지역
[도시공원의 위기 – 3편] 사유재산권 침해 논란과 헌재 판결의 진실
[도시공원의 위기 - 3편] 사유재산권 침해 논란과 헌재 판결의 진실
도시공원의 위기
1999년 헌법재판소 판결로 촉발된 도시공원 일몰제가 시행되기까지 3년밖에 남지 않았다. 헌법재판소 판결 이후 10년 동안은 도시공원을 일몰로부터 구하기 위한 법제도적 준비가 진행돼 왔으나 최근 10년간 정부의 정책은 완전히 후퇴하여 종합적인 대책 마련을 포기하고 ‘일몰제 대상 공원의 조기 해제’와 ‘공원에 아파트를 짓도록 허락하는 민간공원특례제도만을 추진’해왔다. 이로 인해 국민의 삶의 질에 있어서 중요한 지표인 도시공원은 소멸 위기에 처하게 되었다. 현 상태에서 적절한 대책이 마련되지 않는다면 2020년 사라질 도시공원은 전체 도시공원 면적의 53.4%에 달한다.헌법재판소가 ‘사유재산권만 보장하는 판결을 한 것이 아니냐?’는 비판은 사실과 다르다. 공원 일몰제가 도입된 계기는 학교 부지인 도시계획시설로 결정된 후 실제로 사업은 집행되지 않으면서 장기간 재산권 행사만 금지된 경기도 성남시 소재 땅의 주인들이 도시계획시설 소관 법률인 도시계획법에 대해 헌법소원심판을 청구하면서부터다. 경기도 성남시는 서울 강남과 인접한 지역으로 분당, 판교 등 대규모 신도시 개발이 이루어진 곳으로 개발압력이 매우 높은 지역적 특성을 가지고 있다. 또한 학교 부지 특성상 학교 부지로 결정되지 않았다면 현 상태에서 얼마든지 수익적 개발이 가능하다. 언제 학교를 지을 것인지가 명확하다면, 더욱이 기간이 20년 이상이라면 얼마든지 이에 해당하는 기간만이라도 제한된 재산권을 행사했을 것이다. 그러나 현행 도시계획법에 따르면 토지를 결정 당시의 상태대로유지해야 하기 때문에 어떠한 이용과 개발도 어려웠고 이로 인해 재산권 침해의 정도가 사실상매우 컸다. 더욱이 출산율 자체가 감소하여 학생 수가 급감하고 있는 상황에서 과도한 지정 논란은 얼마든지 있을 수 있으며 이에 대한 실질적인 조정이 필요한 것도 맞다. 따라서 헌법재판소는 이러한 배경에서 관련 소관 법률인 도시계획법 23조에 대한 헌법불합치결정을 내리게 된 것이다. 하지만 헌재의 판결에 따른 부작용은 도시계획시설 중 도시공원이 가장 심각하다. 도시공원과 학교 부지는 동일한 도시계획시설 범주에 속하지만 도시공원의 성격은 학교 부지와는 사실상 정반대나 다름없기 때문이다. 도시공원 가운데 학교 부지처럼 지목이 대지인 경우는 단 3%에 불과하다. 도시공원 대부분의 지목은 임야이며 규모도 매우 방대하다. 그리고 높은 경사도와 양호한 임상으로 개발이 불가능한 지형적 특성을 가지고 있다. 뿐만 아니라 이미 등산로가 조성되어 있어서 추가적인 시설 설치 없이 지정 당시의 토지 상태로 이용이 가능하다. 사회적 변화 또한 수요가 감소하는 학교와 달리 과도한 도시화로 인해 도시공원은 갈수록 효용가치와 필요성이 점점 커지고 있다. 결국 헌재 판결이 도시공원에 실질적인 위협으로 나타나게 된 상황인 것이다. [caption id="attachment_188901" align="aligncenter" width="1224"]
ⓒ환경운동연합[/caption]
헌재 판결의 배경에 대한 이러한 이해를 바탕으로, 헌재가 도시공원에 대한 사유재산권의 침해 문제와 해결 방향에 대해 ‘어떠한 결정을 했는지’에 관해 정확히 짚어보자. 공원 일몰제와 관련된 두 가지 중요한 헌법재판소의 판결은 △1999.10.21. 97헌바6전원재판부 결정과 △2005.9.29. 2002헌바84·89, 2003헌마678·943(병합) 전원재판부의 결정이다.
