다. 그런데 당시 이데올로기적 대립이 국제문제의 가장 주요한 이슈로 등장할 수 있었던 이유는, 무엇보다도 종전 후 전쟁으로 파괴된 기존 자본주의 질서 속에서 서유럽 각국 내의 계급투쟁이 격화할 수밖에 없었던 시대적 상황과 관련이 있었다. 냉전체제는 우선 각국의 일국 내 계급투쟁을 국제적인 이데올로기적 대립으로 격상시킨 후, 다시 이를 군사집단화한 양대 진영 간의 대립으로 탈바꿈시키는 과정을 통해 성립하였다. 이 같은 냉전체제의 형성은 당시 미국이 주도하는 국제질서가 성립할 수 있는 유리한 조건을 만들어 주었다.

그렇다면 오늘날의 ‘시대적 상황’은 무엇인가? 그것은 앞서 ‘주요모순’과 관련하여 지적하였듯이(일대일로―지속가능성(1)참조), 신자유주의가 몰고 온 금융위기로 인한 세계경제의 불균형이 좀처럼 회복되지 못하고 있으며, 이 때문에 세계 대다수 국가가 장기간 경제 불황으로 고통을 받고 있다는 것이다. 이 같은 세계경제의 불균형과 만성적 경제위기에 대해 마땅한 다른 대안을 찾지 못하고 있는 세계 각국에게 있어, 나름의 설득력 있는 해법을 제시하고 있는 일대일로는 광범위한 개도국뿐만 아니라 선진국을 포함한 많은 국가들의 지지와 참여를 유발하는 강한 동기를 갖는다. 이미 122개국에 이르는 일대일로 협정에 서명한 국가 수가 이점을 말해준다. 이렇게 되면 일대일로 사업이 지속성을 갖고 발전해 갈수록 경제문제가 정치와 이데올로기 문제를 밀쳐내고 국제사회의 중심 이슈로 확고하게 자리 잡을 수밖에 없다.

지금까지의 미국 중심의 패권질서는 기본적으로 정치와 이데올로기에 기초하여 수립된 것이었다. 냉전이 처음 시작될 무렵 그러하였으며, 1990년대 들어 냉전이 종식된 이후에도 아직 그 같은 성격을 탈피하지 못하고 있다. 이 때문에 국제관계가 경제와 건설을 중심으로 확고히 변화될 경우에는 미국 중심의 이러한 패권적 국제질서는 해체의 운명을 걸을 수밖에 없게 된다.

그것은 먼저 이념적 측면에서 그러하다. 일대일로는 앞서 소개한 바대로 ‘평등, 호혜, 평화공존’을 기본이념으로 표방하고 있는데, 이는 경제건설이라는 그 기본 성격과 관련이 있다. 즉 일대일로는 지속적인 상호 경제발전과 협력가능성에 유념하는데, 이와 관련하여 한편으론 시장법칙과 비교우위론을 강조하면서도, 또한 약자에 대한 적절한 배려가 함께 어울리도록 하고 있다. 이와 비교할 때 미국이 이끄는 현 패권질서는 불평등, 일방성, 내정 간섭 등으로 특징 지워진다. 이는 후자의 정치적 성향 그리고 그것이 발 딛고 있는 국제독점자본의 특성과 관련이 있다. 이렇듯 일대일로는 이념적으로 지금의 미국 중심 패권질서의 그것과 극명하게 대립되며, 이에 따라 후자를 우선 이념적으로 해체시키는 역할을 하게 된다.

다음으로, 현 정치·군사 동맹체계의 해체와 관련하여서도 그러하다. 이것은 미국 중심의 국제질서를 떠받치는 매우 중요한 요소이다. 일대일로의 주 사업인 ‘경제건설’은 처음에는 이러한 미국의 동맹체계와 부자연스러운 병존 시기를 가질 수밖에 없지만, 그러나 차츰 그것들을 내부적으로 해체시키는 역할을 하게 된다. 예컨대 한미일 동맹체계만 하더라도 그러하다. 일대일로 사업의 진일보한 발전에 따라 그것은 내부적인 이완작용을 경험하면서 차츰 성격이 변모하게 될 것이며, 결국은 무력화되어 해체될 수밖에 없다. 이미 한국과 일본은 중국의 일대일로 사업에 동참의사를 표시하였다. 이에 따라 일정기간 두 나라는 정경분리 원칙에 입각해서 일대일로에서의 경제협력과 한미일 군사동맹이 병존하는 국면을 추구하겠지만, 일대일로에 참여하는 한중일 삼국 간의 경제협력이 깊어질수록 사실상 한미일 군사동맹은 의미를 상실하게 된다. 이미 기존에 일방적으로 미국에 쏠려있던 일본의 태도가 최근 바뀌고 있는 것을 목격할 수 있다. 최근 들어 일본의 아베정권은 중국과의 정치적 관계를 진척시키면서, 상대적으로 중미 간의 관계에 있어서는 중립적인 방향으로 전환하는 모습을 보여주고 있다. 이렇듯 경제위주의 일대일로는 미국의 동맹국들로 하여금 ‘정경분리’라는 과도기적 혼란 상태에 빠지게 할 뿐만 아니라, 시간이 갈수록 냉전시대의 유물인 군사안보적인 배타적 동맹체계의 유용성에 대한 의문을 더욱 노정시킴으로써 사실상 미국의 동맹체계를 무력하게 만든다.

