[시평 441] 오스트리아 그라츠가 보여주는 길: 미세먼지의 불확실성에 대처하는 우리의 자세
오스트리아 그라츠가 보여주는 길
미세먼지의 불확실성에 대처하는 우리의 자세
김현우 에너지기후정책연구소 연구부소장
미세먼지 대처가 쉽지 않은 문제임은 잘 알려진 일이다. 이 문제의 심각성이 대중적으로 알려진 게 한참 전임에도, 과학계부터 정치권까지 속 시원한 대답을 내놓고 있지 못하다. 최근 서울시가 미세먼지 경보 발령 시 대중교통 무료화 정책을 실시하면서 논란은 더욱 가속화되었다. 하지만 여전히 고농도 미세먼지가 얼마나 위험한지, 원인이 무엇인지, 그리고 개인적으로든 아니면 구조적으로든 어떻게 막거나 줄일 수 있는지, 모든 것이 불확실한 상태다.
하지만 먼저 한 두 가지를 확실히 해두고 출발할 필요가 있다. 첫째는 '중국발 미세먼지'에 대한 상식은 틀린 경우가 많다는 것이다. 일례로 미세먼지가 높은 날의 위성사진으로 흔히 알려져 있는, 중국에서 발원하는 뿌연 먼지덩어리의 사진은 실은 미세먼지의 것이 아니다. 그야말로 미세한 미세먼지는 그렇게 사진으로 나타나지 않으며, 중국에서(만) 발생하여 한반도로 엄청나게 밀려오는 성질도 아니다. 미세먼지는 사방팔방으로 흘러가는데 한반도 안팎의 대기 흐름에 따라 더 밀도가 높아지거나 정체되거나 희석된다. 물론 이것이 중국발 미세먼지의 작용이 적다는 의미는 아니다.
둘째는 국내 미세먼지 농도에는 국내 발생원의 영향이 상당하고, 저감 대책도 분명한 영향을 끼친다는 것이다. 예를 들어 서울시보다 평양시의 미세먼지 농도가 높은 편인데, 이는 중국발 미세먼지 영향이 규정적이지 않다는 반증일 수 있다. 북한이 한국에 비해 석탄연료를 활용하는 난방과 평양 인근 공업시설의 미세먼지 배출량이 많기 때문으로 추측할 수 있다. 서울시만 보더라도 미세먼지 농도는 역대 시장의 정책과 자동차 및 산업활동의 변화에 따라 함께 오르내려 왔다.
중국발 미세먼지 프레임의 문제
요약하자면, 중국의 미세먼지 발생량이 한국의 미세먼지 농도에 대체로 정의 영향을 끼치지만 정비례하지는 않으며, 한국 내의 미세먼지 발생원 관리는 국내 미세먼지 농도에 음의 영향을 끼치지만 반비례하지는 않는다. 한국에 고농도 미세먼지 경보가 발령될 때 중국 등 국외 영향이 압도적이라면 국내 대응 조치의 실효성은 매우 반감될 수 있다. 그러나 역으로, 국내 대응 조치가 매우 미흡하다면 국외 영향은 고스란히 혹은 더욱 증폭되어 국내에 미칠 수 있다. 여기에 미세먼지 대응 정책의 어려움이 있다.
이는 기후변화의 불확실성과도 비슷한 면이 있다. 기후변화에 관한 국제패널(IPCC)이 내놓는 수십 년 단위의 기후변화 예상은 수많은 과학적 모델링을 거쳤지만 변수와 요소 투입에 따라 상당한 차이를 보이는 불확실성의 측면을 갖는다. 그리고 IPCC의 보고서에 근거하여 국제적 기후변화 대응을 논의하고 약속한 파리 협정의 구체적 효과 역시 불확실하며 온실가스 감축 약속이 각국에서 제대로 이행될지는 더욱 불확실하다. 그러나 평균기온 상승을 섭씨 2도로 억제한다는 잠정적 목표 하에 예측과 방어적 조치를 하지 않을 수 없다. 보다 나은 국제 기후협정을 촉구하는 한편으로, 기후변화의 완화와 적응을 위한 세밀한 대책을 각국과 각 부문에서 할 수 있는 만큼 최선을 다해 수행하는 수밖에 없는 것이다.