헌법재판소(97헌바26 전원재판부)의 결정은 헌법 제23조에 보장된 재산권에 대해 ‘토지 소유자가 이용가능한 모든 용도로 자유로이 최대한 사용할 권리나 가장 경제적 또는 효율적으로 사용할 수 있는 권리를 보장하는 것은 아니며 토지재산권은 토지의 강한 사회성 내지는 공공성으로 인해 다른 재산권에 비해 더 강한 제한과 의무가 부과될 수 있다’고 해석하고 있다.
사실 숲의 임상이 양호하여 보전할 공익상 필요가 있을 경우 공공성을 지키기 위해 숲의 형상을 유지하고 훼손을 방지하기 위한 일련의 조치를 취할 수 있다. 즉 도시공원이라는 형태가 아니더라도 토지의 용도지역을 보전녹지지역으로 결정한다든가 개발행위허가 기준을 강화하는 등의 조치도 가능하다. 즉 토지재산권은 강한 사회성 내지는 공공성으로 말미암아 다른 재산권에 비해 더 강한 제한과 의무가 부과될 수 있다.
다만 헌재는 헌법에 보장된 토지의 강한 공공성을 강조하면서 지목이 대지인 토지에 대해서 ‘매수청구권’과 ‘수용신청권’의 부여, 지정의 해제, 금전적 보상 등 다양한 보상 가능성을 통해 일정 기간까지 재산권에 대한 가혹한 침해를 적절하게 보상하여야 한다고 판시했다. 그리고 지목(토지의 이용목적)이 산(임야)이나 논밭(전답)인 토지의 경우는 종래의 목적대로 사용할 수 있어 이렇다 할 재산적 손실이 발생한다고 볼 수 없다고 판시했다. 실제 매수청구권제도가 도입된 이후에도 지목이 대지에 한해서 정부가 토지를 살 수 있도록 제한하고 있다.
헌법은 입법자가 중요한 공익상의 이유로 토지를 일정용도로 사용하는 권리를 제한하거나 제외할 수 있다고 명시하고 있다. 즉 헌법은 토지소유자가 이용 가능한 모든 용도로 토지를 사용할 권리나 가장 경제적으로 또는 효율적으로 사용할 수 있는 권리를 보장하고 있지 않다. 따라서 도시계획시설의 지정으로 인한 개발 가능성의 소멸과 그에 따른 지가의 하락, 토지 수용 시까지 토지를 종래의 용도대로만 이용해야할 현상유지의무 등은 토지 소유자가 감수해야 하는 사회적 제약의 범주라 명시한 바 있다.
헌법재판소는 공원 일몰제를 도입한 입법자에 대해서 일몰 기간을 20년으로 한정한 것은 심각한 문제라고 판시하였다. 20년이라는 기간이 충분하지 않을 뿐더러, 공원이 지속될 것을 믿고 있는 국민들의 신뢰를 저버린다는 것이 이유다. 더욱이 공원 일몰제는 도시계획 자체를 무너뜨릴 것이라고 강조하면서 공원 일몰로 사라질 공원에 대한 책임은 헌법재판소의 결정이 아니라 입법자의 책임임을 분명히 하였다.
[caption id="attachment_188903" align="aligncenter" width="917"]
ⓒ환경운동연합[/caption]
구체적인 내용은 다음과 같다. 헌법재판소 결정문(2005.9.29. 2002헌바84·89, 2003헌마678·943(병합) 전원재판부)에 따르면 장기 미집행 도시계획시설결정의 실효제도(공원 일몰제 등)는 토지의 공공의 이익보다 사유재산권 보호에 치우쳐 있다고 평가하고, 이는 '실효제도를 도입함에 따라 얻게 되는 법률에 의한 권리일 뿐 헌법상의 재산권으로부터 당연히 도출되는 권리가 아니다’라고 명시한 바 있다. 뿐만 아니라 실효시점을 지정 후 20년이 훨씬 지난 공원에 대해서도 바로 실효하지 못하게 한 점도 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국계법)의 목적이나, ‘과소침해원칙’, ‘비례에 원칙’에 합치한다고 판시하였다.
헌법재판소는 토지재산권의 사회적 기속성이 강한 만큼 입법자(국회·정부)의 재량권을 광범위하게 인정하고 있고, 실효대상규모가 대단히 크기 때문에 실효기산일에 예외를 인정하지 않는다면 공원의 대량 실효사태가 발생해 △사업 시행자인 지자체 등 정부로 하여금 적절한 대처를 할 수 없게 만들고 △‘공원으로 결정돼 있는 인근 공원이 지속될 것이라는 사회적으로 형성된 법적 안정성과 신뢰’를 한꺼번에 해치는 결과를 초래할 수 있다고 본 것이다. 나아가 헌법재판소는 도시공원 결정 후의 사정변화 및 도시계획의 가변성 등을 고려할 때 오히려 20년의 경과기간이 충분하지 않을 수 있고 도시계획 자체를 좌절시키게 될 위험을 초래할 수 있다고 우려했다.