다음으로, 미국 패권질서의 해체과정이란 다른 측면에서 보면 그것을 대체할 새로운 요소의 성장과정이라 할 수 있다. 그렇다면 일대일로는 이와 관련하여 어떠한 역할을 수행하는 것일까? 다음 몇 가지를 정리해 볼 수 있다.

첫째, 미국의 전략적 경쟁자인 중국의 국가역량이 안정적으로 성장할 수 있는 환경을 제공해준다. 그간 새로운 국제질서 수립의 역사를 보자면 모두 ‘전략적 핵심 국가’ 간의 관계가 가장 중요하였으며, 그 기초위에서 다른 동맹관계 등을 통해 외연이 확장되는 식으로 이루어졌다. 그 대표적인 것이 냉전체제에 있어 미소관계이다. 마찬가지로 현 미국 중심의 패권질서의 해체와 이를 대체하는 새로운 국제질서의 수립은 미국의 전략적 경쟁상대인 중국의 성장과 긴밀한 연관을 갖는다. 이러한 의미에서 볼 때 일대일로는 안팎으로 중국 국가역량의 지속적 강화를 보장해준다. 즉, 대내적으로는 자체 그간 40년간의 중국 개혁개방의 새로운 차원의 발전이며 종합적인 청사진이라는 성격을 갖고 있다. 대외적으로는 에너지자원과 국제 무역통로의 다변화를 통해 미국과 서구 동맹세력의 전략적 포위망을 벗어날 수 있게 해준다. (이상 제2회, “일대일로 연혁과 취지” 참조)

둘째, 새로운 국제질서 수립을 추진하는 주도 국가는 반드시 그 영향력을 지역적 차원을 넘어서서 전 지구적 차원으로 확장시킬 수 있어야 한다. 이러한 측면에서 볼 때 일대일로는 중국의 영향력이 주변국에만 한정되지 않고 전 세계로 확장될 수 있도록 돕는다. 예컨대 그 포괄범위가 중앙아시아, 남아시아, 서아시아, 유럽, 아프리카, 태평양제도, 남미 등 거의 전 세계에 미치게 된다는 점에서 이 문제는 해결된다고 볼 수 있다.

새로운 국제질서의 추진 주체 중 하나인 중국은 일대일로를 통해 참여국의 각종 항구시설의 장기적인 이용 권리의 확보, ‘상하이 협력기구’, ‘50+1’(중국-아프리카국가 협력기구) , ‘10+1’(중국-동남아국가 협력테이블), ‘16+1’(중국-중동부유럽국가 협력기구), 브릭스 등을 통해 이 같은 ‘영향력 확장’ 문제를 해결할 수 있는 기회를 제공받고 있다. 물로 여기서 ‘상하이 협력기구’나 ‘브릭스’는 일대일로가 출현하기 전부터 존재하였다. 그러나 일대일로 전략이 추진된 이후 이들 기구들은 이 전략 속에서 재배치되고 새롭게 의미 지워지면서 일대일로 사업을 뒷받침하는 역할을 수행하는 것을 발견할 수 있다. 궁극적으로는 새로운 국제질서의 추진 주체들은 유엔의 기능을 강화시키는 것을 통해 이 ‘영향력 확장’ 문제를 해결할 수 있을 것이다.

셋째, 일대일로의 평등과 호혜에 입각한 경제교류는 개도국에 대한 기간산업, 교육, 산업분야의 투자를 불러 일으켜 개도국의 경제발전의 속도를 빠르게 해준다. 이리하여 이들의 국제경제에서 차지하는 비중은 지속적으로 높아지며, 이는 서구와 미국 패권질서에 분명 불리한 요소로 작용하게 된다.

미국 GDP성장률은 2000년대 들어 지속적으로 하락하는 추세를 보여주는데, 이와 함께 세계 다른 지역 특히 개발도상국가와의 성장속도에 있어서의 차이가 커지는 모습도 보여준다. 예컨대 2000년 세계와 개발도상국가의 GDP성장률은 각기 미국의 1.24배와 1.5배 이었는데, 2007년에 이르러선 1.69배와 2.48배로 확대되었다. 미국 GDP의 성장률과 세계 평균수준과의 차이가 커짐에 따라, 미국이 세계경제에서 차지하는 비중도 계속해서 줄어들고 있다. 아래 표는 신흥경제권이 세계경제에서 차지하는 비중 증가 추세를 잘 말해준다. 2015년에 이미 50%를 넘어섰으며, 이후에도 계속해서 증가추세를 멈추지 않고 있다.

이 같은 상황은 무엇을 의미하는가? 그것은 현재 국제관계에 있어 주요 국가 간의 역관계에 심각한 변화가 발생하고 있으며, 이에 따른 국제질서의 큰 변화가 예견된다는 사실이다. 2013년 이후 일대일로 사업의 본격화로 개도국에 대한 투자가 확대되고 그들 국가의 낙후된 인프라가 점차 개선되고 있는 상황에서, 앞으로 개도국들의 경제성장 속도는 더욱 탄력을 받게 될 것이며 미국 경제의 상대적 축소는 가속화 될 것으로 예측된다.