이 말이 미세먼지 대응 정책은 안 하는 것보단 무엇이든 하는 게 낫다는 뜻은 아니다. 미세먼지 발생원에 대한 제어든 취약집단에 대한 보호든, 더욱 면밀하고 효과적일 수 있도록 치열하게 논쟁하고 연구와 대응이 강구되어야 한다. 그런 점에서 미세먼지 대응을 둘러싼 정치권과 지자체들 사이의 공방은 호들갑스러웠지만 여전히 내용은 미흡해 보인다.
서울시의 대중교통 무료화 효과 논란
서울시가 총 사흘간 실시했던 출퇴근 시간 대중교통 무료화를 다시 살펴보자. 경기도와 보수 야당들은 효과도 없는 정책에 혈세를 쓰며 경기도를 바보로 만드는 정치 쇼를 펼치고 있다고 발끈했고, 서울시는 무대책보다는 과잉 대책이 더 나을 수 있다며 협조에 미온적인 경기도를 질타했다. 하지만 출퇴근 시 대중교통 무료화는 과잉 대책이 아니라 그 역시 실은 미온적인 수단이었다. 출퇴근 시 무료화로 인해 그날의 교통수단 선택을 바꿀 서울시민들은 극소수였고 미세먼지 때문에라도 자동차로 아이들을 통학시키는 이들도 있었을 것이다. 실제로 그 사흘 동안 서울시 도로의 교통량은 1-2%밖에 줄어들지 않았고, 국내 미세먼지 발생원 중 도로교통은 일부라는 점을 감안하면 미세먼지 농도에 끼친 효과는 거의 전무하다고 이야기할 수밖에 없다.
그러나 경기도지사가 이야기했듯이 마스크와 공기청정기 보급이 더 실효적인 대안이냐 하면 그것도 올바른 답은 아니다. 마스크를 쓴다고 호흡기 안전이 보장되는 것도 아니고 계속 그렇게 생활할 수도 없다. 출퇴근 시 대중교통 무료화든 마스크와 공기청정기 보급이든, 둘 다 미세먼지에 대한 근본적 해결책도 아니며 지속가능한 효과를 갖지도 못한다. 물론 고농도 미세먼지가 예보될 때 대중교통 무료화를 출퇴근 시에만 제한하지 말고 하루 종일 시행하고 모든 승용차에 강제 2부제를 적용하거나, 마스크 보급에 그치지 않고 아예 임시 휴무를 실시한다면 보다 실질적 효과를 기대할 수 있을 것이다. 따라서 정치적 공방은 이러한 과감한 조치들로 이어져야 한다. 그러나 미세먼지의 불확실성은 보다 넓고 구조적인 대책을 필요로 한다. 그리고 이는 보다 나은 우리의 삶과 살만한 도시를 위한 기회의 창을 열어줄 수도 있다.
오스트리아 그라츠가 보여주는 길
알프스 남사면에 위치한 오스트리아 도시 그라츠는 1993년에 그린피스기후보호상을 수상하는 것을 시작으로 하여 지금은 대표적인 유럽의 환경 도시로 자리매김하고 있지만, 1980년대 말까지는 오히려 대기 질 악화 문제에 시달리고 있었다. 화석연료 난방과 교외의 차량 통근 숫자 증가 때문이기도 했지만, 분지 지형에 위치하여 외부와 공기 순환이 잘 안 되는 탓도 있었다. 그라츠의 대기 질 문제는 1988~1989년의 스모그 겨울로 정점에 이르렀고 대응을 요구하는 여론도 고조되었다. 이에 대해 그라츠 등 슈티리아 지역 일원이 일명 '공기 정화지역'으로 지정되었고 일련의 환경 정책이 적용되었다.
그라츠는 간선도로를 제외한 시내 전역에서 시속 30킬로미터 속도 제한을 유럽 최초로 시행했고, 오스트리아에서 처음으로 교통센터를 설립하고 시내버스를 보다 친환경적인 바이오디젤 연료로 바꾸었으며, 시내 중심거리를 차 없는 거리로 지정하고 트램을 적극적으로 도입하는 등 적극적 교통정책을 실시했다. 아울러 츠벤덴도르프 핵발전소 반대운동의 동력이 결합되어 에너지전환 개념이 도입되었고, 환경부서가 강화되고 에너지청이 설립되어 통합적 에너지 계획 수립으로 이어지게 되었다.