헌법재판소는 헌법이 보장하는 사익과 공익이라는 권리들이 서로 충돌하지 않고, 해소될 수 있도록 관련 정책과 제도를 만드는 것이 입법자의 몫이라고 판시했다. 공원지정 후 부지를 구입해 공원을 조성하지 않은 곳을 일몰제로 풀겠다고 결정한 것은 입법부이고 그때 발생하는 문제 즉 도시숲 감소로 인한 도시민의 삶의 질 하락을 막기 위해 입법부와 행정부가 적절한 법과 제도를 통해 공원을 지켜야 한다고 주문한 것이다.
일본 역시 도시공원제가 있지만 공원 일몰제도는 없다. 일본은 공원을 해제하기보다는 공익과 사익의 충돌을 최소화하기 위해 상속세 감면을 통한 임차공원 등 다양한 보상수단을 지속적이고 체계적으로 마련해 가고 있다.
한국은 이대로라면 헌재의 우려처럼 2020년이면 전국에서 대대적인 공원 해제가 발생할 수밖에 없다. 중앙정부와 각 지자체들이 도시공원을 지키기 위한 정책적 노력을 경주하고, 다양한 형태의 소유자들은 도시숲의 사회적, 공유재적 가치를 사익의 실현 이전에 고려하는 사회의식을 발휘하여 숨 쉬는 도시의 미래를 함께 만들어가야 한다.
김종술 오마이뉴스 시민기자가 설명중이다 .ⓒ 이경호[/caption]
삽으로 떠놓은 강바닥의 흙은 그야말로 검은 펄이었다. 김 기자는 상황을 정확하게 보여주기 위해 금강을 찾는 많은 이들에게 꼭 펄을 보여준다고 설명했다. 참석자들은 검정색 흙을 보자마자 코를 막거나 혀를 찼다.
수상공연장과 제 기능을 하지 못하는 마이크로 버블기에 대한 설명이 이어졌다. 참가자들은 그야말로 '한심한 정부'라며 입을 모았다. "MB정부의 심판이 반드시 필요하다"고 주장하는 시민도 있었다.
[caption id="attachment_181966" align="aligncenter" width="640"]
공주보 수상공연장에서 설명중인모습 . ⓒ 이경호[/caption]
김 기자는 정비 사업 이후 금강이 망가졌다고 설명했다. 멀리서 보면 멋있지만, 가까이에서 보면 흉물이라는 것이다. 그는 아름다운 금강을 다시 찾아야 한다고 강조했다.
잠시 휴식이 되어줄 만한 공산성에서는 4대강사업 이후 무너져 내린 가슴 아픈 이야기를 전했다. 정부는 4대강 사업과 무관한 일이라는 주장도 있지만, 준설로 인해 이런 일이 일어났을 가능성이 높다는 게 김 기자의 생각이다.
마지막 코스는 세종보였다. 세종보 선착장에는 이번 장맛비로 떠내려온 쓰레기를 모아놓았다. 녹조를 보기 위해 백제보로 이동하려던 계획은 비가 많이 오면서 변경되었다. 비로 녹조가 쓸려 내려가면서 세종보의 마리나 선착장으로 이동했다. 완공된 이후 배가 제대로 뜬 적이 없다는 곳이다. 수자원공사가 임시 선착장으로 이용할 뿐, 시민들은 이용할 수 없는 시설이 되었다. 세종보 상류에는 이런 선착장이 4개나 있다.
[caption id="attachment_181967" align="aligncenter" width="640"]
세종보 마리나선착장에 쌓여 있는 쓰레기더미. 멀리 세종보와 첫마을이 보인다. ⓒ 이경호[/caption]
김 기자는 마지막 해설 통해 "4대강 사업의 가장 큰 적폐는 공동체 파괴"라고 설명했다. "사람이 죽어간 곳이 금강"이라는 김 기자의 말에 참석자들 사이에서 탄식이 흘러 나왔다.