결국 일대일로 사업의 발전은 현 미국 중심의 패권질서를 해체시키고 새로운 국제질서의 수립을 가져오게 된다.

국민발안의 아이디어는 고대 그리스 아테네의 폴리스에 뿌리를 둔다. 폴리스에서 투표권이 있는 모든 시민들은 다른 이들과 더불어 새로운 법안을 제안할 수 있었다. 현재 여러 헌법에 이 권한이 존재하지만, 시민들이 낸 제안을 국회에서 받아들이지 않는다면 시민들은 다른 시민들이 낸 제안에 대해 투표할 권리 또한 갖는 경우가 매우 드물다. 국민발안, 혹은 단순히 “발안”은 확정적 레퍼렌덤과 나란히 직접 민주주의의 두 번째 기둥을 이룬다.

현대 민주주의의 역사에서 국민발안권은 1891년 스위스에서 처음으로 도입되었다. 그 외에도 미연방 주의 거의 절반 가량에 이 권리가 현존한다. 국민발안권은 대의민주주의에서 모든 입법 권한이 대의원들에게 위임되어 있는 상황에서 진정한 주권자인 시민들에게 제안권을 되돌려 줘야 한다는 필요성에서 생겨났다. 그런데 대의 기구에서 시급한 현안을 직시하지 않고 절박한 문제에 대해 만족스러운 해결책을 찾지 못하거나 그저 소수의 이익만을 위한 법을 발효시킨다면 무슨 일이 일어날까? 거의 모든 정치적 권한을 선출된 대의원들에게 위임하는 상황에서 시민들은 자신들이 위임한 의원들이 재직 기간 중에 누리는 무한정한 자유를 제한할 수 있는 개입 도구가 필요하다.

국민 혹인 시민들의 입법 발안은 이탈리아 헌법에 규정된 기본권이다. 이탈리아 헌법 제71조 2항에 따르면, 입법 발안권은 국회의원만이 아니라 시민들에게도 있다. 국민발안으로 평범한 시민들도 주도권을 발휘하여, 법률 제안이나 적어도 하나의 법안을 위한 지침의 초안 작성 작업을 할 수 있으며, 나중에 그 법안은 국회에서 명확한 법률로 제안될 것이다. 이후 일정 인원의 시민들이 각자 서명으로 그 제안에 대한 지지를 표명하고 나면, 그것을 대의 기관에 제출할 수 있다. 필요한 서명인 숫자가 채워져 제안서를 국회에 전달했으면, 이를 일정한 기한 내에 다루어야 하는 것이 의무로 정해져 있다. 그 제안이 국회의원들에게 받아들여지지 않으면, 현행법에서는 어쨌든 레퍼렌덤 투표로 넘어가지 못한다.

국민발안권 덕분에 정치 권력은 (법률 제안과 요청과 관련하여) 정치 계급에게만 귀속되지 않고 시민들에게도 귀속될 수 있다. 그러므로 이 경우 국민입법에 대해서도 논의할 수 있다. 레퍼렌덤과 더불어 통제권으로서 국민발안권은 “직접 민주주의의 쌍두마차”이다. 이탈리아에서는 국회와 시민들 외에도 각 주 또한 입법 발안권을 갖는다. 어쨌든 이 경우에도 늘 선출된 정치인들이 그 권리를 행사한다. 각 주나 시민들의 법률 제안을 의회가 기각하는 경우 레퍼렌텀 투표를 요청할 권리가 없다.

국민발안권은 시민들을 입법자로서 행동하게 한다. 이 권리로 시민들은 방치된 정치 현안에 대해 모든 이들의 관심을 끌어내고, 개혁을 위한 혁신적 아이디어를 제안할 수도 있다. 스위스 법에서 국민발안권은 오직 헌법이나 칸톤 법령만을 개정할 수 있다. 10만 명의 시민들이 서명으로 그 발안을 지지해야 한다. 발안이 국회나 칸톤의회에서 퇴짜를 맞는다면, 국민들은 자신들의 의사를 직접 표현할 권리를 갖는다.

투표에서 과반수 이상의 표를 얻지 못한 발안이라도 여전히 유효하다. 새로운 논점이 정치 의제로 제안되어 모두가 그에 대해 토론하게 되고, 결국 국회는 이에 반응을 보여야 하기 때문이다. 레퍼렌덤 투표는 긴 공공 토론과 그에 따른 제안의 발안자들과 대의기구 정치인들 사이에서 벌어지는 정치적 협상의 마지막 퍼즐 조각이다.

의회나 주 의회, 기초자치단체 의회는 잘 법제화된 직접 민주주의 절차에서 항상 토론과 의견을 피력하는 역할을 해야 한다. 특히 시민들이 국민발안권을 이용할 때는 더욱 그렇다. 이는 어떤 대의기구(국회 등)가 시민들이 내놓은 제안에 대해 해당 기구 의원 과반수 이상의 승인을 얻는 방식을 통해 대의기구 자체의 대응 방식을 마련해야 한다는 뜻이다. 그 다음에는 의회와 발안위원회 간의 일종의 협상 단계로 넘어간다. 만일 타협안에 이르지 못하면, 시민 제안이나 의회의 반대 제안 모두 레퍼렌덤 투표로 넘어간다. 대체 제안이라는 착상은 확정적 레퍼렌덤의 경우에도 시행할 수 있는데, 이를 “건설적인 레퍼렌덤constructive referendum”이라고 한다. 의회가 원하는 법률에 대한 거부권 행사 요청에 대해 시민들은 대안적인 법제안을 덧붙여서 모든 이들이 이를 투표로 결정하게 할 수 있다.

