‘엑셀’과 ‘브레이크’ 동시에 밟는 미세먼지 정책

미세먼지에 대한 국민의 우려가 심화되고 정부가 미세먼지를 재난에 준하여 ‘총력 대응’하겠다고 의지를 밝힌 상황에서, 정부 미세먼지 대응 예산과 미세먼지를 유발하는 화석연료 관련 예산을 분석한 문제제기는 매우 중요한 의미를 갖습니다. 미세먼지 대응 정책이 효과를 내기 위해서는 실질적으로 미세먼지를 저감하고 화석연료 중심의 에너지 구조를 개편하는 목적에 맞게 국가 재정이 효율적이고 일관성 있게 투여돼야 하기 때문입니다.

나라살림연구소에 따르면, 2019년 미세먼지 대응 예산은 1조 8,224억 원으로, 이는 정부가 ‘2019년 예산안’에서 미세먼지 대응 예산으로 제시한 1조 7,000억 원과 유사한 수준입니다. 반면, 2019년 미세먼지 유발 관련 예산은 약 3조 4,400억 원으로 추산됐습니다. 유가보조금 약 2조 원, 농업용 면세유 약 1.1조 원, 석탄 관련 보조금 3,400억 원 등 보수적으로 산정된 화석연료 보조금에 해당합니다. 세부 예산 항목에 대한 추가 평가가 이뤄져야 하겠지만, ‘엑셀’과 ‘브레이크’를 동시에 밟는 정책은 비효율적인 재정 분배와 정책 효과의 한계를 나타낼 수밖에 없을 것입니다.

수송 부문의 미세먼지 대응 예산은 주로 전기차와 수소연료전지차 등 친환경차 보급이나 운행차 배출가스 저감사업이 차지하고 있으며, 대부분 지방자치단체의 구매보조에 보조금을 지급하는 사업입니다.

미세먼지 대응 예산에 대중교통 활성화를 위한 예산 항목이 빠져있다는 것은 수송 부문에 대한 미세먼지 저감 정책에 대한 반영입니다. 전국적으로 대중교통 분담률이 하락하는 상황에서 대중교통에 대한 공공투자 확대가 요구되지만, 미세먼지 예산은 자동차 위주의 예산으로 편성된 상황입니다.

2010년부터 2016년까지 국가교통조사 자료를 분석한 결과, 전국적으로 승용차 분담률은 60.4%에서 61.%로 늘어났지만 버스와 지하철을 포함한 대중교통 분담률은 39.3%에서 38.0%로 감소했습니다. 승용차 중 ‘나홀로 차량’ 비율도 82.5%까지 증가한 것으로 나타났습니다. 수조 원이 수도권 대기개선 특별대책 등 미세먼지 대책에 쓰였지만, 서울지역 교통혼잡 구간은 더 늘었습니다.

승용차 중심의 교통이 고착되었다는 통계가 거듭 발표되지만, 정부는 대중교통을 활성화해 교통수송 부문의 미세먼지와 온실가스 배출을 획기적으로 줄일 대책 마련은 여전히 잠잠하기만 합니다. 승용차 통행량이 증가하면서 대기오염과 온실가스로 인한 환경비용은 2014년 33조4천억 원에 달한 것으로 추산됐습니다. 7대 특·광역시의 대중교통 분담률은 서울과 부산을 제외하면 30% 수준으로 승용차의 절반에 불과합니다. 또 시민들의 대중교통 이용 만족도는 7점 만점에 평균 4.6점으로 최근 8년간 정체 또는 하락세를 나타냈습니다(2016 국가교통통계).

따라서 수송 부문의 미세먼지 대책은 근본적으로 승용차 통행량을 줄이고 대중교통을 활성화하겠다는 기조로 전환해야 하며, 이에 따라 대중교통의 공공성, 편리성, 서비스를 획기적으로 향상시키는 데 공공예산의 투자가 크게 확대돼야 할 것입니다. 자동차 중심의 교통 체계를 전제로 한 현행 미세먼지 대책은 한계가 있으며, 자동차 수요관리 대책은 빠진 채 친환경차 보급이나 도로 확충과 같은 패러다임이 반복될 수밖에 없습니다.