[caption id="attachment_181965" align="aligncenter" width="640"]
금강투어 단체사진 . ⓒ 이경호[/caption]
5대강 투어의 첫 번째가 된 금강에서 참가자들은 생생한 이야기를 전해들었다. 참석자들은 현장이 아니면 나눌 수 없는 이야기라며 매우 즐거웠다는 평을 남겼다. 참석자 중 한 사람은 "언론을 통해보는 것보다 직접 현장해서 활동하시는 분의 얘기를 들어보니 다른 것 같다. 주변 사람한테도 꼭 알려야겠다"고 응원의 말을 남겼다.
보조 진행자로 참석하게 된 필자는 5대강 첫 번째 투어인 살아있는 금강 이야기가 시민들에게 잘 전해졌다고 자부한다. 5대강 투어가 진행되는 동안 다양한 이야기가 시민들에게 전해지길 기대한다. 4대강 문제는 아직도 현재 진행형이기에 멈출 수 있다. 시민들의 관심이 필요한 이유다.
문의 : 대전환경운동연합 이경호 사무국장 042-331-3700~2
낙동강의 녹조라떼. 낙동강은 지금 녹조라떼 배양소.ⓒ 대구환경연합 정수근[/caption]
그 결과 4대강엔 16개의 댐이 들었으며, 그 댐들에 가로막힌 4대강은 매년 초여름이면 맹독성물질 내뿜는 남조류가 대량으로 증식하는 녹조 배양소로 전락해버렸다. 환경당국은 4대강 보 준공이후 내내 이상고온 현상 운운하면서 보와 녹조와의 상관관계를 부인하려 했지만 결국 환경부도 인정하지 않을 수 없었다. 강물의 정체가 심각한 녹조 현상을 불러온다는 것을 말이다.
녹조 현상이 위험한 것은 다른 무엇보다 여름철 우점하는 남조류 ‘마이크로시스티스’가 맹독성물질을 내뿜고 있기 때문이다. 그것도 간에 치명적인 맹독성물질인 ‘마이크로시스틴’을 내뿜는데 이는 청산가리의 10배 해당하는 맹독이다.
이런 맹독성물질이 우리 식수원 낙동강에서 마구 증식을 하고 있으니 문제가 심각할 수밖에 없다. 이 맹독성물질로 인해 서구에서는 물고기, 가축, 야생동물 심지어 사람까지 사망한 사례까지 보고되고 있기도 한 무서운 물질이다.
녹조라떼로 만든, 녹조 기둥 ⓒ 최병성[/caption]
전문가가 꼭 필요한 때에 전문가가 나서지 않고 있는 이런 현실을 어떻게 이해해야 할까? 해마다 낙동강에서 피는 녹조로 말미암아 발생한는 맹독성물질인 마이크로스시틴 조사를 하고 싶지만, 그 연구를 맡길 만한 전문가가 없다는 것이다.
사실 낙동강에서 녹조가 이렇게 심각해도 이 심각한 조사연구를 환경부 산하 낙동강 물환경연구소만 행하고 있다. 낙동강 물환경연구소는 마이크로시스틴 조사에서 이른바 표준공정을 따르지 않는 방식으로 조사를 행해서 문제제기를 받기도 했고, 지금도 여전히 미궁속이다. 밖에서 자세히 들여다볼 수 없기 때문이다. 민관 합동조사가 꼭 필요한 이유다.
크로스체킹을 해줄 전문가나 전문가그룹이 필요한 것이다. 환경단체들에서 백방으로 알아봤지만, 국내에서는 이런 작금의 현실을 진단해줄 전문가가 나서질 않는다. 대통령이 바뀌었지만 아직까지 이전 정부의 그 견고한 기득권 체제는 유지작동되면서 전문가 집단을 강력히 감시감독하고 있기 때문인 것으로 보인다.
[caption id="attachment_181957" align="aligncenter" width="640"]
어리연꽃이 자란 호수가 된, 낙동강에 녹조가 가득 피었다 ⓒ 대구환경연합 정수근[/caption]
마이크로시스틴 불검출의 꼼수. 환경부가 이른바 표준공정으로 마이크로시스틴 조사를 하지 않기 때문에 생기는 웃지 못할 결과다. ⓒ 물환경정보시스템 캡쳐[/caption]
[caption id="attachment_181959" align="aligncenter" width="600"]
같은해 비슷한 시기에 박호동 교수팀이 조사한 독성물질의 값이다. 무려 400배 이상의 차이를 보이고 있다. 환경부는 이런 결과에 대한 해명을 내놓아야 한다. ⓒ 대구환경연합 정수근[/caption]
게다가 이들에 의하면 마이크로시스틴은 조직이 견고해 끓여도 잘 사라지지 않는다. 또 어류에도 전이가 되고, 멀리까지 이동하고, 심지어 녹조가 핀 물로 농사지은 농작물에까지 전이가 되기 때문에 먹이사슬의 최종단계에 있는 인간에게는 대단히 치명적이다.