특별 법령이 있는 두 주(발레 다오스타와 트렌티노 알또 아디제 자치주)를 제외하고 이탈리아에는 국민투표(사전事前 레퍼렌덤)에 부치는 국민발안이 존재하지 않는다. 또한 국민발안의 법제안(이탈리아 헌법 제71조 2항)에 대해 특정 기한 내에 이 제안들을 다루어야 할 의무가 없고, 레퍼렌덤 투표 제안 권한이 없으니, 실질적으로 국민발안 제도가 무용지물이다.

그 밖의 시민들의 직접 참여 권리들

다양한 헌법 체제에서는 여러 부차적 권리들로 말미암아 시민들은 정치 기구를 상대할 수 있다. 이탈리아에서는 가끔 자문형 레퍼렌덤을 시행하는데, 한 기관이 어떤 특정한 주제에 대해 법적 구속력이 없는 상태에서 국민들에게 자문을 구하는 것이다. 여론 조사와 비슷한 참여권의 한 형태이지만 인구 표본 집단에 의해 이루어지는 것이 아니라 국민 모두에게 묻는 방식으로 이루어진다. 여기서 시민들의 여러 입장이 잘 드러난다. 현대의 직접 민주주의 체제를 갖춘 나라에서는 그러한 “자문형 레퍼렌덤”을 생각조차 할 수 없다. 직접 민주주의에서 주권자인 시민들은 결정을 할 수 있어야 한다. 만일 이러한 권리가 허락되지 않고 그들의 의견을 청하는 것으로 국한된다면, 레퍼렌덤이나 직접 민주주의가 아니라 그저 여론 조사나 심의민주주의를 논하는 것이 나을 것이다.

두 가지 주요 도구─입법 국민발안(시민들이 직접 작성한 법안, 곧 “국민 입법” 안)과 레퍼렌덤(어떤 법률에 대해 사전 통제 투표나 법률 발효 조건으로서의 투표)─외에도 정치 권력에 대해 아무런 법적 구속력이 없고 시민들을 심의 행위로 이끌지도 않지만 보완 기능을 하는 다른 직접 민주주의 도구들이 다음과 같이 존재한다.

1) 자문형 국민 레퍼렌덤: 투표권을 지닌 모든 이들의 국민투표로서 법적으로 구속력이 없는 자문적 여론 조사와 다름없다. 이런 종류의 투표는 시민들이나 선출된 기관 주도로 특정 주제에 대한 여론의 향방을 부각시킬 수 있다. 투표 결과는 대표적이고 민주적인 방식으로 지배적인 국민 여론의 시각과 방향을 보여주며, 어느 정도 정치적 중요성을 갖는다. 스위스와 미국 및 독일에서는 법적 구속력이 없는 레퍼렌덤 도구라는 개념 자체가 존재하지 않으므로 이런 종류의 레퍼렌덤이 없다.

2) 국민발안의 법제안(국민투표 없이): 이는 주 의회나 현provincia(이탈리아의 주 단위 하부의 지방 행정 단위─역자 주) 의회에서나(일정 인원수의 서명으로) 혹은 의회에서(5만 명의 서명으로) 시민들이 작성한 법안을 투표에 부칠 기회이다. 정치 기구 편에서 승인할 의무가 없으며, 입법 의회 쪽에서 논의의 결과가 어떻건 레퍼렌덤에 대한 회부 여부를 확정하지 않는다는 점에서 진정한 국민 입법 발안과는 다르다.

3) 청원은 시민들이 특정 정치 기구에 하는 공식적인 질의 요청으로서, 해당 정치 기구는 일정 기간 안에 답변해야 할 의무가 있다.

4) 정치 직위 소환권: 좁은 의미에서 이 절차는 직접 민주주의의 도구에 속하지 않지만, 그래도 시민들이 행사할 수 있는 또 다른 정치적 권리 보장 도구이다. 캘리포니아를 비롯한 미국 연방의 몇몇 주와 스위스의 몇몇 칸톤 그리고 최근에는 루마니아(2007년)와 베네주엘라(2005년)는 최소 인원수의 시민 서명을 모은 후 국민들의 결정을 통해 선출된 정치인의 직위(대통령, 주지사, 장관)를 박탈할 기회를 유권자들에게 준다.

그러나 일반적으로 레퍼렌덤 권리는 늘 법의 틀 안에서나, 행정 기관에서 결정된 행정 조례의 틀 안에서 이루어지는 특정 정치적 현안이나 프로젝트에 관련된 결정을 가리킨다.

직접 민주주의, 소수자들 및 기본권

레퍼렌덤 투표에서는 다수결의 원칙에 따라 투표한다. 유권자의 과반수가 결정하며, 패배한 측은 투표함에서 나온 결과를 존중해야 한다. 이것은 소수에 대한 “다수의 독재”인가? 직접 민주주의의 맥락에서 두 종류의 소수자들을 구분할 필요가 있다. 우선 어느 레퍼렌덤 제안의 지지자들이나 반대자들이 소수자가 된다. 국민투표에서는 국회에서의 다른 모든 투표가 그렇듯이 지지나 반대 모두 소수 의견이 될 수 있다. 곧 패배하는 것으로 끝나는 것을 말한다. 그러나 선거에서는 누구나 한 번은 승자가, 다음 번에는 패자가 될 수도 있다.