에너지자원사업특별회계 ‘대기오염 발생원 관리’ 사업 예산의 대부분이 전기자동차 보급 예산(81%)에 편중되어 있습니다. 전기차 예산이 지속가능하지 않다는 지적과 관련해, 재생에너지에 대한 정책적 지원과 같이, 단기간 동안 경제성을 보장하기 위한 지원이 제도의 취지로서 단계적으로 축소해나가는 방향은 타당해보입니다. 아울러 공급자의 재생에너지 발전비중을 단계적으로 높이도록 유도하는 신재생에너지 공급의무화제도(RPS)처럼 자동차 판매사에 대해 친환경차 판매를 점차 높이도록 하는 친환경차 의무판매제가 도입될 필요가 있습니다.

미세먼지 예산에 대한 명확한 규정이 없고 자의적 개념이라는 의미는 단순히 분류나 통계적 의미를 넘어서 미세먼지 대응을 위해 예산을 어떻게 배분하고 효율적으로 집행할 지에 대한 사회적 논의와 합의가 요구된다는 의미를 지닙니다. 가령 에너지 관련 예산 중 재생에너지 보급 예산은 미세먼지 예산으로 분류됐지만, 이것은 자의적이고 협소한 분류입니다. 화석연료 중심의 에너지 생산과 소비 구조에서 재생에너지 확대는 분명 중요한 미세먼지 대책이지만 에너지 효율개선은 더 중요하고 효과적인 미세먼지 대책이라고 할 수 있습니다. 건물 에너지 효율화 관련 예산이 미세먼지 예산으로 분류되지 않는 것은 해당 정책에 대한 우선순위가 낮거나 미세먼지-에너지 정책이 통합적으로 짜여지는 대신 파편화되거나 협소화됐다는 의미입니다.

미세먼지 유발 예산으로 지목된 석탄 관련 보조금과 관련한 문제제기에 공감합니다. ‘서민연료’나 에너지복지를 명분으로 진행되는 석탄 관련 보조사업은 전면 개편돼야 합니다. 저소득층에 연탄을 보조하는 대신 주택 단열 등 에너지효율화 개선사업으로 전환할 것을 제안합니다. 연탄이든 등유든 화석연료 보조금이라는 점에서 차이가 없으며 연료소비 방식보다는 노후 주택에 대한 효율개선을 통해 주거복지와 에너지복지 목적을 함께 달성하며 녹색리모델링 산업과 일자리 창출에도 효과적인 모델이 될 것입니다.

한해 2조원을 넘는 유가보조금에 대해서는 유가에 대한 직접 지원보다는 화물차 운전자에 대한 복지 정책과 친환경 화물차 구매 지원 정책으로 지원하는 방향을 검토하고 유류세 조정과 연계해 정부가 이해관계자를 포함해 사회적 공감대를 적극적으로 모아야 합니다.

에너지 ‘사회비용 반영’ 천명했지만, 석탄발전 유연탄세 ‘찔끔’ 인상
OECD 경유세 인상 권고했지만, 정부는 ‘유류세 한시 인하’ 거꾸로 가는 미세먼지 대책

향후 30년을 바라보는 에너지 최상위 정책인 제3차 에너지기본계획(안)에서 ① 사회적 비용을 반영한 에너지 가격구조 확립 ② 에너지 과세체계의 공정성 효과성 제고 ② 에너지 과세체계의 공정성 효과성 제고 등을 ‘에너지 가격·세제 정책의 3대 원칙’으로 제시한 방향은 공감합니다.

관건은 이러한 원칙의 현실적 이행과 제도화에 있습니다. 가령 지난 2차 에너지기본계획에서도 발전비용에 환경과 사회적 비용을 반영하고 전기요금에 원가 반영을 현실화하겠다는 방향을 제시한 바 있지만, 이런 목적을 위한 요금과 세제 개편은 미흡했습니다.

에너지 세제 개편에 대한 일련의 사회적 논의에도, 크게는 수송용 에너지 세제개편은 미반영된 가운데 발전용 에너지에 대한 세율 조정이 이뤄져왔습니다. 발전용 에너지원의 경우, 조세재정연구원 분석에 따르면, 배출 오염물질에 대한 환경비용을 산정한 결과 발전량 기준 총 환경피해비용은 유연탄 발전이 LNG 발전의 3배 수준이라고 나타났습니다(발전량 기준). 유연탄은 2014년 7월 최초 과세 후 두 차례 인상을 통해 올해 4월부터 36원/kg의 세금이 적용되고 있습니다.