지금 낙동강이 맹독성물질로 들끓고 있다. 낙동강은 영남인 1300만의 식수원이다. 식수원부터 살려 놓일 일이다. 더 늦기 전에. 소위 전문가들이라 불리는 이들이 이제는 나설 차례다. 전문가가 제 목소리를 낼 때라야 이 세상이 제대로 돌아간다. 정부도 합리적인 정권으로 바뀌었다. 무서울 게 무엇이 있는가? 전문가들이여, 어서 나서라!
문의 : 대구환경운동연합 정수근 053-426-0557![[논평배경]](http://kfem.or.kr/wp-content/uploads/2017/08/논평배경.jpg)
![[논평배경]](http://kfem.or.kr/wp-content/uploads/2017/08/논평배경-640x376.jpg)
회전식 수차가 열심히 돌아가고 있다. 녹조를 막기 위해 수자원공사가 설치한 것이다 ⓒ 대구환경연합 정수근[/caption]
‘조족지혈’이란 이럴 때 쓰는 말일 것이다. 수백 미터나 되는 강폭에서 한쪽 가장자리에 10여 미터 크기로 수차를 돌려봐야 그것으로 그 일대에 창궐하는 녹조를 막을 수 없다는 것은 초등학생도 아는 것으로, 수공 또한 그 누구보다 더 잘 알고 있을 것이다.
그렇다면 왜 이런 일을 하는 걸까? 함께 현장을 찾았던 대구환경운동연합 곽상수 운영위원의 말이다.
“뭐라도 보여줘야 한다는 강박관념이 지배하는 것이다. 아무리 녹조가 있더라도 눈에만 안 띄면 될 것이 아닌가 하는 편의주의적 생각 말이다.”
강바닥에 방치됐던 앵커가 올라온다. 18개 앵커가 더 있다 한다. ⓒ 대구환경운동연합 정수근[/caption]
그의 설명에 따르면 버려진 엥카가 한두개가 아니란 것이다. 자신이 조업을 하는 도동나루터 인근만 하더라도 모두 23개의 엥카가 물속에 잠겨 있다. 도저히 조업에 나설 수 없었던 허규목 씨는 결국 수공을 상대로 문제해결을 촉구했고, 수자원공사는 이날 잠수부를 불러 직접 엥카 수거에 나선 것이다.
오전 10시경부터 시작된 작업은 지지부진했다. 이날 잠수부들은 3개의 대형 엥카와 쇠사슬 그리고 전선 장치 등을 끄집어냈다. 허규목 씨의 주장에 따르면 아직 그 일대에는 자신이 끄집어 낸 5개를 제외하고도 18개의 엥커가 널려 있다.
[caption id="attachment_181785" align="aligncenter" width="640"]
강바닥에 방치됐던 앵커가 올라온다. 18개 앵커가 더 있다 한다. ⓒ 정수근[/caption]
이에 대해 수자원공사 관계자는 회전식 수차를 고정하는 엥카가 아니고, 4대강 사업 준공후 도래한 어느 장마기에 쓰레기 등이 너무 몰려와 오탁방지막을 쳐주었고 그것들이 유실되면서 수거하지 못했다는 것이다.
수공의 말대로라면 낙동강엔 정말 수많은 엥카들이 존재할 것 같다. 4대강 공사 기간 쳐준 오탁방지막, 준공 후 관리하기 위해서 쳐둔 오탁방지막 등이 제대로 관리가 되지 않은 채로 강물속에 그대로 잠겨 있다고 하면 그 수가 도대체 얼마이겠는가?
결국 별로 실효성도 없고 눈가리고 아웅하는 방법으로, 눈속임만 하는 식으로 어민의 어구만 손실을 입게 만든 것이다.
[caption id="attachment_181787" align="aligncenter" width="640"]
물속의 잠긴 것들을 빼내기 위해 열심히 작업중이다. ⓒ 대구환경연합 정수근[/caption]
음파탐지기 등으로는 모두 찾을 수 없다. 강물을 흘려보내라. 그러면 드러날 것이고, 그대로 드러나면 치우면 된다 ⓒ 대구환경운동연합 정수근[/caption]
시민들의 의견
댓글 달기