다른 한편으로 “구조적인” 소수, 곧 종교적, 민족-언어적 소수나 성적 성향에 따른 소수, 장애를 지닌 소수자들이 있다. 바뀔 수 없거나 바꾸고 싶어하지 않는 어떤 사회적 특질에 따라 규정되는 소수자들을 말한다. 이들에게는 종종 특정 보호시스템과 특질에 따른 차별 금지가 적용된다. 예를 들어, 이탈리아에는 헌법 제6조에 입각하여 인정된 종교적 소수자로서 발데제 복음교회 신자들과 이슬람교 신자들이 있으며, 13개의 언어적 소수자들이 있다. 그러나 살충제를 사용하는 농부들과 견주犬主, 오프로드 오토바이족이나 흡연자들 같이 “인정된 소수자”는 없다.

국민발안의 모든 법률을 제안할 때는 구조적 소수자들이 향후에 잠재적으로 겪을 수 있는 기본권이나 반차별법 침해 가능성을 조사한다. 어떤 국민 제안의 승인을 투표에 부칠 것인지에 대한 최종 결정은 파기 법정Court of Cassation(일종의 최고재판소─역자 주)이나 주의 경우 주 위원회가 코무네의 경우 보장위원회가 담당한다. 레퍼렌덤 투표 이후에도 그 결과는 직접 관련자들이 제기하여 헌법재판소에서 논의할 수 있다. 향후 헌법과 양립할 수 없는 조항들은 발안자들과 국회 사이의 협상 과정에서 기각될 수 있다. 그 어떤 경우에든 헌법에 기반을 두고 있고, 인권과 근본적 자유에 관한 관행에 따라 보호받는 권리들에 기반한 법리는 레퍼렌덤 투표로도 손상될 수 없다.

스위스에서 실시된 소수자들(종교, 민족, 성적 성향, 외국인 등)에 관한 레퍼렌덤 투표의 숫자도 이를 증명한다. 1866년에서 2003년 사이 577건의 연방 차원의 투표가 등록되었다. 사안들 중 단 7건만 종교적 소수자들의 권리에 관한 것이었고, 3건은 외국인들과 정치적 망명을 요청한 이들의 인권에 대한 것이었다. 더욱이 단 한 차례의 투표가 동성 커플을 인정할지에 대한 것이었다. 요건대, 150년 간 “구조적” 소수자들에 대해 45건의 연방 투표가 등록되었다. 다시 말해, 시행된 전체 투표의 8%가 이에 해당하는 셈이다. 이 모든 투표가 관련 소수자들에게 부정적인 결과를 가져온 것은 아니다. 동성 부부의 혼인 등록을 도입한 스위스의 연방법은 유권자들이 승인한 것이다. 확정적 레퍼렌덤에 관해서는, 연방의회나 칸톤의회가 스위스 내에 거주하는 외국인들을 위해 마련한 개선안의 42%가 논쟁을 불러일으켜 나중에 유권자들에 의해 기각되었다. 그러나 이는 곧 그런 내용을 담은 연방법의 58%에 대해 시민들의 논란이 없었고, 그러므로 시민들은 외국인들의 권리를 위한 개혁에 동의했음을 보여준다.

소수자들의 권리에 대해 있었던 45건 투표의 대부분이 레퍼렌덤이었다. 곧 국회에서 선포한 어떤 법령에 대한 국민투표가 실시된 것이다. 스위스에서는 시민들이 소수민들의 인권을 악화시키는 제안을 하는 국민발안은 매우 드물다. 1866년에서 2014년까지 150년 동안 소수민에 대해 적대적인 국민발안은 20건 미만이었으며, 이 발안 중 단4건 만이 승인되었다.

1893년 유태인 및 이슬람교도의 학살을 금지하기 위한 국민발안
2009년 이슬람교 사원의 첨탑 건설에 반대하는 국민발안
2010년 외국인 범죄자들의 추방을 위한 국민발안
2014년 “집단 이민”에 반대하는 국민발안

그밖에 소수자들에 관한 국민발안은 스위스 국민들에 의해 모두 기각되었다. 예를 들어, 안전이 보장된 제3국 출신자들을 정치적 망명 요청자로 인정하지 않으려는 UDCUnione di Centro(중도파 연합)의 발안이 그렇다. 전 국민 중 외국인의 비율을 18%로 제한하려는 2000년 이민 법령을 위한 UDC의 법률 제안에도 같은 결과가 뒤따랐는데, 유권자의 단 36%가 이 국민발안을 승인했다. 오늘날 스위스에서는 2백만명 이상의 거주민들이 외국인들이다(2017년 외국인 비율 25%). 이들 중 15.4%는 외국인들 가운데서 가장 큰 그룹을 이루고 있는 이탈리아인들이다. 이 제한 비율은 이탈리아의 제한율보다 2.5배가 더 높으며, 유럽연합 평균보다는 4배가 더 높다.