그라츠의 미세먼지 문제가 완전히 해결된 것은 아니지만, 이렇게 그라츠는 대기정책에서 교통정책, 그리고 에너지 정책으로 폭과 수위를 더해가면서 문화유산의 도시에 환경도시의 칭호를 더하게 되었다. 이후 다른 여러 유럽도시들이 그라츠를 참고하게 되었음은 물론이다. 구조적인 그리고 일상적인 대책과 전환만이 미세먼지를 해결할 수 있고, 다른 많은 문제를 해결하는 도시 전환을 만들 수 있다. 치밀한 고민과 토론이 요구되는 일이며, 세금과 책임성이 필요한 일이다.
참여사회연구소는 2011년 10월 13일부터 '시민정치시평'이란 제목으로 <프레시안> 에 칼럼을 연재하고 있습니다. 참여사회연구소는 1996년 "시민사회 현장이 우리의 연구실입니다"라는 기치를 내걸고 출범한 참여연대 부설 연구소입니다. 지난 19년 동안 참여민주사회의 비전과 모델, 전략을 진지하게 모색해 온 참여사회연구소는 한국 사회의 현안과 쟁점을 다룬 칼럼을 통해 보다 많은 시민들과 만나고자 합니다. 참여사회연구소의 시민정치는 우리가 속한 공동체에 주체적으로 참여하고, 책임지는 정치를 말합니다. 시민정치가 이루어지는 곳은 우리 삶의 결이 담긴 모든 곳이며, 공동체의 운명에 관한 진지한 숙의와 실천이 이루어지는 모든 곳입니다. '시민정치시평'은 그 모든 곳에서 울려 퍼지는 혹은 솟아 움트는 목소리를 담아 소통하고 공론을 하는 마당이 될 것입니다. 많은 독자들의 성원을 기대합니다. 같은 내용이 프레시안에도 게시됩니다. 목록 바로가기(클릭)
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서울시장 후보 중 유일하게 미세먼지를 주요 공약으로 제시하지 않은 박원순 시장.(한겨레, KBS 화면 갈무리)[/caption]
문제는 지금부터다. 박 시장이 앞으로 미세먼지 문제를 해결함으로써 과거 지키지 못한 공약을 만회할 수도 있고, 해결할 자신이 없거나 다른 이유로 미세먼지 문제와 거리를 둘 수도 있다. 이번 선거에서 박 시장은 미세먼지 해결을 주요 공약에 포함하지 않았다. 전기차 보급, 자동차 환경등급제, 실내 공기 질 관리 강화 등 지엽적 대책 몇 가지를 열거한 대기 질 공약은 비전도 목표도 결여된, 논평하기도 민망한 수준이다.
박원순 시장은 2013년에 미세먼지 외교 명분으로 베이징을 방문했다. 왕안순 시장은 팔을 잘라내는 용기로 대기오염 문제를 해결하겠다며, 서울시의 대기오염 정책을 배우고 싶다 했다. 2013년 당시 베이징시의 미세먼지가 PM2.5(1000분의 2.5마이크로미터보다 입자가 작은 먼지) 기준으로 89㎍/㎥(마이크로그램 퍼 세제곱미터)였고 2017년까지 60㎍/㎥ 이하로 낮추는 것이 목표였다. 같은 해 서울시는 25㎍/㎥였다.
베이징시는 석탄 사용 억제, 난방용 보일러 개조, 자동차 총량 규제, 생산설비 축소, 숲 조성 등 강력한 정책을 실시하며, 2017년에 58㎍/㎥로 목표를 달성했다. 과거 가장 오염이 심했으나 지금은 가장 깨끗한 미국, 유럽, 일본의 도시들과 비슷한 방법이다.
일부에서 베이징시 미세먼지 오염 감소가 배출 시설을 우리나라와 가까운 산둥성으로 옮긴 덕분이라는 낭설을 퍼뜨리고 있지만, 산둥성의 미세먼지도 2013년 98㎍/㎥에서 2017년 59㎍/㎥로 더 큰 폭으로 개선됐기 때문에 일고의 가치가 없는 주장이다.