추가적으로, 올해 정부는 ‘2018년 세법개정안’을 통해 발전용유연탄 세율인상(+10원/kg) 및 LNG 세부담 인하 (‒68.4원/kg) 개정 내용을 담았습니다. 구체적으로 (유연탄) 개별소비세(현행)36원/kg→(개정안)46원/kg (LNG) 개별소비세/수입부과금 (현행)60/24.2원/kg→(개정안)12/3.8원/kg으로 조정하는 내용입니다. 정부는 이번 세법개정안에서 현재 1:2.5인 유연탄:LNG의 제세부담금 비율을 2:1로 변경하고자 하였습니다.

방향은 바람직하지만, 유연탄 개별소비세를 지금보다 10원/kg 인상되더라도, 실질적인 석탄화력 감축을 유도하기엔 역부족일 것으로 보입니다. 석탄화력에서 배출되는 대기오염물질과 온실가스 피해 비용을 충분히 반영하기 위해서는 유연탄에 부과되는 세금이 100~200원/kg 수준으로 인상돼야 한다는 게 여러 연구 결과의 평가입니다. 탈석탄을 통해 미세먼지와 기후변화 대응을 강화하기 위해서는 유연탄에 대한 단계적인 과세 인상과 석탄 총량제 등 추가적인 규제 강화가 요구됩니다.

국회예산정책처 역시 최근 ‘2019년도 총수입 예산안 분석’을 통해 “단기적으로는 가격체계 개편이 발전용 연료 대체로 이어지는 효과는 미미할 것으로 예상”한다고 분석했습니다. 최근 5년간 지속되어온 유연탄과세 강화에도 불구하고 유연 탄소비량이 계속 증가하여 온 데서 볼수 있듯이, 발전원별 발전량비중은 기 구축된 발전설비 요인 등에 의해 가격에 비탄력적으로 반응할 수밖에 없는 구조라는 것입니다. 이와 관련해 정부 역시 유연탄에서 LNG로 대체되는 비율이 전체 발전용량의 0.5%p 가량일 것으로 전망한다고 밝혔습니다. 탄소세 도입, 배출권거래제의 유상할당 전환 등을 통한 정상화 같은 대책이 보완돼야 합니다.

발전용 에너지와 달리 수송용 에너지 세제 개편은 대통령직속 재정개혁특위나 세법개정안에 포함되지 않았습니다. 다만 3차 에너지기본계획에서는 “수송용 연료별 외부비용에 대한 객관적 평가를 통해 합리적 상대가격 체계를 구축하고, 전기차 가스차 수소차 등의 중장기적 과세를 검토” 수준의 권고를 담았습니다.

최근 정부의 유류세 일시 인하 조치에서 보여지 듯, 에너지 관련 세제는 미세먼지 저감과 기후변화 대응보다는 기존의 정책적 틀 안에서 단기적 대응 방식으로 작동해왔습니다. 클린디젤 정책을 공식 폐기하고 경유차를 감축하겠다는 방향이 설정됐지만, 지금까지 꾸준히 제기되어 왔던 유류세 개편 논의는 제대로 진행되지 않고 회피되기만을 반복하고 있습니다. 미세먼지 저감과 친환경차 전환이라는 정책 방향에 맞게 수송용 에너지 세제 조정이 단행돼야 할 것입니다.

올해 6월 OECD가 발간한 ｢한국경제보고서(OECD Economic Surveys: Korea 2018)에서는 한국의 평균 대기질은 OECD 최하위 수준이라면서 환경 관련 조세를 강화하고 구체적으로 경유와 휘발유 세금의 격차를 줄이고 전기요금을 정상화할 것을 정책 권고로 제시한 것은 시사하는 바가 큽니다.

화석연료 보조금을 단계적으로 폐지하고 외부비용을 투명하게 평가하고 반영하는 중장기적 과제를 이행해나가되 단기적으로 풀어야 할 세제 개편 과제에 대해서도 기후변화와 미세먼지 대응이라는 큰 원칙 아래 조속히 이행돼야 할 것입니다.

이 글은 ‘미세먼지 저감을 위한 예산 및 세제 개편 방안'(11.13) 토론회의 토론문(이지언 환경운동연합 에너지국장)을 수정해 옮겼습니다. ☞토론회 자료집 전문