스위스 시민들은 직접 민주주의 체제를 택하여 그 틀 안에서 시민들이 거의 모든 사안에 대해 결정할 수 있다. 유일하게 제한된 것은 헌법과 관련된 사항이다. 그러나 스위스에는 헌법과 양립할 수 없는 국민발안 레퍼렌덤 사안에 대해 가부를 깨끗이 결정할 수 있는 헌법재판소가 존재하지 않는다. 발안의 주제는 시민들이 자유롭게 정하며, 직접민주주의의 실행에서 국민이 주권을 갖는다.

직접 민주주의를 강화하는 것을 무조건 반대하는 정치인들은 종종, 만일 시민들에게 막중한 정치적 현안에 대해 결정하도록 한다면 끔직한 일이 펼쳐지게 될 것이라며 두려워 한다. 그러한 가설의 실례로 2016년 영국에서 있은 브렉시트Brexit에 대한 레퍼렌덤을 든다. 그러나 다른 한편으로 이들은 이전에 여러 나라에서 있었던 국가의 유럽연합 가입에 관한 레퍼렌덤들에 대해서는 이의를 제기하지 않았다. 이는 한편으로 시민들을 정보도 갖추지 못하고 포퓰리즘의 슬로건에 선동되는 “조종당하기 쉬운 사람들”로 여기고, 다른 한편으로 의회는 늘 소수민들의 권리를 의식하고 있는 계몽된 현인들의 장소처럼 생각하게 만든다. 의회의 현실은 이와 달리 다수의 국회의원들이 이런저런 종류의 소수자들을 희생하여 결정을 승인한 예들이 셀 수 없이 많다. 민주주의에서는 시민이건 정치적 대의원이건 실수를 할 수 있고 실수할 권리가 있다. 결국 시민들이 거의 모든 정치적 사안에 대해 자유롭게 결정할 수 있다 해도 어쨌든 그들은 기본권과 최고 법률의 보호를 받는 소수자들의 권리를 침해할 수 없다.

무엇보다 국민 레퍼렌덤으로 비준된 모든 결정은 국회에서 승인된 법률과 마찬가지로 헌법이나 해당 국가에서 비준된 국제법 및 유럽 인권선언과 양립하는 것이어야 한다. 이탈리아 헌법 제3조 1항과 제6조는 모든 소수자 차별과 인종이나 언어, 종교, 성별 및 정치적 신념에 따른 차별을 금한다. 인권에 대한 유럽 협정과 유럽 사법재판소의 판례법 또한 소수자들의 권리를 보호한다. 대개 모든 서구 민주주의 헌법은 소수자들의 권리를 보장하며, 인종, 종교, 성별, 사회적 신분, 성적 경향, 정치적 신념에 따른 차별을 금지한다.

미국에서는 국민발안에서 나온 여러 법규가 연방 헌법에 위배되어 시행되지 못했다. 캘리포니아의 “14번 제안(proposition 14)”의 경우가 대표적인 경우인데, 이 법안은 유색 인종에게 불이익을 주는 부동산 주인의 손을 들어 주기 위한 것이었다. 유권자들의 승인을 얻은 그 제안은 미국 최고 법원에서 위헌 판결을 받았다.

또 다른 이들은 소수자들을 보호하기 위해 높은 참여 정족수를 제안한다. 소그룹이나 급진 정당은 극단적인 레퍼렌덤 사안을 위해 그들의 추종자와 호감을 갖는 사람들을 동원할 수 있는 반면, 대다수의 국민들은 관심 없이 집에 남아 있을 수도 있다는 주장이다. 스위스와 미국의 체험에 따르면 소수자 관련 사안들에 대한 레퍼렌덤 투표는 평균 이상의 참여율을 나타낸다. 지지자들의 동원은 반대자들의 행동을 자극한다. 최상의 보호책은 높은 수준의 열린 정치 토론을 하는 시민 사회이다. 이런 올바르고 평화로운 정치적 대질confrontation 문화는 직접민주주의를 통해 촉진된다. 그러나 그를 위해서는 모두의 의견에 귀를 기울임으로써 진지하고 평온한 토론이 이루어지도록 충분한 시간이 필요하다.

편집자 주:

다른백년 출범 3주년을 기념하며 자축하는 책을 발간하였습니다.

“더 많은 권력을 시민에게” 제목으로 21세기 새로운 흐름인 직접민주주의를 소개하는 내용입니다. 현재의 한국정치로는 미래의 희망이 없습니다. 1%의 소수를 위한 정치에서 99%의 시민을 위한 정치로 거듭나기 위해서는 비례성을 100% 강화하는 연동형 비례제를 도입하고 주권자인 시민들이 직접 참여하고 비판하고 결정하고 통제하는 민치 – 시민권력의 새로운 시대를 열어가야 합니다. 이런 뜻에서 책의 내용을 격주를 통하여 약 10개월 간 연재하고자 합니다.  직접 구매를 원하시는 분들은 시중의 대형서점이나 온라인을 통하여 구매하실 수 있습니다.