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ⓒ세계일보[/caption]
베이징 시장의 부러움을 샀던 서울시는 2017년에도 25㎍/㎥로 제자리걸음을 하고 있다. 몇 배나 차이가 있던 서울시와 베이징시의 미세먼지 오염도가 급속도로 좁혀지고 있다. 서울시에는 무슨 문제가 있는 것일까?
도시 대기 중 미세먼지는 대부분 난방, 산업, 교통, 기타 각종 소비를 위한 연료 연소로 직접 또는 2차 생성으로 발생한 것이다. 또한 대기오염 물질은 먼 거리를 통해서도 확산되지만, 거리가 멀어질수록 농도는 급격히 희석된다. 그래서 모든 국가와 도시는 자기가 통제할 수 있는 오염원 관리를 최우선 대책으로 하고 있고, 주변 지역과의 공동 대책은 그다음이다.
그러나 서울시는 중국 등 외국 영향이 55%, 인천과 경기 그리고 다른 국내 영향이 23%이고, 서울시의 책임은 불과 22%라고 믿고 있다. 이처럼 남 탓을 하고 있으니, 공기청정기나 마스크 지원 또는 미세먼지 오염이 높은 날 세차비 지원 등 대기 질 개선과는 아무 관련 없는 대책을 시행하게 된다.
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서울시 미세먼지 발생원에 대한 서울시 주장ⓒ한국일보[/caption]
뒤늦게 서울시가 자동차 교통량 감축을 미세먼지 대책으로 거론해서 제자리를 찾나 싶었다. 그러나 교통 체계 혁신이 아니라 ‘고농도 오염이 예상되는 날의 대중교통 무료 대책’을 실시하는 것을 보니, 아직도 미세먼지 오염의 원인을 모르고 있다. 평상시 미세먼지 오염도를 줄이는 것이 건강에 끼칠 악영향을 줄이는 가장 효과적인 대책이라는 사실에도 배치된다.
정책 실패는 할 수 있다. 깨끗하게 인정하고 원칙으로 돌아가면 된다. 그러나 서울시는 ‘마중물 역할’ 운운하며 차량 강제 2부제를 주장하면서 실패한 정책을 합리화하려고 애쓴다. 이웃 지자체와도 갈등이 벌어지지 않을까 걱정된다. 박 시장은 미세먼지 문제와 관련해 경기도와 논쟁이 벌어지자, 호흡공동체라며 연대의 필요성을 강조했다.
서울시는 수도권대기질개선특별법 등을 통해 중앙정부의 혜택을 가장 많이 받았다. 이제는 서울시가 서울시 때문에 혐오시설을 비롯해 각종 부담을 떠안고 있는 이웃 지자체를 재정적으로 지원하는 연대가 되어야 한다. 자기주장에 동조하라는 의미의 연대, 차량 진입 금지 등 배타적으로 보일 수 있는 방식은 곤란하다.
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서울시의 혁신을 강조해 온 박원순 시장ⓒ뉴스1[/caption]
미세먼지 대책의 핵심 원칙은 화석연료 사용을 근본적으로 줄이고, 상대적으로 깨끗한 에너지로 전환하며, 불가피한 오염물질은 공기 중 배출량을 줄이는 것이다. 미세먼지에 대한 관심과 우려는 저에너지·고효율 사회로 바꿀 수 있는 절호의 기회가 된다. 교통, 에너지, 도시 정책의 근본을 바꾸는 혁신과 연결되어야 한다. 박 시장은 “지난 7년은 시민의 삶을 근본적으로 바꾸기 위한 혁신의 나날들이었다”고 회고했다. 미세먼지 문제야말로 혁신이 필요한 과제다.
박 시장은 대중교통 무료화 정책이 공격받자, 미세먼지로 시민의 생명과 안전이 위협받기 때문에 효과가 미미하고 돈이 많이 들어도 해야 한다고 항변했다. 그 말이 진심이라면 시행착오로 인한 비판을 두려워하며 후퇴할 것이 아니라, 정면 돌파하듯 문제를 해결해야 한다. 서울시 미세먼지 문제 해결 여부는 박원순 서울시정의 성공은 물론 박 시장의 더 큰 꿈이 가능할지 결정할 것이다.
출처: 환경부[/caption]
@newsis.com[/caption]
지난해 말 영국과 캐나다 정부의 제안으로 시작된
시민들의 의견
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