마침내 1820년대 이후 대부분의 라틴아메리카 지역은 유럽의 지배로부터 독립하기 시작했다. 그러나 미국의 ‘뒷마당’으로 전락할 처지가 되는 건 시간문제였을 뿐이다. 이미 미국은 1823년 먼로 독트린 선언으로 북미 이남의 아메리카에 대한 독점적인 ‘지배권’을 확보했으며, 20세기 이후 미국의 영향력이 미치지 않는 라틴아메리카는 없었다. 쿠바도 예외는 아니었다. 오히려 미국의 신식민지가 되는 과정이 독립과 함께 신속하게 진행되었으며, 조금 더 노골적으로 드러났을 뿐이다.

쿠바의 독립은 1898년에 이르러서야 가능했으니 스페인의 마지막 식민지였던 셈이다. 1860년대 이미 세계 설탕 공급량의 3분의 1을 생산하며 미국과의 교역이 확대되고 있었고, 주요 교역국이 이제는 스페인이 아닌 미국으로 변화하고 있었다. 이와 동시에 미국의 은행가들은 쿠바의 독립전쟁이 한참이던 19세기 말 전쟁의 혼란을 틈타 설탕 밭을 모조리 사들이며, 철, 니켈, 망간 등과 같은 광업 산업까지 매점, 쿠바 경제를 장악해갔다.

이로써 섬의 경제를 독점한 미국에게 이제 스페인을 아메리카에서 몰아내는 일은 시급한 문제가 되었다. 기실 쿠바의 독립은 미국이 스페인을 상대로 치른 미서전쟁에서 승리함으로써 완성되었으니, 카리브해 섬의 독립은 이제 미국의 ‘승인’을 필요로 했다. 독립 직후 제정된 쿠바 헌법에는 이른바 “플랫 수정안”을 추가하며, 이제 미국은 쿠바 공화국을 내정간섭 할 수 있는 ‘합법적’인 권리를 보장받았고, 신식민지의 시대를 열었다.

쿠바 경제를 장악한 미국 자본가들은 섬의 토착 지배세력과의 결탁을 통해 새로운 방식의 착취경제를 이식해 나갔다. 수출 단일 작물인 설탕 산업은 미국의 독점자본과 국내의 소수 매판 자본가들과 대토지 소유자들, 그리고 군부독재 정권과 동맹 관계를 공고히 하며 쿠바 민중에 대한 수탈을 강화하는 것이다. 사미르의 지적처럼 신식민지 쿠바에서 미국 자본의 이익을 보장함과 동시에 쿠바의 소수 기득권 체제를 유지하는 소위 ‘계급적 동맹’을 이룬 경우였다.

미국의 반식민지 상태에서 쿠바 민족주의는 고조되었으며, 단일 작물 수출경제에 기반을 두는 대형 플랜테이션 경제는 다수의 빈곤한 노동계급을 양산하며 농촌사회를 붕괴시키고, 도시는 급격하게 슬럼화되었다. 반면에 아바나는 수천의 미국인들과 부유한 쿠바 소수 기득권층을 위한 요트 클럽과 같은 폐쇄적인 사교 시설들로 넘쳐났다. 당시 쿠바 전체 인구의 3% 미만이 수도를 사용하고 있었으며, 아이들의 2/3는 초등학교에 입학하지 못하였고 그마저도 중도에 학교를 그만두는 것은 흔한 일이었다.

이 같은 다수의 빈곤과 극단적인 불평등이 1959년 쿠바 혁명이 반제국주의적인 민족해방운동으로 발전하게 되는 직접적인 배경이다. 계급적 요구를 담은 쿠바 혁명의 급진적인 사회개혁운동은 쿠바 민중들을 수탈하는 토착 지배세력과 계급적 동맹을 맺은 미국에 대한 분노로 이어지며, 반제국주의적이고 반자본주의적 성격이 강하게 드러났다. 따라서 1959년 혁명은 당시 제국주의적 자본주의 체제를 구축하던 미국의 지배와 토착 지배계급의 수탈에 응답한 쿠바인들의 저항이었고 그들의 자주적 선택이었음은 물론이다. 그런데도 여전히 쿠바 사회주의에 대한 갑론을박은 뜨겁다.

역사적으로 라틴아메리카에서 일어났던 사회주의 운동은 소위 노동계급 중심의 이론에 익숙한 서구 중심의 마르크스적 혁명 공식에 빗대어 비판을 받아왔다. 19세기 자본주의가 태동하는 서유럽의 구체적인 현실에서 등장한 사회주의 운동 이론이 20세기 쿠바와 같은 라틴아메리카의 현실에서 그대로 유효할 수는 없는 노릇이다. 그럼에도 언제나 이론은 현실을 지배하려는 습성이 있다. 이론과 현실을 가능하게 했던 구체적 현실들이 이제는 거꾸로 이론의 ‘노예’가 되고 있다고 일갈한 베네수엘라 인류학자 사노하(Sanoja)의 지적은 새겨 볼 만하다. 특정한 사상이나 철학이 현실을 이해하는 도구가 아니라 그 자체로 목적이 되거나 심지어 그 현실을 왜곡하는 수단이 될 수 있다는 경고이다.

이는 19세기 이후 유럽 자본주의 발전으로 나타난 노동자계급의 비참한 현실이 마르크스의 사회주의 사상과 이론의 현실적 토대가 되었다면, 약 100년 후 쿠바에서 일어난 사회주의 운동의 역사적 배경과 사회정치적 조건은 유럽의 그것과 분명 다를 수밖에 없다. 쿠바 사회주의 혁명이 민족주의적 성격이 강하게 드러나는 것은 제국주의적인 세계 자본주의 질서의 직접적인 영향을 받았기 때문이다. 따라서 쿠바 혁명은 반자본주의적이고 동시에 민족주의적이었다. 민족과 계급의 이해관계는 일치하였고, 피델의 주장처럼 “1959년 혁명은 역사적으로 고착된 쿠바인들에 대한 착취와 횡포의 역사가 만들어 낸 결과물”이었다.

라틴아메리카에서 쿠바의 존재는 독보적이다. 소위 21세기 현존하는 ‘유일한’ 사회주의 국가라는 사실은 여전히 많은 이들의 관심과 호기심을 자극하기에 충분하다. 20세기 말 소비에트 연방의 붕괴를 끝으로 자본주의를 위협하는 사회주의가 더는 설 자리가 없는 듯했다. 동구권 국가들과 동맹을 이루고 있던 쿠바의 미래도 이와 함께 불투명해 보였음은 물론이다. 쿠바의 사회주의 체제도 역사와 함께 사라지게 될 것이라는 전망이 우세한 시대였다.

사회주의 사상은 자본주의가 태동하고 그 정점을 찍기 시작하는 19세기 이후부터 줄곧 새로운 세상을 꿈꾸던 많은 이들에게 실천과 행동을 위한 이론적 토대를 제공하였다. 반면, ‘자유’와 ‘시장’이라는 그럴듯한 이름의 자본주의 질서는 마치 자유 민주주의를 위한 유일한 체제라는 공식을 만드는 일에 성공했다. 자본주의를 비판하는 일체의 활동들은 ‘자유’를 부정하는 불경한 일로 매도되었으며, 동시에 사회주의는 자유를 억압하는 전체주의 체제라는 인식이 자연스럽게 각인되었으니 말이다. 그리고 이는 여전히 쿠바 사회를 바라보는 우리 인식의 기저에 흐르는 공식과 크게 다르지 않은 것 같다.

한 예로, 쿠바 보건의료시스템이 성공할 수 있었던 것은 쿠바 사회가 억압적인 사회주의 체제라서 가능했다거나, 국제의료활동은 쿠바 정부의 내정실패와 인권유린 문제를 다른 곳으로 돌리기 위한 정치적 제스처에 불과하다는 비판 등이 새삼스럽지 않은 이유다. 과연 쿠바 사회주의는 전체주의적 독재정치를 기반으로 유지되고 있는 체제일까. 우선 체제의 정치적 성격을 논하기에 앞서, 쿠바의 독특한 보건의료시스템을 통해 그 사회를 구성하고 유지하는 공동체적 가치와 합의가 무엇인지 알아보는 것은 유의미할 것 같다.

이미 잘 알려진 바와 같이 쿠바의 보건정책의 핵심은 무상의료라는 점이다. 경제적으로 취약한 계층에게 제공되는 선별적 복지가 아니라, 국민의 건강권은 보편적 권리이며 국가는 이를 보장해야 할 의무와 책임을 진다는 뜻이다. 따라서 쿠바의 의료서비스는 지급 능력에 따라 차등적으로 혜택받는 상품이 아니며, 모든 쿠바 국민은 이를 진정한 의미의 “보편적 권리”로서 받아들인다. 즉 개인만의 권리가 아니라 동등한 “모두의 권리”로 인식하고 있다.

일견 당연해 보이는 이 같은 명제가 함의하는 바는 현재 쿠바 사회의 공동체적 성격을 이해하는 단초가 될 수 있다. 건강에 대한 권리와 의료 불평등의 최소화를 추구한 전략으로써 쿠바의 보건의료는 지역사회의학 모델을 따르고 있다는 점에 주목해보자. 이 모델의 주요 목적은 지역사회 공동체의 건강 문제에 대해 지역주민들의 책임의식과 참여, 수동적인 수혜자가 아닌 적극적인 행위자이자 기획자로 주민들의 역량을 높이는 데 있다. 그리고 무엇보다 이 보건모델은 개인과 지역사회의 유기적인 협력 관계가 형성될 때 비로소 가능할 수 있다. 이 같은 사실이 시사하는 바가 크다.

지금과 같은 보건 의료시스템이 본격적으로 정착된 것은 1980년대 이후의 일이었으니, 이 모델이 쿠바 지역사회를 개인이 아닌 “이웃 사회”가 만들어지는 기제로 작용했을지, 혹은 그 역으로 쿠바 사회의 공동체적 성격이 이 같은 의료시스템을 안착시킬 수 있었던 사회적 자본이었을지에 대한 인과관계는 조금 더 많은 연구가 필요하다.

하지만 분명한 것은 쿠바의 지역사회는 여전히 이웃 간의 정이 훈훈했던 과거 우리 시대의 많은 일상과 닮았다는 점이다. 많은 어려움에도 불구하고 쿠바의 보건의료정책이 높은 의료적 성과를 거둘 수 있었던 묘책의 ‘비밀’일지도 모른다는 생각이 문득 드는 대목이다. 그래서 다음 글에서는 쿠바의 지역사회에서 보건의료의 일상이 어떻게 이루어지는지 알아보면 어떨까 한다.